SWP-Studie David Kipp Vom Notfall zum Regelfall – der EU-Treuhandfonds für Afrika Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit SWP-Studie 21 Oktober 2018 Kurzfassung Als Reaktion auf die im Jahr 2015 stark gestiegene Zahl von Flüchtlingen und Migranten hat die Europäische Kommission mit der Europäischen Migrationsagenda neue Maßnahmen entwickelt. Ein wichtiger Teil betrifft die Kooperation der EU mit Herkunfts-, Aufnahme- und Transitländern. Da diese Zusammenarbeit wenig erfolgreich verlaufen war, wurde der EU-Treuhandfonds (EUTF) für Afrika ins Leben gerufen, der Projekte in 26 afrikanischen Partnerländern finanziert. Obwohl er zunächst nur als temporäres Finanzierungsinstrument für den Notfall konzipiert war, kann er zum Regelfall für die auswärtige EU-Migrationspolitik werden. Er dient als Modell dafür, wie migrationspolitische Interessen der EU systematisch in der auswärtigen Politik berücksichtigt werden können. Allerdings bestehen unterschiedliche Vorstellungen über die Prioritäten des Fonds. Aus innenpolitischen Motiven wird gefordert, die EU möge sich auf die Zusammenarbeit mit Transitländern konzentrieren, um die irreguläre Migration nach Europa weiter zu reduzieren. Eine solche Eng- führung des Fonds wäre jedoch mit den Zielen der Globalen Pakte für Migration und Flüchtlinge kaum vereinbar, die im Dezember 2018 von den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen verabschiedet werden sollen. Die Bundesregierung sollte sich für einen umfassenden Gesamtansatz stark machen, der langfristige Unterstützung für Herkunfts- und Aufnahme- länder einschließt. Um die auswärtige EU-Migrationspolitik kohärenter zu gestalten, sollte der ungenaue Zielkatalog des EUTF konkretisiert und in realistische Teilziele zerlegt werden. Migrationspolitische Maßnahmen können nur dann nachhaltige Wirkung entfalten, wenn sie in eine breitere entwicklungspolitische Agenda eingebettet sind und die Interessen afrikani- scher Partnerländer ausreichend berücksichtigen. SWP-Studie David Kipp Vom Notfall zum Regelfall – der EU-Treuhandfonds für Afrika Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit SWP-Studie 21 Oktober 2018 Alle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begut- achtung durch Fachkolle- ginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. Weitere Informationen zur Qualitätssicherung der SWP finden Sie auf der SWP- Website unter https:// www.swp-berlin.org/ueber- uns/qualitaetssicherung/. SWP-Studien geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2018 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org [email protected] ISSN 1611-6372 Inhalt 5 Problemstellung und Empfehlungen 7 Grundzüge der auswärtigen Migrationspolitik der EU 7 Unvollkommene Harmonisierung der EU-Migrationspolitik 8 Externalisierung der Migrationspolitik als politischer Ausweg 9 Variierende Interessen der Mitgliedstaaten 10 EU-Fördermittel und ihre politischen Implikationen 10 Neue Impulse durch den EU-Treuhandfonds für Afrika 12 Zwischenbilanz des EU-Treuhandfonds für Afrika 12 Governance-Strukturen 14 Neue Aushandlungsprozesse zwischen EU und Mitgliedstaaten 16 Intensivierte Abstimmung der EU-Institutionen 17 Variierende Schwerpunkte bei der Umsetzung 20 Fallbeispiele: Die EU-Migrationspartnerschaften mit Äthiopien und Niger 23 Ziele einer kohärenten auswärtigen EU-Migrationspolitik 23 Wirksamkeit 24 Legitimität 25 Nachhaltigkeit 27 Ausblick und Handlungsempfehlungen 29 Abkürzungsverzeichnis David Kipp ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Globale Fragen. Die vorliegende Studie entstand im Rahmen des vom Bundes- ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Ent- wicklung geförderten Projekts »Fluchtbewegungen und Entwicklungszusammenarbeit – Herausforderungen und Handlungsmöglichkeiten für deutsche und europäische Politik«. Problemstellung und Empfehlungen Vom Notfall zum Regelfall – der EU-Treuhandfonds für Afrika Die Zunahme der Flucht- und Migrationsbewegungen in die Europäische Union seit 2015 hat Defizite in der gemeinsamen Europäischen Asyl- und Migrations- politik offenbart. Allerdings fielen die politischen Reaktionen auf diese Probleme ambivalent aus. Bei der internen flüchtlings- und migrationspolitischen Zusammenarbeit der EU-Staaten wurden kaum Fort- schritte erzielt. Das gilt vor allem für die Verantwor- tungsteilung bei der Aufnahme von Asylsuchenden. Dagegen hat sich die externe Dimension im Rahmen der 2015 beschlossenen Europäischen Migrations- agenda dynamisch entwickelt. Ein wichtiger Teil dieser Agenda betrifft die Koope- ration der EU mit Herkunfts-, Aufnahme- und Transit- ländern, die in der Vergangenheit wenig erfolgreich verlief. Deshalb wurde im November 2015 bei einem Gipfel afrikanischer und europäischer Regierungs- chefs in Valletta ein neues Instrument geschaffen, der EU-Nothilfe-Treuhandfonds (European Union Emer- gency Trust Fund, EUTF) für Afrika. Für die Zusam- menarbeit mit 26 afrikanischen Partnerländern in einem Zeitraum von fünf Jahren stehen Finanzmittel in Höhe von mittlerweile 4 Milliarden Euro zur Ver- fügung, von denen im August 2018 bereits 3,2 Milli- arden fest vergeben waren. Laut dem Aktionsplan von Valletta soll das Geld dazu dienen, die Partner- länder zu stabilisieren und die strukturellen Ursachen für irreguläre Migration und für Vertreibungen zu mindern. Im Juni 2016 wurden Migrationspartner- schaften mit fünf afrikanischen Ländern vereinbart. Als Anreiz zur Zusammenarbeit sollen vor allem diese Länder von EUTF-Mitteln profitieren. Erstmals sind in diesem Rahmen auch Sanktionen wie bei- spielsweise das Aussetzen von Projekten vorgesehen, um die Bereitschaft der Partnerländer zur Koopera- tion zu erhöhen, etwa bei der Rückübernahme abge- lehnter Asylbewerber. Aus Sicht der Europäischen Kommission bildet der Treuhandfonds ein gutes Modell für den künftigen Umgang mit den höchst unterschiedlichen flucht- und migrationspolitischen Herausforderungen in den afrikanischen Herkunfts-, Aufnahme- und Transit- ländern. Die Konstruktion als Treuhandfonds erlaubt der Europäischen Kommission, schnell und flexibel SWP Berlin Vom Notfall zum Regelfall – der EU-Treuhandfonds für Afrika Oktober 2018 5 Problemstellung und Empfehlungen auf die Dynamik von Wanderungsbewegungen zu für die aktuellen Verhandlungen über die Neu- reagieren. Zum ersten Mal können bisher voneinan- konzeption der europäisch-afrikanischen Zusammen- der getrennte EU-Fördermittel für die Politikbereiche arbeit. Äußeres, Inneres, Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe und Nachbarschaftspolitik in einem Finanzierungsinstrument kombiniert werden. Eine Zwischenbilanz der ersten zweieinhalb Jahre zeigt, dass der EUTF sowohl die Abstimmung der EU- Institutionen untereinander als auch das Zusammen- wirken mit den EU-Mitgliedstaaten verbessern konn- te. Weniger eindeutig lässt sich der Treuhandfonds inhaltlich bewerten, da in der Praxis unterschiedliche Schwerpunkte gesetzt wurden. Mehrheitlich werden entwicklungspolitische Projekte in Herkunfts- und Aufnahmeländern südlich der Sahara und am Horn von Afrika finanziert. Gleichzeitig haben zahlreiche Projekte zum Ziel, das Migrationsmanagement in Transitländern wie Libyen und Niger zu