Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi (19) 2010, 331-349 YENİ BİNYIL’DA YENİ TARIM POLİTİKALARI Prof. Dr. Ahmet ŞAHİNÖZ 1 GİRİŞ On yıl önce, yani yeni binyılın hemen başında bilim ve siyaset dünyasının en önemli tartışma konularından birisini Türkiye’de uygulanan tarım politikaları oluşturmaktaydı. “Ekonomik israfa ve politik istismara açık olan geleneksel destek sistemlerine dayalı tarımsal politikaların etkinliklerini artık kaybettikleri” yargısı, tartışmaların ortak paydasını oluştururken, yeni destekleme sistemleri için öneriler farklılaşmaktaydı. Son on yıldır destek ve politikalarla ilgili uygulamalar değişmiş olsa da, tarım politikalarının ekonomi dünyasında sorgulanması olanca yoğunluğuyla bugün de devam etmektedir. Son dönemlerde gerek tarım kesiminin bünyesinde gerçekleşen dönüşümler, gerekse iç ve dış ekonomik koşullarda meydana gelen değişiklikler, fiyat müdahalesine dayalı geleneksel tarım politikalarını ve politika araçlarını etkisiz hale getirmiştir. Yeni binyılda geleneksel desteklerin yerini alan ve ülke genelinde dokuz yıl (2001-2009) uygulanan “Doğrudan Gelir Desteği” (DGD) sistemi de soruna çözüm olamamıştır. Tam tersine, tarım kesiminin kendine özgü koşullarından ve yapısal sorunlarından kopuk bir zeminde, Yapısal Uyum Programları’nın bir unsuru olarak, tamamen finansal kaygılarla hazırlanmış bu tür bir politikanın, Türk tarımını sonu belirsiz bir geleceğe sürükleme tehlikesi de vardır. Nitekim, son dokuz yılın üçünde negatif büyüme sergileyen, yılda ortalama olarak ise % 1’in altında kalan bir hızla büyüyebilen tarım kesiminin GSMH’ya yapabildiği katkı % 7’lere gerilemiş bulunmaktadır. Çalışan nüfusun dörtte birinden fazlasına istihdam sağlayan bir kesimin ekonomik açıdan marjinalleşmesi, sosyal sorunların doğmasına, giderek de çözümü zorlaşan bir ulusal sorun “sarmalının” oluşmasına neden olur. Türkiye’nin ekonomik olduğu kadar, sosyal ve politik açılardan da böyle bir çöküşün neden olacağı sonuçları göze alması beklenemez. Bu koşullarda “yeni” bir tarım politikası tanımlamak, Türkiye’de siyasi iktidarlar için artık kaçınılmaz bir gündem maddesidir. Yeni destekleme politikasının başarısı ise, ilk önce değişimi ateşleyen sosyo-ekonomik ve teknik dinamiklerin yönünün doğru bir biçimde saptanmasına, ardından da tarımla ilgili önceliklerin günümüz Türkiye’sinin gereksinimleri doğrultusunda sıralanmasına bağlıdır. Başarının ikinci koşulu ise, yeni destekleme modelinin tarım kesiminin özgün koşullarına uygun olmasından ve bunun yanı sıra iç ve dış kısıtlara duyarlılık göstermesinden geçmektedir. 1 Hacettepe Üniversitesi İktisat Bölümü Öğretim Üyesi Yeni Binyıl’da Yeni Tarım Politikaları Tarım Politikaları Tarım politikası, tarımsal faaliyetin sosyo-ekonomik ve teknik ortamını etkilemek üzere yapılan devlet müdahalelerinin tümünü ifade etmektedir. Bu tanım, her politikanın belirli bir amaç fonksiyonu etrafında şekillendiğini ve saptanan hedeflere ulaşmak için de gerekli araçlarla donatılmış olduğunu ortaya koymaktadır. Günümüzde, genel ekonominin bir parçası haline gelmiş bulunan tarım kesimi ile ilgili politikalar, sektörler arası etkileşime tabi olarak makro ekonomi politikalarının bir alt bileşenini oluştururlar. Bir ülkede herhangi bir ekonomi politikasının varlığı, zorunlu olarak devletin ilgili alana müdahalesini gündeme getirir. Doğal koşullara bağımlılık ve insan beslenmesine yönelik üretim gibi kendine özgü niteliklerden dolayı tarım kesimi, tarihsel olarak, şu ya da bu ölçüde diğer ekonomik kesimlerden daha fazla devlet müdahale ve korumasına