YEREL HİZMET SUNUMU VE BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ Ahmet BERK Sayıştay Başdenetçisi E ndüstrileşme ve hızlı nüfus artışı ile gelişen hızlı kentleşme süreci, demokratik gelişmenin de etkisiyle yerel hizmet sunumunda büyük bir artış ve çeşitlenmeyi kaçınılmaz kılmış, bu da sınırlı kaynaklarla daha fazla hizmet sunma baskısı altındaki yerel yönetimleri daha etkili hizmet sunumu amacıyla çeşitli arayışlara itmiştir. Yerel hizmetlerin daha etkin, verimli ve halkın talep ve beklentilerine daha duyarlı bir şekilde sunulmasına yönelik bu arayışlar, yerel hizmet sunumunda çok çeşitli alternatif yöntemlerin geliştirilmesi ve uygulamaya geçirilmesi sonucunu doğurmuştur. Bu bağlamda, günümüzde belediye bünyesinde yer alan ve ayrı tüzel kişiliği bulunan bağlı kuruluş, iktisadi teşekkül ve benzeri örgütlenmelerin yanında, katma bütçe, fon, işletme, sandık gibi çeşitli adlar altında faaliyet gösteren ve tüzel kişiliği bulunmayan, ancak belirli bir özerklik içerisinde hareket eden çok sayıda oluşuma yer verildiği bilinmektedir. Bu oluşumlar, genel olarak, belediye iktisadi teşebbüsleri şeklinde nitelenmektedir. İlk dönemlerde belediye örgütü içinde ve belediye bütçesi kapsamında yer alan bu teşebbüsler, daha sonraları, ayrı bütçeli ve ayrı tüzel kişiliği olan yapılarla geliştirilmişlerdir. I. KAMUSAL HİZMET SUNUMUNDA YEREL BOYUT VE YEREL YÖNETİMLER İnsan toplumsal bir varlık olduğundan, bir arada yaşamaktan kaynaklanan çeşitli kamusal hizmetlere gereksinimi vardır. Yerel topluluğun bireylerinin ortak gereksinimleri, merkezi yönetim tarafından da karşılanmakla birlikte çoğunlukla yerinden yönetimler tarafından karşılanmaktadır. Yerel topluluğun bireylerinin yönetime katılması, kendi gereksinimlerinin kendileri tarafından karşılanması katılımcı ve çoğulcu demokrasi anlayışına daha uygundur. Merkezden yönetim yerine yerinden yönetim anlayışının yerleşmesi, hizmetlerde kalite ve ucuzluğu da getirmektedir. Yerel yönetimler, 18-19. yüzyıldan itibaren klasik görevlerinden sıyrılıp daha geniş dairede hizmet SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49 47 Yerel Hizmet Sunumu Ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri sunmaya ve kentsel doku dışında bireylerin ekonomik, sosyal ve siyasal gereksinimleriyle de ilgilenmeye başlamışlardır. A. YEREL YÖNETİM VE YEREL HİZMET SUNUMU 1- Yerel Yönetim Olgusu Evrensel tanımı ile yerel yönetimler, belirli bir coğrafi alanda (kent, köy, il vb.) yaşayan yerel topluluğun bireylerine, bir arada yaşamak nedeniyle kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacı ile kurulan, karar organları (kimi durumlarda yürütme organları) yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen, yasalarla belirlenmiş görevlere ve yetkilere, özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip, merkezi yönetimle olan ilişkilerinde yönetsel özerklikten yararlanan kamu tüzel kişilikleridir. Demokratik değerler yanında, yerel yönetim kuruluşları; üstlendikleri kamu hizmetlerinin yürütülüşünde, merkezi yönetime göre etkililik ve verimliliği daha üst düzeyde gerçekleştirebilen kuruluşlar olarak da değerlendirilmektedir.1 Kamu Yönetimi Sözlüğünde yerel yönetimler; "merkezi yönetimin dışında, yerel bir topluluğun ortak bir gereksinmesini karşılamak amacı ile oluşturulan, karar organlarını doğrudan halkın seçtiği, demokratik ve özerk bir yönetim kademesi, bir kamusal örgütlenme modeli"2 olarak tanımlanmaktadır. Bir başka tanımlamaya göre de, yerel yönetim; bir beldede yaşayan bireylerin, birey gruplarının ve topluluğun ortak ihtiyaçlarının karşılanmasına, ekonomik ve kültürel