T Ü R K İ Y E Ş E F F A F L I K S İ S T E M İ A N A L İ Z İ TÜRKİYE ŞEFFAFLIK SİSTEMİ ANALİZİ Bu proje Avrupa Birliği ve Açık Toplum Vakfı tarafından finanse edilmektedir. Bu rapor Avrupa Birliği'nin desteği ile hazırlanmıştır. Yayının içeriğinden yalnızca Uluslararası Bu rapor Açık Toplum Vakfı desteği ile hazırlanmıştır ancak sunulan Şeffaflık Derneği sorumludur ve yayın Avrupa Birliği'nin görüşlerini yansıtmamaktadır. veriler ve savunulan görüşler tamamen araştırmacılara aittir TÜRKİYE ŞEFFAFLIK SİSTEMİ ANALİZİ NİSAN 2016 Uluslararası Şeffaflık Örgütü yolsuzlukla mücadeleye öncülük eden küresel bir sivil toplum kurulu- şudur. Dünya genelinde 100’den fazla ülke kolu ve Berlin’deki uluslararası sekreteryası aracılığıyla, yolsuzlukların yıkıcı etkileri hakkında toplumların bilinçlendirilmesi ve kamu, özel sektör ve sivil toplum ortaklarıyla işbirliği halinde etkin önlemlerin geliştirilmesi ve uygulanması için çalışır. 2008 yılında gönüllü çabalarla kurulan Uluslararası Şeffaflık Derneği ülkenin demokratik, sosyal ve ekonomik yönden gelişimi için toplumun tüm kesimlerinde şeffaflık, dürüstlük ve hesap verebilirlik ilkelerini hakim kılma amacını taşımaktadır. Dernek, yolsuzluğun azaltılması yönündeki çalışmala- rı kapsamında kamu kesimi, iş dünyası, sendikalar, üniversiteler, meslek örgütleri ve sivil toplum örgütleri gibi konuyla ilgili tüm tarafları bir araya getirerek faaliyetlerinde bu çok aktörlü işbirliğini esas alır. Toplumsal yapıyı oluştran ve/veya kamu gücünü elinde bulunduran tüm kişi ve kurumların açık, dürüst, hukuka uygun, etik, izlenebilir ve hesap verebilir şekilde davranmasını talep eder ve kendisi de bu ilkeler çerçevesinde faaliyetlerini sürdürür. Yazarlar Dr. Umut Gündüz Pelin Erdoğan Yalın Hatipoğlu Edit E. Oya Özarslan Prof. Dr. Uğur Ömürgönülşen Dr. Diğdem Soyaltın Andrew McDevitt Batuhan Görgülü Katkıda Bulunanlar Özlem Zıngıl Nükhet Oğan Atakan Deniz Can Akkaya Ömer Akalın Proje süresince bize destek veren Danışma Kurulumuza, Uluslararası Şeffaflık Derneği Yönetim Ku- ruluna, çalışanlarımıza ve gönüllü arkadaşlarımız; Dr. Zelal Beyaz, Dina Eraksan, Sumru Özmen, Gi- zem Korun, Aslıhan Hatunoğlu, Emel Türker, Nur Üstündağ, Efehan Danışman, Emine Arı ve değerli gazeteci Elif İnce’ye teşekkür ederiz. Tasarım: Kurtuluş Karaşın Bu raporda yer alan bilgilerin doğruluğu için azami çaba gösterilmiştir. Tüm bilgilerin Ekim 2015 itibarıyla doğru olduğuna inanılmaktadır. Uluslararası Şeffaflık Derneği, bu raporun başka amaçlarla veya başka bağlamlarda kullanılmasından doğacak sonuçlar için sorumluluk kabul etmemektedir. © 2016 Uluslararası Şeffaflık Derneği. Tüm hakları saklıdır İÇİNDEKİLER I Türkiye Şeffaflık Sistemi Analizi Hakkında ...........................................................5 II Yönetici Özeti .....................................................................................................13 III Türkiye Şeffaflık Sistemi’nin Temelleri ..............................................................21 IV Yolsuzluk Profili .................................................................................................33 V Yolsuzlukla Mücadele Faaliyetleri ......................................................................37 VI Türkiye Şeffaflık Sistemi Analizi .........................................................................41 1 Yasama Erki .................................................................................................42 2 Yürütme Erki ................................................................................................58 