tanık olmuştur. Dünyanın her yerinde devlet, gıda güvencesi, üretimde verimlilik, piyasa istikrarı, ihracat geliri, kırsal istihdam ya da gelir artışı gibi önceden tanımlanmış sosyo- ekonomik hedefler çerçevesinde, üretim ve veya pazarlama süreçlerine, doğrudan ya da dolaylı olarak müdahalede bulunur. Devlet, tarımsal üretim ve verimliliği arttırmak için tarımsal teknolojilerin gelişmesini ve tarımın modernleşmesini desteklerken, piyasaları istikrara kavuşturmak için ise, fiyatlara müdahale edebilmekte ya da yerli üretimi dış rekabete karşı koruyabilmek için gümrük duvarları inşa etmektedir. Tarımsal üretimi en düşük maliyet koşullarında arttırmayı hedefleyen devlet, çiftçileri sübvansiyonlu kredilerle destekleyebileceği gibi, çeşitli araştırma-geliştirme ve yayım merkezleri kurarak da tarımsal gelişmeyi hızlandırabilir. II. Dünya Savaşı sonrası, gerek savaş anında yaşanan kıtlığın gerekse izleyen dönemde ortaya çıkan “soğuk savaş” dalgasının etkisi ile “gıda güvencesi”, önce Batı Avrupa ve, Japonya ve G. Kore gibi Uzak Doğu ülkelerinde, daha sonraları da gelişmekte olan ülkelerde ulusal tarım politikalarının en meşru gerekçesi ve temel stratejik hedefi olmuştur. Tarımsal ürünlerin dış ödemeler dengesine olumlu katkıda bulunması, çoğu gelişmekte olan ülkede ana döviz kaynağını oluşturması ve ülkelerin dış ilişkilerinde stratejik bir güç sunması bu yöndeki politikalara yaygınlık kazandırmıştır. Ancak, tüm ekonomi politikaları gibi, tarım politikalarının da dinamik bir yapıya sahip olduğunu, politikaları yönlendiren temel önceliklerin ve sektörel koşulların değişmesine bağlı olarak değiştiğini belirtmeliyiz. Nitekim, 20. yüzyılın son çeyreğine kadar gıda güvencesi ve piyasa istikrarı gibi devlet ve çiftçi eksenli programlarla ortaya çıkan tarım politikaları, yüzyılın sonlarına doğru yeni aktörlerin devreye girmesi ile yön değiştirmişlerdir. Tarıma dayalı endüstrilere ucuz ve kaliteli ham madde sağlanması, sağlık ve çevre koşullarına uygun üretim yapılması, ekonomik küreselleşmenin tarımda piyasa müdahaleciliğini tasfiye eden kurallar 3 32 Ahmet ŞAHİNÖZ koyması çağımız tarım politikalarının artık ihmal edilemez kısıtları haline gelmiştir. Dünyada, modern anlamda ilk tarım politikalarının ABD tarafından uygulanmaya konduğu söylenebilir. 1920’li yılların sonunda olağanüstü fiyat düşüşleri ve kitlesel çiftçi iflasları biçiminde ortaya çıkan tarımsal krizi, Başkan Roosevelt, 1933 yılı Mayıs’ında ekili alanları sınırlayan “Agricultural Ajustment Act” isimli tarım yasası ve Ekim ayında tarımsal ürünlerin bir bölümüne müdahale fiyatı öngören “Commodity Credit Corporation” isimli tarımsal destek sistemini devreye sokarak önlemeye çalışmıştır. Piyasa desteklerini, zaman kaybetmeksizin toprak koruma ve baraj inşaatı gibi yasal düzenleme ve alt yapı yatırımları devreye sokulmuştur. Aslında “müdahale” tarım politikalarının anahtar sözcüğüdür. Devleti müdahaleye yönelten temel neden hiç şüphesiz, tarım piyasalarının istikrarsızlığıdır. İstikrarsızlık ise, tarımsal üretimin doğal koşullara ve tüketimin insan beslenmesine bağlı olmasından kaynaklanan arz ve talep katılığının kaçınılmaz bir sonucudur. Arz ve talep katılığı ise, tarımsal üretim miktarında meydana gelen değişikliklerin, kendinden çok daha büyük fiyat dalgalanmaları oluşturmasına yol açmaktadır (King yasası). Tarımsal fiyatlarda istikrarsızlık toplumun tüm kesimlerini; tüketicileri “refah”, tüccarları “karlılık” ve çiftçileri “geçim” açısından yakından ilgilendirmektedir. Bu bakımdan, devletler ilk çağlardan beri tarım kesimine ve