zenginliğine ve refahına ilişkin kamusal yerel işlerin, kendi sorumlulukları altında ve topluluğun yararları doğrultusunda düzenlenmesi hakkının yerel yönetim birimlerine bırakıldığı bir yönetim biçimidir.3 Ülkemizde, gerçek anlamda varlığını koruyabilen tek yerel yönetim türü olan belediyeler4 ise, “kent niteliği taşıyan bir yerleşim yerinde yaşayanların ortak yerel gereksinmelerini karşılamakla görevli, kamu tüzel kişiliğine sahip ve karar organları halk tarafından seçimle oluşturulmuş yerel yönetim birimi” şeklinde tanımlanabilir.5 1 KAYA, Yerel Yönetimler Araştırma Grubu Raporu, TODAİE Yayını, Ankara 1992, s. 1. 2 Ömer Bozkurt ve diğerleri, Kamu Yönetimi Sözlüğü, TODAİE Yayını No:283, Ankara, s.258. 3 Türkiye'de Yerel Yönetim Sisteminin Geliştirilmesi, Yerel Yönetimin Geliştirilmesi Programı Raporlar Dizisi 1, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve IULA-EMME, İkinci Baskı, İstanbul 1994, s.11. 4 Birgül Ayman Güler, Yerel Yönetimler, TODAİE Yayını, Ankara 1992, s.140. 5Ömer Bozkurt ve diğerleri, a.g.k., s.31. 48 SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49 Yerel Hizmet Sunumu Ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri 2- Yerel Hizmetlerin Sunumunda Örgütsel Yapı Kamusal hizmetlerin yürütülmesinde giderek önem kazanan temel ilke, bu hizmetlerin ölçek ekonomisi ve etkin kaynak kullanımı amacıyla halka en yakın yönetim birimlerince yerine getirilmesidir. Bu nedenledir ki günümüzde bütün dünyada merkezi yönetimle birlikte yerinden yönetim sistemi de devlet yönetiminin vazgeçilmez bir unsurunu oluşturmaktadır. Halkın günlük yaşamına ilişkin sosyal gereksinmelerinin karşılanmasında yerel ölçekteki örgütlenmelerin ulusal düzeydeki örgütlenmelerden daha işlevsel olduğu kuşkusuzdur. Daha uzun vadeli ve geniş kapsamlı gereksinmelerin (güvenlik, kalkınma vb.) karşılanmasında ulusal ölçek daha rasyonel bir örgütlenme düzeyi olmakla birlikte, günlük yaşama dair gereksinmelerin (ulaşım, içme suyu, sağlıklı barınma vb.) yerel örgütlenme yoluyla karşılanmaya çalışılması, insanlık tarihi boyunca süregelen bir güdüdür. Yerel yönetim yazınında bu yönetimlerin üç anahtar değeri gerçekleştirme açısından gerekçelendirildiği görülmektedir. Bu üç değerden ikisi demokrasi genel başlığı altında toplanabilecek olan özgürlük ve katılma değerleri iken, üçüncü değer etkililik olarak belirlenmektedir.6 Halkın gereksinmelerinin sağlıklı bir şekilde belirlenebilmesi ve bunlar arasında isabetli bir önceliklendirmenin yapılabilmesi, kuşkusuz yerel düzeyde daha olanaklıdır. Keza hizmet sunumunda hızlılık, ekonomi ve verimlilik, yerel düzeyde daha fazla gerçekleştirilebilir. B. YEREL HİZMET ÖRGÜTLENMESİ VE ALTERNATİF ARAYIŞLAR 1- Tarihsel Süreçte Yerel Yönetimlerin İşlevsel Dönüşümü Yerel halkın ortak ihtiyaçlarını demokratik ve çoğulcu bir yapı içinde karşılamak üzere kurulan yerel yönetimler, öncelikle sadece günlük kent iaşesinin düzenli biçimde sağlanması çabaları ve zabıtai tedbirlerle ilgilenmiş, zamanla buna estetik kaygılarla fiziki mekanı düzenleme girişimleri eklenmiş, giderek sağlık, kültür, sosyal yardım, çevresel sorunlar karşısında çeşitli fonksiyonları üstlenmek zorunda kalmışlardır.7 Yerel yönetimlerdeki değişim, gelişmiş ülkelerde endüstri devriminin ortaya çıktığı ve modern anlamdaki yerel yönetim örgütlenmesinin hayata 6 Oya Çitci, Yerel Yönetimlerde Temsil Belediye Örneği, TODAİE Yayını, Ankara 1989, s.6. 