3 Yargı Erki .....................................................................................................70 4 Savcılık ........................................................................................................90 5 Kamu Sektörü ............................................................................................100 6 Emniyet Teşkilatı ........................................................................................118 7 Yüksek Seçim Kurulu..................................................................................130 8 Kamu Denetçiliği Kurumu ...........................................................................144 9 Sayıştay .....................................................................................................156 10 Teftiş Kurulları ............................................................................................170 11 Siyasi Partiler .............................................................................................180 12 Medya .......................................................................................................194 13 Sivil Toplum ...............................................................................................212 14 İş Dünyası ..................................................................................................228 15 Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) ............................................................246 VII Sonuç ve Öneriler ............................................................................................257 Türkiye Şeffaflık Sistemi Analizi 3 I TÜRKİYE ŞEFFAFLIK SİSTEMİ ANALİZİ HAKKINDA Türkiye Şeffaflık Sistemi Analizi 5 Ulusal Şeffaflık Sistemi Analizi, Avrupa Birliği’ne giriş sürecinde bulunan Batı Balkan ülkeleri ile be- raber Türkiye’de de eş zamanlı olarak gerçekleştirilen, bu ülkelerdeki yolsuzlukla mücadele uy- gulamalarını değerlendiren bir çalışmadır. Şeffaflık Sistemi Analizi, dürüstlük, şeffaflık ve hesap verebilirlik bakımından ülkelerin kurumsal görünümünü bir bütün olarak ortaya koyan güçlü bir değerlendirme ve iyileştirme aracıdır. Güçlü ve etkin işleyen bir Ulusal Şeffaflık Sistemi, yolsuzluğa karşı güçlü bir savunma hattı oluşmasına ön ayak olur ve hesap verebilirliğin güvencesidir; zayıf bir sistem genellikle sistemli yolsuzluk ve sayısız yönetişim aksaklıkları barındırır. Değerlendirme sonuçları, sadece ihtiyaç duyulan reformun ana hatlarını kapsamlı bir biçimde çizmekle kalmaz, aynı zamanda reformların siyasi uygulanabilirliğine yönelik derin bir anlayış sağlar. Sistemi’n güç- lendirilmesi toplumun tüm alanlarında daha iyi yönetişimi destekler, nihayetinde daha adil ve eşit bir toplum yapısının oluşmasına katkıda bulunur. TÜRKİYE ŞEFFAFLIK SİSTEMİ Y) ŞTA MU YI U SA UR Rİ YASAMA ERKİ YÜRÜTME ERKİ YARGI ERKİ KAMU SEKTÖRÜ KOLLUK KURUMLARI CUMHURİYET SAVCILIĞI YÜKSEK SEÇİM KURULU KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU YÜKSEK DENETİM KURUMU ( YOLSUZLUKLA MÜCADELE K SİYASİ PARTİLER MEDYA SİVİL TOPLUM İŞ DÜNYASI KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLE TEMELLER: SİYASET - TOPLUM - EKONOMİ - KÜLTÜR Demokratik ilkeleri hayata geçirmek ve hukukun üstünlüğünü sağlamakla yükümlü olan temel yönetişim kurumları, kamu kurumları, siyasi partiler, sivil toplum örgütleri ve medya bu çalışma- nın kapsamında değerlendirilmektedir. Bu çalışmanın ve temel aldığı bağlamın ve yöntemin en önemli yönü, toplumun tüm kesimlerindeki dürüstlük mekanizmalarının ve kurumların, yolsuzlukla mücadele