tarım piyasalarına müdahale etmişlerdir. Ekonomide müdahaleciliğin hem üreticiler hem de tüketiciler açısından refah kaybına neden olacağını ileri süren klasik iktisat anlayışının hâkim olduğu ülkeler bile müdahaleci uygulamaların dışında kalmamışlardır. Kaldı ki, refahın ancak piyasa koşullarında en yüksek düzeye ulaşacağı varsayımı da çok fazla gerçekçi değildir. Tarihin değişik dönemlerinde, tarımsal fiyatlardaki yükselişler doğrudan tüketicilere yansıtılırken, düşüşler tüketicilerin refahından çok gıda firmalarının ve dağıtım kanallarının karlarının yükselmesine yaramıştır. AB Sayıştayı’nın 2/99 nolu “Özel Rapor”una göre, 1990’lı yıllarda Topluluk tahıl fiyatlarında 92 Mayıs reformuna bağlı olarak gerçekleştirilen düşüşler, nihai tüketici fiyatlarında anlamlı bir azalma sağlayamamıştır. “Fransa’da, 1990’dan 1998’e tarımsal üretim fiyat endeksleri % 11,1 oranında gerilemişken, gıda tüketici fiyat endeksleri % 10,7’lik bir artışa tanık olmuştur.” (Berthelot, 2001:19). Dünya Bankası’nca yayınlanan J. Morisset (1997, no:1815)’in; yirmi yıllık bir dönemi (1975-1994), altı tarım ürününü (buğday, kahve, şeker, muz, pirinç, sığır eti) ve altı ülkeyi (ABD, Fransa, Almanya, İtalya, Kanada ve Japonya) kapsayan araştırması da özetle, “tüketime genel olarak, yalnızca fiyat artışları yansımaktadır.” sonucuna varmıştır. Kısaca, müdahalecilik tarım kesiminin kendine özgü niteliklerinden kaynaklanan bir durum olmakla birlikte, tarımsal piyasa mekanizmalarının etkin kaynak dağılımı işlevini yerine getirememeleri ve hatta işsizlik, çevre, 333 Yeni Binyıl’da Yeni Tarım Politikaları gıda güvenliği ve güvencesi gibi dışsallıkları göz ardı etmeleri, hiç şüphesiz müdahaleciliğe ek gerekçeler oluşturmaktadır. Serbest rekabet koşullarına dayalı ekonomi politikaları söz konusu olunca “tarım istisnası”nın gündeme gelmesini en kestirmeden J.-M. Boussard (1999:21-22)’ın cümlesi açıklamaktadır: “Tarımı piyasadan ayrı tutmak gerekir, çünkü, piyasa tarımda işlememektedir.” Tarımsal piyasaların aksaklığı devletin tarım kesimine müdahalesinin elbette tek nedeni değildir. Müdahaleler istikrar amaçlı olabileceği gibi, üretim, gelir, refah, ihracat, sosyal, politik, vs amaçlı da olabilir. Bu bağlamda devlet, gıda güvencesini sağlamak başta olmak üzere, döviz geliri elde etmek, sanayiye ham madde sağlamak, doğal dengeyi korumak gibi değişik nedenlerden dolayı tüm ya da bir kısım tarımsal ürünün üretim ve verimliliğini arttırmayı ya da sınırlamayı amaçlayabilir. Devletin tarım kesimine müdahalesi bunun dışında, üreticilerin gelir düzeyini iyileştirmeye, iç pazarları yabancı ürünlerin rekabetinden korumaya, tarımsal istihdamı geliştirmeye, tüketicinin refahını yükseltmeye, kırsal kesimi sosyal açıdan geliştirmeye ya da kırsal kesimden politik yarar sağlamaya yönelik olabilir. Önceleri, gereksinim duyuldukça arızi olarak yapılan devlet müdahaleleri, 1930’lu yıllardan sonra daha sık kullanılır hale gelmiştir. Ancak, müdahaleci politikaların kurumsallaşarak süreklilik ve Kuzey yarıküreden Güney’e, dünya ölçeğinde yaygınlık kazanması ise, II. Dünya Savaşı sonrasında gerçekleşebilmiştir. Niteliğine ve yoğunluğuna göre değişiklik göstermekle birlikte, genel olarak, müdahale sonucunda piyasa mekanizmasının yerini “siyasi irade” ve piyasa fiyatının yerini de “idari fiyatlar” almaya başlamıştır. Politika Kısıtları Günümüzde tarım kesimi, ulusal ekonomi ile büyük ölçüde bütünleşmiş ve uluslararası ekonomik gelişmelere duyarlı hale gelmiş bir faaliyet alanıdır. Bu bağlamda, ulusal sosyo-ekonomik yapı, teknolojik gelişim düzeyi