verbessern. Das beinhaltet auch sicherheitspolitische Maßnah- men, zum Beispiel Aufbau und Ausbildung der liby- schen Küstenwache. Als größter Beitragszahler hat Deutschland ein besonderes Interesse an der Gestaltung des EUTF. Allerdings bestehen in der Bundesregierung unter- schiedliche Vorstellungen über die weitere Ausrich- tung. Aus innenpolitischen Motiven wird gefordert, sich auf die Zusammenarbeit mit Transitländern zu konzentrieren, um irreguläre Migration weiter ein- zudämmen. Eine solche Engführung des Fonds würde aber eine Abkehr vom umfassenden Gesamtansatz bedeuten, der aus außen- und entwicklungspoliti- scher Perspektive nötig ist. Die Bundesregierung sollte sich deshalb auf eine ressortübergreifende Strategie einigen, welche die langfristige Unterstützung für Herkunfts- und Aufnahmeländer einschließt. Bei der Ausgestaltung des Fonds sollten die beteiligten Ministerien eng zusammenarbeiten. Ähnliche Kontroversen über die künftige Gestal- tung des EUTF prägen auch die Debatten auf EU- Ebene. In den Verhandlungen über den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen der Europäischen Union etwa wird darüber diskutiert, welche General- direktion für die migrationspolitische Kooperation mit Drittstaaten und die Verwaltung der Fördermittel federführend sein soll. Zudem ist offen, wie die EU die Wechselwirkungen mit den im Rahmen der Vereinten Nationen ausgehandelten Globalen Pakten für Migration und Flüchtlinge nutzen wird. Hier erfolgen Weichenstellungen, die bei der Gestaltung des EUTF und der künftigen auswärtigen Migrations- politik der EU beachtet werden sollten. Das gilt auch SWP Berlin Vom Notfall zum Regelfall – der EU-Treuhandfonds für Afrika Oktober 2018 6 Unvollkommene Harmonisierung der EU-Migrationspolitik Grundzüge der auswärtigen Migrationspolitik der EU Die Grundlagen für die heutigen Kompetenzen der die zwischenstaatliche Kooperation.2 So entscheiden Europäischen Union in der Grenz-, Asyl- und Migra- in der Migrationspolitik weiterhin allein die Mitglied- tionspolitik wurden bereits in den 1990er Jahren ent- staaten über den Umfang der Zuwanderung. Die Euro- wickelt. In ihrer Europäischen Migrationsagenda von päische Union verfügt hier nur über eine Harmoni- 2015 hat die Europäische Kommission neue Maßnah- sierungszuständigkeit und kann durch Richtlinien men vorgeschlagen, die zu einem »kohärenten, um- Mindeststandards im Rahmen der Visapolitik oder fassenden Konzept« führen sollen.1 Doch die recht- bei der Behandlung von Drittstaatsangehörigen vor- lichen Gestaltungsspielräume der Kommission in der geben.3 Seit dem Vertrag von Lissabon kann die Euro- Migrationspolitik sind immer noch begrenzt und die päische Kommission auch Rückübernahmeabkommen Weiterentwicklung des Gemeinsamen Europäischen schließen.4 Asylsystems (GEAS) kommt kaum voran. Vor diesem Hintergrund versucht die Kommission, ihren Einfluss Die EU-Staaten können sich auf keine auf die Zusammenarbeit mit Drittstaaten auszuweiten. Reform des Dublin-Systems einigen, Dies ist bislang aber nur zum Teil gelungen, weil es wollen aber die Zahl irregulärer an Unterstützung durch die Mitgliedstaaten mangelt Migranten und Flüchtlinge senken. und die EU-Förderstrukturen nicht kohärent sind. Der EU-Treuhandfonds für Afrika steht für einen neuen Zudem hat die Kommission in der Europäischen Ansatz, der diese Probleme lindern soll. Migrationsagenda von 2015 Reformen für das Gemein- same Europäische Asylsystem angekündigt. In diesem Bereich obliegt die Normsetzung inzwischen weit- Unvollkommene Harmonisierung der EU- Migrationspolitik 2 Europäisches Parlament (Hg.), Aufteilung der Zuständigkeiten Mit dem Vertrag von Amsterdam aus dem Jahr 1999 zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten auf dem wurde ein Großteil der bis dahin bestehenden euro- Gebiet der Einwanderung, Themenpapier, Brüssel 2011, S. 15, <http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/20 päischen Zusammenarbeit in der Innen- und Justiz- 11/453178/IPOL-LIBE_NT(2011)453178_DE.pdf> (eingesehen politik in den Gemeinschaftsrahmen integriert. Dazu am 10.1.2018). zählt auch die Grenz-, Asyl- und Migrationspolitik. 