konusunda gerçekleştirdikleri uygulamalara kapsamlı ve bütünlük içerisinde bir değer- lendirme gerçekleştiriyor olmasıdır. Değerlendirmenin amacı, temel veri ve analizler sağlayarak, toplumun tüm kesimlerinde olumlu değişimler sağlayabilecek yolsuzlukla mücadele reform ve uy- gulamaları geliştirmek ve şeffaflık, dürüstlük ve hesap verilebilirlik sağlayabilecek mekanizmaları güçlendirmektir. Bu doğrultuda, önerilen değişiklikler ile ilgili kamuoyu oluşturmak, değişikliklerin gerçekleştirilmesi için gerekli siyasi iradeyi sağlamak ve bu değişikliklerin yasama süreçlerini takip etmek adına yerel ve bölgesel çalıştaylar düzenlenmesi hedeflenmektedir. Değerlendirme, ülkelerdeki sosyal, ekonomik, politik ve kültürel çerçeveyi temel alarak yürütülmek- tedir. Bu kapsamlı yaklaşım, yolsuzluğun önlenmesi için bilgi sağlamayı ve birbirleri ile iç içe bir biçim- de çalışan kurumların nasıl işledikleri konusunda açıklayıcı bir çalışma oluşturmayı hedeflemektedir. İstişare içerisinde geliştirilmesi hedeflenen bu �alışmada gerekli siyasi iradeyi ve kamuoyunu oluş- turmak için başından itibaren kamu, sivil toplum, özel sektör ve diğer ilgili aktörler ile beraber çalışıl- mıştır. Değerlendirme, her bir kurumun hem teşkilat yapısını ve bağlı olduğu yasal çerçeveyi, hem de uygulamada nasıl işlediğini saptayarak bu ikisi arasındaki farkı ortaya koymaktadır. Uluslararası Şeffaflık Derneği 6 Şeffaflık Sistemi Analizi olarak adlandırılan yaklaşım, bir ülkenin hem yolsuzluk alanındaki zayıf yön- lerini saptamak hem de o ülkenin yolsuzlukla mücadele konusundaki uygulamalarının etkinliğini ölçmeyi hedefleyen bir çerçeve oluşturmaktadır. Bu çerçeve, bir devleti oluşturan tüm kurum ve aktörleri kapsayacak nitelikte oluşturulur. Bu kapsamda hükümetin tüm birimleri, kamu ve özel sektör, medya ve sivil toplum değerlendirme içerisine alınmaktadır (aşağıdaki grafikte değerlendiri- len tüm kurumlar görülmektedir). Ulusal Şeffaflık Sistem Analizi, yolsuzlukla mücadeleye bütüncül bir yaklaşım olarak Uluslararası Şeffaflık Örgütü (Transparency International) tarafından geliştiril- miştir. Yolsuzluğu önlemek adına tek bir formülün bulunmamasıyla beraber, günümüzde yolsuz- luğun önlenmesini ve şeffaflığın yaygınlaştırılmasını sağlayacak kurumların nasıl işlemesi gerektiği konusunda uluslararası bir mütabakata varıldığı görülmektedir. Ulusal Şeffaflık Analizi aynı zamanda, bir ülkenin kurumlarının dürüstlük, hesap verilebilirlik ve şef- faflık alanlarında nasıl bir performans gösterdiğini bütünsel bir yaklaşımla değerlendirmeyi amaçla- yan etkili bir lobi aracıdır. Etkili ve işleyen bir Ulusal Şeffaflık Sistemi, yolsuzluğu önleyen ve hesap verilebilirliği sağlayan güçlü bir mekanizma olma niteliği taşırken, zayıf bir Ulusal Şeffaflık Sistemi genel olarak yolsuzluğun sistematik bir olgu olduğu ve yönetişimde birçok hatanın gözlemlendiği bir mekanizma olarak karşımıza çıkmaktadır. Gerçekleştirilen değerlendirme, yalnızca uygulanması gereken reformları değil, bu reformların uygulanabilirliği konusunda da bilgi vermektedir. Ulusal Şeffaflık Sistemi’nin güçlendirilmesi toplumun tüm kesimlerinde daha iyi yönetişim uygulamaları- nın geliştirilmesini ve bu sayede daha adil bir toplumun oluşmasını sağlar. Tanımlar Uluslararası Şeffaflık Örgütü tarafından kullanılan yolsuzluk tanımı aşağıdaki gibidir: ‘Yolsuzluk, verilen yetkinin kişisel çıkarlar için kötüye kullamılması olarak tanımlanır. Gerçekleştiği sektöre ve parasal hacmine bağlı olarak büyük ölçekli, küçük ölçekli ve siyasi yolsuzluk olarak sınflandırılabilir.1 “Büyük ölçekli