7 Adalet Bayramoğlu Alada, Yerel Yönetim ve Ahlak, Yerel Yönetimin Geliştirilmesi Programı El Kitapları Dizisi, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve IULA-EMME, İkinci Baskı, İstanbul 1994, s.29-30. SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49 49 Yerel Hizmet Sunumu Ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri geçirildiği 18 ve 19. yüzyıllarda başlamış olup ekonomik ve toplumsal değişmeye paralel bir gelişme izlemiştir. Endüstri devrimi ekonomik ve sosyal hayatta sayısız değişiklikler yapmış, mevcut sosyal yapıyı derinden etkilemiştir. Yeni üretim tarzı, kent ve kentleşme biçimlerini bütünüyle değiştirmiştir. Endüstrileşme, hızlı nüfus artışı ve kentleşme yerel yönetimlerin fonksiyonlarının tür, kapsam ve nitelik açısından artmasına yol açan temel unsurların başında gelmekle birlikte, bir ülkedeki yerel yönetimlerin faaliyet alanlarının tek belirleyicisi değildir. Çünkü, yerel yönetim geleneği her ülkede farklı tarihi temellere dayanmakta ve ülkelerin sosyo-ekonomik, kültürel yapılarına ve yönetim gelenek ve biçimlerine göre şekillenmektedir.8 Bu nedenle benzer gelişme seviyesine sahip ülkelerde dahi yerel yönetimler oldukça farklı fonksiyonlar üstlenebilmektedir. 1970’li yıllarda yaygınlaşmaya başlayan neo-liberal politikalar, özellikle gelişmiş ülkelerde özelleştirme ve kamu harcamalarının kısılması ile kamu yönetimi aygıtının küçültülmesini gündeme getirmiştir. Özelleştirme ve kamu harcamalarının kısılması politikaları ise İngiltere örneğinde olduğu gibi öncelikle politik direncin daha zayıf olduğu yerel yönetimler üzerinde denenmiştir. Bu ülkede 1979 yılından itibaren yapılan sayısız yasal düzenleme ile yerel yönetimlerin fonksiyonlarının ve harcamalarının azaltılması amaçlanmıştır.9 21. Yüzyılın başlangıcında ise, uluslararası örgütlerin ve küreselleşme sürecinin de katkılarıyla yerel yönetimlerin gün geçtikçe tüm dünyada genel olarak güçlendiği ve işlevselliğini artırdığı; farklı örgüt yapıları ile giderek genişleyen bir yelpazede yerel hizmet sunumunu etkinleştirmeye çabaladığı yadsınamaz bir gerçektir. 2- Yerel Yönetimlerin Ekonomik Ve Mali İşlevleri Yerel yönetimler kamu maliyesinin üç temel işlevi olan ekonomik istikrarın sağlanması, gelir dağılımı ve kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde görev almaktadır. Kamu yönetimi aygıtının önemli unsurlarından olan bu kuruluşlar, piyasa ekonomisinin başarısızlığı veya yetersizliğinden dolayı ekonomiye müdahale etmek suretiyle çeşitli işlevleri yerine getiren devletin, kamusal alandaki sorumluluklarını paylaşan bir örgütlenme biçimidir.10 Gerek gelişmiş ve gerekse gelişen ülkelerde ekonomik istikrar ve gelir dağılımı görevleri 8 Acar Örnek, Kamu Yönetimi, Meram Yayın-Dağıtım, İstanbul 1998, s.117. 9 Halis Yunus Ersöz, "Yerel Yönetimlerde Fonksiyonel Değişim", Sayıştay Dergisi, Yerel Yönetimler Özel Sayısı, (Temmuz-Eylül 2000), s.140. 10 A.k., s.130. 50 SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49 Yerel Hizmet Sunumu Ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri büyük ölçüde merkezi idare tarafından üstlenilirken, yerel yönetimler kaynak dağılımı ve kamu hizmetlerinin sağlanmasında daha aktif rol oynamaktadırlar. Yerel yönetimlerin sorumlulukların ifasındaki payı, devlete göre oldukça sınırlı olup, bu pay ekonomik istikrar ve gelirin yeniden dağılımında, kamu hizmetlerinin sağlanması ile ilgili görevlerine oranla çok daha azdır. Benzeri farklılık, gelişmiş ülkeler ile gelişen ülkeler arasında da görülmektedir. Öyle ki, gelişmiş ülkelerdeki yerel yönetimler yukarıda sıralanan görevlerin tümünün sağlanmasına daha etkin bir düzeyde katılırken, gelişmekte olan ülke yerel yönetimleri, temel kamusal hizmetlerinin sağlanmasında bile yeterli olamamaktadır. Birçok ülkede, ülke çapındaki refahın önemli bir bölümünün