3 So wurden separate Richtlinien zum Umgang mit Dritt- Auch wenn der Vertrag von Lissabon im Jahr 2009 die staatsangehörigen entwickelt, die zur Erwerbstätigkeit, zur Kompetenzen der EU nochmals gestärkt hat, gibt es Familienzusammenführung, zum Studium, zu Forschungs- bisher nur in Teilbereichen eine gemeinschaftliche zwecken oder für einen langfristigen Aufenthalt in die EU Politik. Auf vielen Gebieten dominiert nach wie vor kommen. Sergio Carrera u.a. (Hg.), Pathways towards Legal Migration into the EU. Reappraising Concepts, Trajectories and Poli- cies, Brüssel: Centre for European Policy Studies (CEPS), 2017. 4 Schon bevor der Vertrag von Lissabon in Kraft trat, hatte 1 Europäische Kommission (Hg.), Die Europäische Migrations- die EU bilaterale Rückübernahmeabkommen geschlossen. agenda, COM(2015) 240 final, Brüssel, 13.5.2015, <https://ec. Diese Zuständigkeit wurde in Artikel 79 Absatz 3 AEUV europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/ nochmals ausdrücklich festgeschrieben. Insgesamt wurden policies/european-agenda-migration/background-informa bisher 17 Rückübernahmeabkommen ausgehandelt, haupt- tion/docs/communication_on_the_european_agenda_on_ sächlich mit Ländern der Östlichen Partnerschaft. Europäi- migration_de.pdf>. sches Parlament, Aufteilung der Zuständigkeiten [wie Fn. 2]. SWP Berlin Vom Notfall zum Regelfall – der EU-Treuhandfonds für Afrika Oktober 2018 7 Grundzüge der auswärtigen Migrationspolitik der EU gehend der Europäischen Union, die Umsetzung nach Externalisierung der Migrationspolitik wie vor den Mitgliedstaaten. Obwohl das GEAS seit als politischer Ausweg Juni 2013 als rechtlich abgeschlossen gilt, wurden die Richtlinien zur Harmonisierung der Schutz- und Angesichts mangelnder direkter Gestaltungsmöglich- Aufnahmenormen für Schutzsuchende in der Praxis keiten hat die Europäische Kommission im Jahr 2005 nur teilweise umgesetzt.5 Vor diesem Hintergrund mit dem Gesamtansatz Migration8 erstmals einen präsentierte die Europäische Kommission im Jahr politischen Rahmen für die Zusammenarbeit mit 2016 Vorschläge, mit denen diese Defizite behoben Drittstaaten vorgelegt. Dieser wurde im Jahr 2012 werden sollen.6 Zwar ist die Zahl der neu angekom- zum Gesamtansatz Migration und Mobilität (GAMM)9 menen Flüchtlinge und Migranten zurückgegangen.7 weiterentwickelt, der aus vier als gleichwertig bezeich- Dennoch können sich die Mitgliedstaaten bis heute neten Zielen besteht: (1) Förderung und verbesserte nicht auf eine Reform des Dublin-Systems einschließ- Organisation legaler Migration, (2) Prävention und lich eines Mechanismus einigen, mit dem die Verant- Reduzierung irregulärer Migration, auch durch die wortung für die Aufnahme von Flüchtlingen geteilt Bekämpfung des Schlepperwesens, (3) Förderung des würde. Konsens besteht hingegen darin, dass die Zahl internationalen Schutzes und der externen Dimen- von Flüchtlingen und irregulären Migranten verrin- sion von Asyl und (4) Maximierung der positiven Ent- gert werden soll, und zwar durch gezielte Zusammen- wicklungswirkungen von Migration und