ve mali olanaklar gibi iç, uluslararası ekonomik durum, piyasa koşulları ve ticari düzenlemeler gibi dış koşullar tarımsal gelişmenin yönünü belirleyen temel dinamiklerdir. Tarım politikası oluşturma sürecinde ise, söz konusu iç ve dış koşullar hesaba katılması gereken birer kısıta dönüşmektedir. Türkiye’de çok önemli bir kamu finansmanı sorunu bulunduğu ve bu sorunun, geçtiğimiz yüzyılın son otuz yılında ülke ekonomisinin temel sorunu haline gelen kronik enflasyonu beslediği tartışmasız bir gerçektir. Ancak, 2000 yılı başında uygulamaya giren IMF damgalı tarımsal reform paketinin Türk tarımının yapısal sorunlarını dışladığı ve yeni destekleme önerilerinin, tarımda yapısal sorunların çözümlenemediği ve kamu maliyesinde istikrarın sağlanamadığı sürece uygulanabilme olanağının bulunmadığı da bir gerçektir. Bilindiği gibi, Türkiye kamu borçlarını 3 34 Ahmet ŞAHİNÖZ çevrilebilir bir düzeye indirebilmek için, Ekonomik İstikrar Politikaları çerçevesinde, 2000 yılından bu yana genel bütçesinde her yıl %6,5’luk faiz dışı fazla gerçekleştirme zorunluluğu ile karşı karşıya kalmıştır. Kısaca, makroekonomik dengeler açısından kamu maliyesi, yeni tarımsal gelişmenin ve politika perspektifinin çok önemli bir kısıtını oluşturmaktadır. Kamu finansman açıklarının yanında, tarım kesiminin kendine özgü sosyo-ekonomik yapısı, tarım politikaları için bir başka iç kısıtı oluşturmaktadır. Bilindiği gibi, genel eğilimin aksine bir gelişmeyle, kalkınma sürecinde Türkiye tarımında işletme sayısı giderek artmış ve ortalama işletme büyüklüğü de giderek küçülmüştür. Örneğin, 1950’li yılların başında Türkiye gibi, yaklaşık 2,5 milyon tarımsal işletmesi olan Fransa’nın yarım asır sonra, işletme sayısı 700 binin altına inmiş ve ortalama işletme büyüklüğü ise 12 ha.’dan 40 ha.’ya yükselmiştir. Oysa, aynı dönem içerisinde Türk tarımında işletme sayısı 2,5 milyondan 4,3 milyona yükselirken, ortalama işletme büyüklüğü de 7,7 ha.’dan 5,7 ha.’ya gerilemiştir. Bu durum, tarım kesiminin Türkiye’de ekonomik bir sektör olmanın dışında, çok önemli bir sosyal fonksiyon üstlendiğini ortaya koymaktadır. Küçük ve parçalı işletme yapısı, modern girdilerde optimal kullanımı önleyerek tarımda önemli bir teknik sermaye israfına yol açarken, yoğun nüfus yapısı ise tarımsal desteklemelerde politik kaygıların ön plana çıkmasına neden olmaktadır. Eğitim düzeyinin düşüklüğü, örgütsüzlük, katılım eksikliği, alt yapı hizmetlerinin ve arazi kayıt sisteminin yetersizliği tarım kesiminin diğer yapısal sorunlarıdır. 1980’li yılların başından itibaren dünya ekonomisine açık büyüme stratejilerine yönelmiş bulunan Türkiye’nin, tarımsal destekleme politikalarını oluştururken uluslararası koşul ve gelişmelere kayıtsız kalması düşünülemez. Ekonomik küreselleşme sürecinin yaşandığı bir dünyada ise, bu gelişmeler ister istemez hesaba katılması gereken bir kısıta dönüşmektedir. Tarım kesimi ile ilgili olarak son yıllarda dünyada yaşanan en önemli gelişme, 1995 yılında uygulamaya giren Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) “Tarım Anlaşması”dır. Türkiye için de bağlayıcı nitelikte olan bu anlaşma genel eğilim olarak, tarım politikalarında devlet müdahale ve desteğini mümkün olan en alt düzeye indirerek tarımsal üretim ve ticareti piyasa mekanizmalarının yönlendirmesine bırakma yönündedir. On beş yıllık uygulama, dünya tarım piyasalarında ve ulusal tarım politikalarında liberal eğilimlerin arttığını göstermektedir. Ulusal tarım politikalarında iç desteklerin, fiyat desteğinden doğrudan desteğe geçiş gibi piyasa mekanizmalarını etkilemeyecek alanlara çekilmesi, tarım ürünleri ihracatına sağlanan sübvansiyonların kesin olarak azaltılması ve ithalatta, geçmiş dönemlerde çok sık başvurulan bir dış koruma yöntemi olan tarife dışı engellerin ortadan kaldırılıp, gümrük tarifelerinin de aşamalı olarak azaltılması dünya ölçeğinde gözlenen değişikliklerdir. 