yerel yönetimler kanalı ile gerçekleşmesi, ekonomik ve sosyal kalkınmanın yalnızca merkezi yönetimlerin görevi olmadığı, yerel yönetimlerin de bu alanda desteklenmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.11 3- Kamu Hizmetlerinde Etkinlik Arayışları Karşısında Yerel Yönetim Ve İktisadi Teşebbüslerinin Artan Önemi Günümüzde hızlı kentleşme süreci, kentlerin fiziksel ve demografik özelliklerinde ortaya çıkan değişiklikler, sürekli teknolojik gelişme, çevre sorunları, artan ve çeşitlenen kentsel hizmet talepleri ve beldenin genel toplumsal, ekonomik ve kültürel gelişmesi bağlamında yerel yönetimler, yönetsel yapı ve süreçlerinde yeni anlayışlara ve arayışlara yönelmek durumunda kalmaktadır. Bu kapsamda yerel yönetimin geliştirilmesini hedefleyen kurumsal düzenlemelerin önemli bir boyutunu, kentsel hizmetlerin sunulması konusundaki alışılagelmiş yaklaşımların yeniden gözden geçirilmesi oluşturmaktadır. Yerel yönetimler, bir yandan hizmet sunumunda etkinlik ve verimliliği arttırmak, öte yandan da belde halkının yönetime ve hizmet sunum sürecine katılımını özendirmek amacıyla, kentsel hizmetleri doğrudan kendileri sağlayacak biçimde teşkilatlanmak yerine, bu hizmetlerin giderek daha büyük bir bölümünü alternatif hizmet sunma yöntemleri çerçevesinde üretmeye başlamışlardır.12 Kentsel hizmetlerin alternatif yöntemlerle sunulması, oldukça geniş bir yelpazeye yayılan kişi ve kuruluşları içermekle birlikte, bu konudaki ağırlığın 11 Halil Ünlü, Yerel Yönetimler Arası İşbirliği, Yerel Yönetimin Geliştirilmesi El Kitapları Dizisi, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve IULA-EMME, 2. Baskı, İstanbul 1994, s.5. 12 Sadun Emrealp, Drew Horgan, Belediyelerde Alternatif Hizmet Sunma Yöntemleri, Toplu SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49 51 Yerel Hizmet Sunumu Ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri özelleştirme yöntemi olduğu bilinmektedir. "İhale yöntemi", "belediyeler arası hizmet sözleşmeleri", "özel amaçlı hizmet kuruluşları", "imtiyaz sözleşmeleri", "kira sözleşmeleri", "hizmetin sübvansiyonu", "kupon yöntemi", "vergi teşvikleri ve idari düzenlemeler", "gönüllü katkılar" ve "kendi kendine yardım"13 gibi yöntemler, doğrudan hizmet sunumuna alternatif yöntem ve yaklaşımlar olarak önem kazanmaktadır. II. ÜLKEMİZDE BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ UYGULAMASI Belediye iktisadi teşebbüsleri; belediyelerin yerel kaynakları en etkin şekilde değerlendirerek, yerel kalkınmaya ve dolayısıyla ulusal kalkınmaya katkıda bulunmaya olanak sağlayan, aynı zamanda yerel hizmetleri daha esnek ve dinamik bir yapı ve süreç çerçevesinde sunmalarına olanak tanıyan alternatif bir yöntem olma niteliği ile öne çıkmaktadır. Yerel topluluğun bireyleri tarafından ihtiyaç duyulan kimi yerel hizmetler belediyeler tarafından kurulan veya ortak olunan belediye iktisadi teşebbüsleri tarafından yerine getirilmektedir. Çeşitli kanunlarla yerel yönetimlere özellikle de belediyelere, yerel hizmetlerin yerine getirilmesi için örgütler kurma olanağı sağlanmıştır. Belediyeler de çeşitli gerekçelerle (gerek mevzuattan kaynaklanan gerekçeler, gerekse ekonomik, sosyal ve siyasal gerekçeler) özellikle son yıllarda bu yola çoklukla başvurmuşlardır. Bu girişimler,temelde benzer olmakla birlikte uygulamada farklılıklar gösteren çeşitli yöntemlerle hayata geçirilebilmiştir. A.BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ 1-Özellikleri Belediye İktisadi Teşebbüsleri , kimi yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla belediyeler tarafından kurulan ya da yönetiminin elde edilmesi koşuluyla ortak olunan, bağımsız bütçeli özel hukuk tüzel kişileri biçiminde tanımlanabilir. Belediyelerin, alternatif hizmet sunma yöntemlerinin başında gelen Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin genel özellikleri şu biçimde sıralanabilir: 14 - Belediye tarafından kurulur veya belediyece ortak olunur. Konut İdaresi Başkanlığı ve IULA-EMME, İkinci Baskı, İstanbul 1994, s.1-2. 