Mobilität. arbeit mit Drittstaaten. Im Rahmen des GAMM wurden seit Anfang der 2010er Jahre bilaterale und regionale Kooperationen mit Drittstaaten gesucht. Mit Ländern in ihrer Nach- barschaft schloss die EU Mobilitätspartnerschaften,10 während sie mit weiter entfernten Ländern sogenann- te Gemeinsame Agenden zu Migration und Mobilität (Common Agendas on Migration and Mobility, CAMM) 5 Das GEAS besteht derzeit aus fünf Kernelementen: der entwickelte. Beide Instrumente enthalten rechtlich Aufnahmerichtlinie, der Asylverfahrensrichtlinie, der Quali- unverbindliche Ziele und sehen Unterstützungsange- fikationsrichtlinie, der Dublin-Verordnung und der Eurodac- bote von Seiten der EU und interessierter EU-Mitglied- Verordnung. Die Richtlinien definieren Mindeststandards staaten vor. CAMMs wurden mit Indien, Äthiopien für die Aufnahme und Versorgung von Asylbewerbern, die und Nigeria vereinbart, Mobilitätspartnerschaften Bearbeitung ihrer Asylanträge und die Anerkennung als wiederum mit neun Ländern, darunter sechs östliche Flüchtling. Die Verordnungen regeln die Zuständigkeiten für die Asylverfahren sowie für die Identifizierung von Asyl- Nachbarstaaten der EU sowie drei afrikanische Länder bewerbern und Drittstaatsangehörigen. (Kap Verde, Marokko und Tunesien).11 In den Mobili- 6 Europäische Kommission, Vorschlag für eine Verordnung tätspartnerschaften wollte die EU kooperatives Ver- des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einführung eines halten der Partnerländer bei der Rückübernahme gemeinsamen Verfahrens zur Gewährung internationalen Schutzes abgelehnter Asylbewerber oder irregulärer Migranten in der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 2013/32/EU, COM belohnen, indem sie den betreffenden Ländern bei (2016) 467 final, Brüssel, 13.7.2016, <http://eur-lex.europa.eu/ Visaliberalisierung und legaler Zuwanderung ent- resource.html?uri=cellar:2c404d27-4a96-11e6-9c64-01aa75ed 71a1.0009.02/DOC_1&format=PDF> (eingesehen am 19.4.2018); Europäische Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des 8 Europäische Kommission (Hg.), Kommission schlägt vorrangi- Europäischen Parlaments und des Rates über Normen für die An- ge Maßnahmen zur Lösung von Migrationsproblemen vor, IP/05/ erkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen 1500, Brüssel, 30.11.2005, <europa.eu/rapid/press-release_IP- mit Anspruch auf internationalen Schutz (...), COM(2016) 466 final, 05-1500_de.pdf> (eingesehen am 28.3.2018). Brüssel, 13.7.2016, <https://ec.europa.eu/ transparency/reg 9 Europäische Kommission, Gesamtansatz für Migration und doc/rep/1/2016/DE/1-2016-466-DE-F1-1.PDF> (eingesehen am Mobilität, KOM(2011) 743 endgültig, Brüssel, 18.11.2011. 19.4.2018). 10 Steffen Angenendt, Migration, Mobilität und Entwicklung. 7 Nach dem Zuzug von mehr als einer Million Flüchtlingen EU-Mobilitätspartnerschaften als Instrument der Entwicklungs- und Migranten im Jahr 2015 ist die Zahl der Neuankünfte zusammenarbeit, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 2016 auf knapp 400 000 und 2017 auf 200 000 gesunken. November 2012 (SWP-Studie 25/2012). Frontex – European Border and Coast Guard Agency (Hg.), 11 Verhandlungen über Mobilitätspartnerschaften wurden Risk Analysis for 2018, Warschau, Februar 2018, <http:// mit drei weiteren Drittstaaten (Senegal, Ghana und Ägypten) frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Risk_ aufgenommen. Sie wurden aber später abgebrochen oder Analysis_for_2018.pdf> (eingesehen am 21.2.2018). gerieten ins Stocken. SWP Berlin Vom Notfall zum Regelfall – der EU-Treuhandfonds für Afrika Oktober 2018 8