2001 yılında başlatılan 335 Yeni Binyıl’da Yeni Tarım Politikaları Doha Round DTÖ Tarım Anlaşması’nı, son iki yıldır çalışmalar küresel kriz nedeniyle yavaşlasa da, biraz daha ileri taşıyıp dünya tarım politikalarını daha liberal bir zemine oturtma kararlılığındadır. Tarım politikalarında yaşanan bu değişimin itici gücünü, gelişmiş ülkelerde DTÖ Tarım Anlaşması’ndan kaynaklanan yükümlülükler oluştururken, Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerin çoğunda tarımsal liberalleşmenin çerçevesini, Uluslararası Para Fonu (IMF) ile imzalanan Yapısal Uyum Programları belirlemiştir. Ancak, tarımsal politikalarda gözlenen liberal eğilimlerin, ihracat sübvansiyonları hariç tarımsal destek miktarlarında, özellikle gelişmiş ülkerde mutlak bir azalma anlamına gelmediğini hemen belirtmeliyiz. Örneğin, DTÖ Tarım Anlaşması’nın uygulamaya girdiği 1995 yılında 200 milyar doları biraz aşabilen OECD ülkelerinin yıllık tarımsal sübvansiyon miktarı, on yıl sonra 310 milyar doları aşmıştır. Desteklerde değişim miktardan çok desteğin biçiminde olmuş ve bu bağlamda destekler tarımsal fiyatlardan, piyasa işaretlerini en düşük düzeyde saptıran “telafi edici” ya da “fark ödeme” sistemi ile doğrudan gelir desteklerine yönelmiştir. 1996 yılında uygulamaya giren Gümrük Birliği (GB) ve AB’ye tam üyelik çerçevesinde, Türk tarım politikalarının Ortak Tarım Politikası (OTP)’na uyumu zorunluluğu da aynı yönde politika değişikliklerini gündeme getirmektedir. Çünkü, OTP, ilk reformunu gerçekleştirdiği 1992 yılından bu tarafa değişimlerini sürekli olarak DTÖ’nün ilkeleri doğrultusunda gerçekleştirmiştir. Öyle ki, 1990’lı yılların başlarına kadar dünyada tarıma en yüksek tarımsal fiyat desteği sağlayan AB ülkelerinde tarım fiyatları, söz konusu reform neticesinde 2006 yılında dünya piyasa fiyatları düzeyine inmiş bulunmaktadır. Bugünden ağırlığı hissedilen çevre ve insan sağlığı gibi öncelik ve amaçlar doğrultusunda değişimini sürdürecek olan OTP’nin ekonomik açıdan, kısa bir zaman dilimi sonunda Topluluk Tarım bütçesinden bağımsız bir yapı kazanacağı anlaşılmaktadır. Kısaca, içeride çağdaş toplum gereksinimlerine ve dışarıda DTÖ’nün piyasa kaygılarına göre sürekli olarak kendisini yenileyen bir OTP ile karşı karşıya bulunmaktayız. Bu bakımdan, OTP’ye uyum, OTP’nin dinamik yapısı ile birlikte Türk tarımının uyum esnasında OTP’de neden olacağı bünyesel değişiklikleri çözümlemeyi gündeme getirecektir. Çünkü Türk tarımı şu an, AB tarımsal nüfusunun %70’ine denktir ve ayrıca AB’ye göre oldukça geri bir gelişme düzeyine sahiptir. Bu hacim ve farklılıkta bir tarımın OTP tarafından kolayca, en azından mevcut koşullarda hazmedilmesi pek kolay olmayacaktır. Mayıs 2004’te AB’ye tam üye olan 10’lar için sergilenen tutum, özellikle OTP’ye uyum için getirilen on yıllık (2004-2013) “geçiş dönemi” zorunluluğu bu konuda Türkiye için önemli bir başvuru kaynağı oluşturabilir. 