13 A.k., s.4 ve devamı. 14 Nuri Tortop, “Güçlü Mahalli İdare Anlayışının Gelişmesi”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7, Sayı 1, (Ocak 1998), s.91. 52 SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49 Yerel Hizmet Sunumu Ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri - Sermayesinin yarısından fazlası belediyeye ait olmalıdır. (Daha az sermaye durumunda Belediye İştirakinden söz edilebilir.) - Yönetimi belediyenin elinde olmalıdır. - Belediyenin görev alanına giren bir konuda faaliyet gösterirler. - Belediye Bütçesinden bağımsız bir bütçeye sahiptirler. - Özel hukuk tüzel kişisidirler. Günümüzde Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin mevzuatla belediyelere verilen görevlerin dışında, çok çeşitli alanlarda faaliyette bulundukları görülmektedir. Kuşkusuz bazı teşebbüsler kar amacı gütmeyen, halkın temel ihtiyaçlarını karşılamayı, (ekmek, su, ulaşım vb.) bölge kalkınmasını ya da gider tasarrufunu amaçlayan faaliyetlerdir. Bazıları ise kar amaçlı olup belediyeye gelir sağlamak için kurulmuştur: Otoparklar ve turistik işletmeler gibi.15 2- Hukuksal Dayanakları 1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu yürürlüğe girmeden önce İstanbul ve İzmir gibi kıyı kentlerinde elektrik, su, havagazı, tramvay ve telefon gibi kentsel hizmetler karlılığı nedeniyle imtiyazlı şirketlerce yürütülmekteydi. Kent hizmetlerine ilişkin olarak 1930 yılından sonra kurulan şirketler önce devletleştirilmiş ve daha sonra da belediyelere bağlı idareler şekline ve yönetimlerine kısmen özerklik sağlanarak yeni bir yapıya dönüştürülmüşlerdir. Bu işletmelere İETT ve ESHOT örnek olarak verilebilir. 16 Belediyelerin yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla iktisadi teşebbüsler kurabilmesinin başlıca hukuksal dayanaklarını 1580 sayılı Belediye Kanunu, 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu,17 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu18 ve 5762 sayılı Türk Ticaret Kanunu oluşturmaktadır. “Kurucu yasa incelendiğinde, belediyelere yüklenen işlevlerin hemen hiçbir mantıksal boşluk bırakmayacak ölçüde tutarlı bir bütün oluşturduğu görülmektedir. Bu bütünde merkez olarak belirlenmiş ya da yerel birimin işlevsel sınırlarını oluşturması amaçlanmış (küçük üreticiler gibi) herhangi bir kesim 15 Güneri Akalın, “Yerel Yönetimlerin İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesi”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 6, (Kasım 1994) , s.16. 16 Zerrin Toprak Karaman, Belediyelerin Ekonomik İşletmeleri ve İşlevleri, İzmir Ticaret Odası Yayını, İzmir 1993, s.25. 17 Kanun’un adı tam olarak “Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’dur. 18 Kanun’un adı tam olarak “4046 Sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesi ve Bazı Kanun Kararname’nin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’dur. SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49 53 Yerel Hizmet Sunumu Ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri yoktur. İşlevsel sınırlar, üretim ilişkileri ağını kucaklayacak bir genişliğe sahiptir. Yasanın son otuz yıldan bu yana “gelişmeler karşısında yetersiz kalmıştır, değiştirilmesi gerekir”, biçiminde eleştirilere hedef olmasına