yolsuzluk”, ‘Üst düzey kamu görevlilerinin devlet politikalarını veya devletin genel işleyişini önemli ölçüde aksatacak biçimde, kamu zararına büyük çaplı çıkar elde edilerek yapılan yolsuzluklar’ olarak tanımlanır.2 “Küçük ölçekli yolsuzluk” ise, ‘Sağlık, eğitim, güvenlik veya diğer kamu hizmetlerine erişimi sırasında vatandaşın, düşük veya orta kademeli bir kamu görevlisi ile etkileşimi sırasında bu görevlilerin verilen yetkiyi kötüye kullanmasıyla gerçekleşebilecek yolsuz- luklar’ olarak tanımlanır.3 Son olarak “siyasi yolsuzluk”; ‘Devlet politikalarının, kurum veya kaynak- larının ve finansmanın dağılımına ilişkin işlemlerin, siyasi karar vericiler tarafından güç, itibar veya varlık elde etmek adına manipüle edilmesi’ olarak tanımlanır.4 Hedefler Ulusal Şeffaflık Sistem Analizinin temel amaçları: • Türkiye Şeffaflık Sistemi’ndeki güçlü ve zayıf yönleri tespit etmek ve bu doğrultuda, yolsuzlukla mücadele alanında çalışan kesimlerin bilgi birikimini arttırmak, • Türkiye’de yolsuzlukla mücadele alanındaki temel paydaşların, Şeffaflık Sistemi’ndeki öncelikli alanlar konusunda hareket geçmesini sağlamaktır. Bu doğrultuda değerlendirmenin temel amacı, Türkiye’de yolsuzluğu önleyecek, şeffaflığı ve dü- rüstlüğü sağlayacak ilgili kurumların etkinliğini değerlendirmektir. Buna ek olarak, değerlendirme sürecini, devletin ve yolsuzlukla mücadele alanında çalışan kurumların, politika reformları geliş- tirmek, bilgi temelli savunuculuk ve lobi faaliyetleri yapmak ve yönetişime dair alanlarda derin- Uluslararası Şeffaflık Derneği Türkiye Şeffaflık Sistemi Analizi 7 lemesine analiz yapmasını sağlamak için kullanmayı da hedeflemektedir. Son olarak bu çalışma, Türkiye’de yolsuzlukla mücadele alanında çalışan tüm paydaşların sürdürülebilir ve etkili reformlar geliştirmesini sağlamayı hedeflemektedir. Yöntem Uluslararası Şeffaflık Örgütü’nün yöntemsel bağlamında Şeffaflık Sistem Analizi, 15 temel kurumu kapsamaktadır: Temel Yönetişim Kamu Kamu Sektörünün Kurumları Kurumları Dışındaki Kurumlar Yasama Erki Kamu Sektörü Siyasi Partiler Yürütme Erki Polis Teşkilatı Medya Yargı Erki Seçim Kurulu Sivil Toplum Kamu Denetçiliği Kurumu Özel Sektör Kamu İktisadi Kuruluşları Sayıştay Teftiş Kurulları Savcılık Bu 15 kurum, yolsuzluğu önleyebilme kapasiteleri bağlamında üç farklı boyutta değerlendirilmek- tedir: • Kurumun bağımsızlığı ve kaynakları bakımından genel kapasitesi • Yönetişim düzenlemeleri ve uygulamaları, ilgili kurumların şeffaflığı, hesap verebilirliği ve dü- rüstlüğü • Şeffaflık sistemindeki rolü, yolsuzluğu önlemede ilgili kurumların görevini yerine getirip getir- mediği Her boyut, ortak olarak belirlenen göstergeler tarafından değerlendirilmektedir. Değerlendirme, her kurumun o boyuttaki yasal çerçevesini ve uygulamasını analiz ederek, bu ikisi arasındaki farklı- lıkların altını çizmektedir. Değerlendirme; her bir kurumu ayrıntılı bir biçimde inceleme hedefinden çok, sisteme genel bir bakış açısı sağlamak adına ilgili tüm kurumları kapsayan ve olabildiğince fazla göstergeyi ele alan daha geniş bir inceleme gerçekleştirmeyi hedeflemektedir. Değerlendirme, bir kurumdaki zayıflığın diğer kurumlara yansıyabileceğini göz önünde bulundurarak farklı kurumlar arasındaki ilişkiyi de ele almaktadır. Kurumlar arasındaki ilişkiyi incelemek, öncelikli alanların belirlenmesinde de etkili bir yöntemdir. Boyut Göstergeler (Yasal Çerçeve ve Uygulama) Kapasite Kaynak / Bağımsızlık Yönetişim Şeffaflık / Hesap verebilirlik / Dürüstlük Yönetişim Sistemindeki Rolü Kurumlara özel göstergeler Uluslararası Şeffaflık Derneği 8