3 36 Ahmet ŞAHİNÖZ Fiyat ve girdi desteğine dayalı geleneksel tarım politika ve araçlarının işlevlerini artık tamamladıkları ve sosyo-ekonomik etkinliklerini kaybettikleri genel kabul gören bir değerlendirmedir. Bu politikaların, özellikle 1990’lı yıllarda ekonomik israfa ve politik istismara yol açtığı çok yalın bir gerçektir. Ancak, 2000 yılı Ekonomik İstikrar Programı çerçevesinde uygulamaya konulan, “Doğrudan Gelir Desteği”ne dayalı “Tarım Reformu”nun Türk tarımının yapısal sorunlarına duyarsız kaldığı ve dokuz yıllık uygulamanın yeni sorunlara kaynaklık edip tarım kesiminde tehlikeli bir gerileme süreci başlattığı da bir başka gerçektir. Aynı dönem içerisinde yaşanan Et-Balık, SEK, Türkiye Şeker Fab. AŞ., TEKEL (İçki-Sigara), vs. gibi kamu kökenli tarım işletmelerine yönelik özelleştirme işlemleri, tarımsal üretimi denetlemek için çıkarılan Şeker ve Tütün Yasaları, ve nihayet piyasaları düzenlemek amacıyla oluşturulan Kurul’lar tarımsal üretim ve üreticiyi hızlı ve hazırsız bir biçimde piyasaya terk ederek söz konusu gerileme sürecini daha da hızlandırmıştır. Geçmişin etkisiz ve yeninin ise yetersiz olması yeni bir tarım politikası tanımlamanın temel gerekçesini oluşturmaktadır. Tüm bu koşul ve kısıtlar ile birlikte, uygulanacak tarımsal politikaların önceliklerinin ve başlıca amaçlarının da açık bir biçimde belirlenmesi gerekmektedir. Çünkü tarım için seçilecek politikanın içeriği, iç ve dış kısıtlar kadar bu politikalara tanınan önceliklere ve uygulamalar için öngörülen beklentilere de bağlı olacaktır. Örneğin, üretim-verimlik artışına ve piyasa istikrarı gibi ekonomik kaygılara öncelik veren bir politikanın içeriği ile tüketici refahı, gelir dağılımı ya da gıda güvenliği gibi sosyo-politik amaçları ön planda tutan, ya da çevre ve insan sağlığı gibi ekonomi dışı gerekçeleri bulunan politikaların içerikleri birbirlerinden elbette farklı olacaktır. 21. yüzyılda, temel sosyo-ekonomik ve teknolojik yapısal sorunlarını henüz çözememiş, hızla kentleşen ve yetersiz beslenen bir nüfusu barındıran, ekonomik büyümesi büyük ölçüde ithal girdilere bağlı olmasına karşın sınırlı bir ihracat yeteneğine sahip olan Türkiye için tasarlanabilecek tarımsal destekleme politikaları dört temel amaç etrafında toplanabilir: a- Ülke nüfusunun gıda güvencesini sağlamak ve beslenme düzeyini yükseltmek, b- Tarımsal piyasalarda ve üretici gelirlerinde istikrar sağlamak, c- Kırsal kalkınmayı sağlamak ve bölgesel dengesizlikleri azaltmak ve nihayet, d- İhracat yoluyla ödemeler dengesine katkıda bulunmak. Yeni Tarım Politikaları Bu tanım çerçevesinde öncelikli amacı tarımsal üretimin ve verimliliğin arttırılması olan ve aynı zamanda iç ve dış kısıtlara uyum gösteren bir tarım politikasında iki temel değişiklik gündeme gelmektedir. Bunların ilki, genel destekleme sistemi yerine “seçici ve dinamik” bir destekleme sisteminin getirilmesi, ikincisi ise, geleneksel destekleme yöntemi olan “fiyat müdahalesi” yerine “fark ödeme” sisteminin uygulamaya konulmasıdır. DTÖ Tarım Anlaşması ve GB ile Türkiye’nin üstlendiği yükümlülükler bir 337 Yeni Binyıl’da Yeni Tarım Politikaları yana bırakılsa dahi, kamu maliyesinin bugünkü olanakları ile 1960 ve 70’li yıllardaki gibi yaygın bir destekleme programı yürütmek zaten olanaksızdır. Tarımsal vergilendirme, para ve ticaret politikaları, toprak rejimi ve eğitim sistemi destekleme politikalarını tamamlayacak diğer politika araçlarıdır. Devlet desteğine gereksinim duymayacak bir sosyo-ekonomik ve teknolojik gelişmişlik düzeyine henüz ulaşamamış Türk tarımı için desteğin tamamen kaldırılması da söz konusu değildir. Bu durumda, seçici ve dinamik bir tarımsal destekleme modeli yeni tarım politikalarının en akılcı aracı olarak karşımıza çıkmaktadır. Dinamik destekleme modelleri çerçevesinde devlet desteği nitelik değiştirmeli, örneğin, belirli bir gelişme aşamasına ulaşmış bitkisel ürünlerde, destekleme üretim