karşın, özünde kayda değer bir değişiklik yapılmadan yürürlükte kalması bu özelliğin sonucudur.”19 1580 sayılı Belediye Kanunu, belediyelerin görevlerini 15. maddesinde 82 fıkra halinde ayrıntılı bir şekilde saymıştır. Bu görevler genel olarak belde sağlığı ve temizliği, sosyal yardım işleri, kentin imarı ve altyapı işleri, beldenin ve belde halkının düzen ve esenliğinin sağlanması, piyasa kontrolü ve kültür işleri şeklinde özetlenebilir. Sınai, ticari ve ekonomik özellik taşıyan görevler için “işletmek” kavramı, diğer görevler için ise “idare etmek” ifadesi kullanılmıştır. 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyelerin Hakları, Salahiyetleri ve İmtiyazları” başlığını taşıyan 19. maddesinin 1. fıkrasına göre, belediyeler zorunlu görevlerini yerine getirdikten sonra, belde sakinlerinin müşterek ve medeni ihtiyaçlarını karşılayacak her türlü girişimde bulunabilirler. Aynı maddenin 4. fıkrasına göre de; “Doğrudan doğruya yapılmak ve işletilmek şartıyla su, havagazı, elektrik ve tramvay tesisatı kurmak ve işletmek, göl, nehir, körfez ve mücavir sahillerde vapur ulaşımını yerine getirmek belediyelerin hakkıdır. Ancak belediyeler bu işlerin tesis veya işletilmesi için müddeti kırk seneyi aşmamak ve mevzuata uygun olmak şartıyla imtiyaz verebilirler.” 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu da 1580 sayılı kanunla belediyelere bu konuda verilen hak ve yetkileri tanımıştır. Nitekim, kanunun 8. maddesinde; “Büyükşehir ve ilçe belediyeleri görevli oldukları konularda, 1580 sayılı Belediye Kanunu ve diğer ilgili mevzuat hükümleri ile belediyelere tanınan hak, yetki, imtiyaz ve muafiyetlere sahiptir” hükmü yer almaktadır. Türk Ticaret Kanunu’nun 18. maddesi; “Ticaret şirketleriyle, gayesine varmak için ticari bir işletme işleten dernekler ve kendi kuruluş kanunları gereğince hususi hukuk hükümler dairesinde idare edilmek veya ticari şekilde işletilmek üzere Devlet, Vilayet, Belediye gibi amme hükmi şahısları tarafından kurulan teşekkül ve müesseseler dahi tacir sayılırlar” hükmüne yer vermektedir. Aynı Kanun’ un 275. maddesi ise; 19 Birgül Ayman Güler, a.g.k., s.141-142. 54 SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49 Yerel Hizmet Sunumu Ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri “Devlet, Vilayet, Belediye gibi amme hükmi şahıslardan birine, esas mukaveleye dercedilecek bir hükümle pay sahibi olmasa dahi, mevzuu amme hizmeti olan anonim şirketlerin idare ve murakabe heyetlerinde temsilci bulundurma hakkı verilebilir” hükmünü taşımaktadır. Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden, Türk Ticaret Kanunu’nda belediyelerin şirket kurma ve kurulmuş şirketlere ortak olmaları konusunda engelleyici bir hüküm bulunmadığı gibi; belediyelerin, kamu hizmeti gördüğü kabul edilen anonim şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında temsiline ilişkin hükümlere yer verilmek suretiyle, şirket kurabilmelerine, kurulu bulunan şirketlere katılabilmelerine dolaylı yoldan olanak tanındığı da söylenebilir.20 4046 sayılı Özelleştirme Kanununun 26. maddesinde; “Belediyeler ve diğer mahalli idareler ile bunların kurdukları birlikler tarafından ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunulması Bakanlar Kurulu’nun iznine tabidir” denilmektedir. Kanun, bu ve buna ilişkin maddelerle belediyelere iktisadi ve ticari girişimlerde bulunma hak ve yetkisi tanımıştır. 3- Kurulma Nedenleri 1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu incelendiğinde, belediyelere, adeta bir girişimci gibi, ticari ve endüstriyel girişimlerde bulunma konusunda geniş yetkiler verildiği görülmektedir. 