sürecinden, yani girdi düzeyinden, pazarlama sürecine kaydırılmalıdır. Kısacası, destek üretim miktarından satış miktarına yönelmelidir. Pazar altyapısı geliştirilirken, çiftçilerin pazara yönelik olarak örgütlenmesine verilecek destek, yalnızca üreticilerin ekonomik çıkarlarını korumakla kalmayıp, tarım piyasalarında belirli bir istikrarın sağlanmasına da yardımcı olacaktır. Bu bağlamda tarımsal piyasaların fiziki ve kurumsal altyapısını geliştirmeye yönelik olarak; dağıtım zincirleri ve hallerin, kooperatiflerin, üretici birlikleri ve borsaların kurulup yaygınlaşmasına devlet desteği sağlanmalıdır. Bu yönde bir atılım, üreticiyi piyasa mekanizmasına yakınlaştırarak, devletin fiyat belirleme ve üretimi yönlendirme yükümlülüklerini de hafifletecektir. Örneğin, ürün borsalarının kurulup yaygınlaştırılması ve üreticilerin örgütlenmesi ile gelişme olanağı bulabilecek vadeli işlem piyasaları, tarımsal fiyat istikrarına yapacakları katkı ile tarımsal desteklemenin mali yükünü önemli ölçüde azaltacaktır. Belirli bir gelişme düzeyine henüz ulaşamamış hayvancılık kesiminde ise, destekleme mutlaka üretim aşamasında yoğunlaşmalıdır. Bu çerçevede Devlet Tarım İşletmeleri hayvancılığı yenileyen, geliştiren ve hayvancılığın yapısını dönüştüren pilot laboratuvarlar haline getirilmelidir. Hayvancılıkla ilgili yapısal dönüşüm programları öncelikle, sosyo-ekonomik ve teknolojik gelişmişlik düzeyi, Türkiye ortalamasının henüz çok gerilerinde bulunan Doğu Anadolu bölgesinde uygulamaya konulmalıdır. Bu bölgede, piyasa güçleri ile ekonomik karar birimleri arasında anlamlı bir ilişki sağlayabilecek piyasa alt yapısı da yeterince gelişebilmiş değildir. İklim koşulları, ekonomik açıdan rasyonel bir bitkisel üretime izin vermeyen Doğu Anadolu’nun doğal ve beşeri kaynakları bu yönde bir tarımsal politikayı destekler niteliktedir. Üstelik Uruguay Round Tarım Anlaşması da, “bölgesel kalkınma” boyutu bulunan devlet desteklerini “yeşil kutu” içine alarak, bunları iç destek indirim taahhütlerinin dışında tutmaktadır. Hayvancılık kesiminde yapılacak atılımların olumlu etkisi bölgesel düzeyde kalmayıp, nüfusun dengeli beslenmesine ve dış rekabetin güçlenmesine katkı sağlayarak ulusal düzeyde de kendini gösterebilecektir. 3 38 Ahmet ŞAHİNÖZ Yeni tarım politikaları çerçevesinde, devlet desteğinin, önce üretim, sonra pazarlama sürecinde yoğunlaşacağı bir başka alan, dış piyasalarla karşılaştırmalı üstünlüğe sahip olunan, başta organik ürünler olmak üzere bir takım yeni tarım ürünleri ve üretim fazlası olan fındık, şeker pancarı, tütün, çay, vs gibi ürünler yerine yetiştirilecek olan alternatif ürünledir. Kimyasal gübre ve ilaç gibi endüstriyel girdi kullanmadıkları için yapısal olarak düşük verim-yüksek maliyet kıskacında bulunan fakat dış talebi sürekli artan organik tarımın yerleşebilmesi, büyük ölçüde devlet desteğine bağlıdır. Bu yönde bir politika, DTÖ kuralları ve GB mevzuatı gibi dış kısıtlara uygun bir yapı oluşturacağı gibi, Güneydoğu Anadolu’da olduğu gibi sulama ile yeni ürün desenlerine açılacak bölgelerin ekonomik gelişmelerine hız kazandıracaktır. Organik tarımın desteklenmesi Uruguay Round’un çevre politikasına ve GB gerçekleştirdiğimiz Batı Avrupa tüketicisinin son yıllarda doğal niteliklere sahip açık arazi ürünlerine yönelme eğilimine uygun düşecektir. Avrupa’ya göre söz konusu bölgenin sahip olduğu iklim çeşitliliği, bu ürünlerin Avrupa pazarlarındaki şansını daha da artıracaktır. GB’nin uygulamaya girmesi ile tarım ticareti dengesi AB lehine bozulmaya başlayacak Türkiye’nin Avrupa’ya yaptığı ihracata yeni