21 Belediyeler belde halkının ihtiyaçlarını karşılamak için ticari ve iktisadi işletmeler kurmaktadırlar. Bunların temel özelliği ekonomik olmakla birlikte, büyük bir bölümü genel güvenlik ve esenliğin sağlanması amacıyla kamu hukuku esaslarına göre örgütlenmiş, bir kısmı ise (şirketler gibi) özel hukuk esaslarına göre oluşturulmuştur. Belediyeler sadece değişik kanunlarca kendilerine tanınan yetkiler dolayısıyla iktisadi ve ticari girişimlerde bulunmamaktadırlar. Belediyeleri iktisadi ve ticari girişimler kurmaya iten çeşitli nedenlerden bir kısmını şu şekilde sıralayabiliriz:22 20 Muhterem Dilbirliği, “Belediye Şirketleri”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 2, (Mart 1995), s.68. 21 Ahmet Karabilgin, “Yerel Yönetimlerin Ekonomik Girişimleri”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 1, Sayı 1, (Ocak 1992), s.21. 22 Enis Yeter, “Belediyelerin İktisadi ve Ticari Teşebbüsleri”, Türk İdare Dergisi, Yıl 65, Sayı 400, (Eylül 1993), s.85. SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49 55 Yerel Hizmet Sunumu Ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri 1- Yerel doğal tekeller: Su, gaz ve ulaşım gibi hizmetler belediyelerin kamu teşebbüsleri kurmalarına yol açmıştır. 2- Devletin ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin üstlenmediği temel ihtiyaç maddelerinin makul fiyatlarla yerel tüketicilere sağlanmasının temini: Ekmek, un, et, şeker ve kömür gibi ihtiyaçların temini; tanzim satış mağazaları; kreş, düğün ve nikah salonlarının kurulup işletilmesi, içme suyu temini ve halka ulaştırılması gibi görevler Devlet veya Kamu İktisadi Teşebbüsleri tarafından yeterince yerine getirilemediğinden belediyeler bu alanlarda aktif rol alma ihtiyacı duymuşlardır. 3- Yerel kalkınma girişimlerine öncülük çabaları: Yerel yönetimler, sermaye ve müteşebbis kıtlığını, yerel vergi gelirleri ve bürokratlarla aşmaya çalışmış, halı, dokuma, konfeksiyon, kaplıca, tatil köyü gibi kalkınma projelerini üstlenerek yerel kalkınmaya öncülük etmiştir. 4- Hizmet sunumunu olumsuz etkileyen mevcut bürokratik yapının dışına çıkma isteği: Kamu hukukunun ve bürokrasinin katı kuralları ve ağır karar alma mekanizmaları yerel ihtiyaçların karşılanmasında yetersiz kalmaktadır. 5- Yeni gelir kaynakları yaratma isteği: Otoparklar, iş hanları, oteller, soğuk hava depoları, içme ve maden suyu tesisleri yapıp işletmek gibi faaliyetlerde bulunarak finansman ve ek gelir sağlayacak yeni kaynaklar ortaya çıkarmışlardır. 6- Belediye iktidarının mensup olduğu partinin yerel kadrolarına ve yandaşlarına istihdam sağlama isteği: Belediyelerin bu amaçla İktisadi Teşebbüs kurdukları ya da kurulmuş olanları bu amaçla kullandıkları gözlenmektedir. 7- Nitelikli eleman istihdam etme isteği: Belediyelerin tabi olduğu ücret rejimi nitelikli elemanları istihdam etmeye imkan vermediğinden kurulan şirketlerin yönetim kademelerine getirilen nitelikli elemanlara ek gelir olanakları sunulmaktadır. 8- Merkezi yönetimin denetiminden kurtulma isteği : Belediyeler kamu hukukuna tabi olduğundan merkezi yönetimin (Bakanlıklar, Sayıştay vb.) denetimi altındadırlar. Belediye İktisadi Teşebbüslerinin çoğu özel hukuka bağlı olduklarından sadece Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın denetimi altında olup, denetimleri özel hukuk hükümlerine göre gerçekleşmektedir. 9- Özel bankaların sermaye şirketlerine sundukları kredi imkanlarından yararlanma isteği: Yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre belediyelerin diledikleri bankalarla çalışmaları mümkün değildir. Oysa özel hukuk tüzel kişileri 56 SAYIŞTAY DERGİSİ ● SAYI: 49