bir ivme kazandırabilmesi için yapılması gereken; Türk tarımının üretim maliyetleri ile kalite ve kapasite yönünden rekabet üstünlüğüne sahip olduğu, sert buğday, bakliyat, yaş ve kuru meyve-sebze gibi ürünlerin kararlı bir biçimde desteklenmesidir. Doğal koşulların ve görece ucuz, bol insan gücünün sağladığı avantaj, ancak bilinçli ve etkin bir politika ile üretim-ticaret ve nihayet, gelir-refah artışına dönüştürülebilir. Ancak dış piyasalara dönük bu tür stratejiler, Türkiye’nin gıda güvencesini ve endüstriyel hammadde teminini tehlikeye atacak iç talep merkezli tarımsal üretimin dışlanacağı anlamına gelmemelidir. Dünyada ve Türkiye’de en yaygın biçimde uygulanmış tarımsal destekler fiyat desteği, girdi-kredi sübvansiyonları ve doğrudan desteklerdir. Daha çok iç talebi karşılama, yani gıda güvencesini sağlama kaygısı ile tarım politikalarını oluşturan Türkiye, yüzyılın başına kadar fiyat desteği ile girdi- kredi sübvansiyonu gibi destekleme araçlarından yararlanmıştır. 1962 yılında uygulamaya giren OTP’de, aynı doğrultudaki amaçlar için girdi sübvansiyonlarından çok fiyat desteği sisteminden yararlanılmıştır. 1995 yılında uygulamaya giren DTÖ Tarım Anlaşması ise, müdahale fiyatlarının aşamalı bir biçimde terkedilerek dünya piyasa fiyatları ile uyum sağlayabilme yolunun açılmasını, fiyat desteğinin terkedilmesi ile meydana gelebilecek üretici gelir kayıplarının, üretimden bağımsız doğrudan destek sistemleri ile telafi edilmesini önermektedir. AB, 1992 yılında OTP’de gerçekleştirdiği reform ile tarımsal fiyat desteğini, 2006 yılında sonlanacak bir biçimde aşamalı olarak ortadan kaldırmaya başlamıştır. Bu desteklerin yerini önce, üretim düzeyi ile sınırlı bir 339 Yeni Binyıl’da Yeni Tarım Politikaları bağlantısı olan telafi edici ödemeler, ardından doğrudan gelir destekleri ve şu anda ise tek ödeme sistemi almıştır. Türkiye ise, 2000 yılında uygulamaya koyduğu “Tarım reformu” çerçevesinde, geleneksel destekleme araçlarını hızlı bir biçimde terk ederek 2001 yılında, işlenen tarım alanı başına göre saptanan “Doğrudan Gelir Desteği” sistemine geçmiştir. Aşağıdaki grafikte görüleceği gibi, son yıllarda tarımsal üretime bağlı destekleme sistemlerinden hızlı bir biçimde uzaklaşılmıştır. Tarımsal ürün piyasalarında ve çiftçi gelirlerinde istikrar sağlayan fiyat destekleri ile tarımsal gelişmeyi özendiren girdi ve kredi destekleri yerlerini, üretimden ve fiyatlardan bağımsız olarak belirlenen doğrudan gelir desteklerine bırakmıştır. 1960’lı yıllardan bu yana yaygınlaşarak uygulanan geleneksel desteklerin bir anda kaldırılması, tarımsal gelişmeyi olumsuz bir biçimde etkilerken, 2009 yılında sona eren DGD’nin yerini ne tür bir destek sistemine bırakacağının bilinmemesi de şu an gelecekle ilgili kaygıları arttırmaktadır. Kaynak: TC Hazine Müsteşarlığı, 2010 verilerinden. Tarım reformu çerçevesinde tarımsal fiyat, kredi ve girdi desteklerinin kaldırılması ile DGD’nın toplam tarımsal destekler içerisindeki payı, yukarıdaki grafikte görüldüğü gibi bir anda % 70-80’lere yükselmiştir. Tarımsal desteklerin paylarının hesaplanmasında, tarımsal KİT’lere yapılan ve görev zararı, sermaye artırımı ve mahsuplardan oluşan kamusal destekler göz önünde bulundurulmamıştır. Hesaplama çiftçilere doğrudan ulaşan destekler üzerinden yapılmıştır. Buna göre, reform uygulamasının ilk yılı olan 2001’de çiftçilere sağlanan toplam 2,7 milyar TL’lik desteğin 84 milyon TL’lik bölümü, yani yalnızca % 3’ü DGD kanalından geçmiştir. Ertesi yıl, yani 2002 yılında bu pay bir anda % 69,4’e sıçramıştır. 2003 yılında ise, 3 40