TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO Omar Guerrero Universidad Nacional Autónoma de México Yo he caído en la cuenta de que el término Estado administrativo es un pleonasmo. La expresión es quizá más útil como una materia con énfasis. Pero los Estados son administrativos o no son Estados. Dwight Waldo Una Teoría de la Administración Pública También Significa en Nuestro Tiempo una Teoría Política 1990 II CONTENIDO INTRODUCCIÓN IX PRIMERA PARTE G C A P ESTACIÓN DE LA IENCIA DE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA: D U UNA ISCIPLINA NINACIONAL Capítulo 1 DEFINIENDO A LO ADMINISTRATIVO: DE LA PLURIDISCIPLINA A LA UNIDISCIPLINA 2 LO ADMINISTRATIVO COMO UN FENÓMENO SOCIAL DIFERENCIADO 3 EN EL PRINCIPIO ERA EL CAOS: EMERGENCIA INDIFERENCIADA DE LAS CIENCIAS CAMERALES 10 DIFERENCIACIÓN DE LO ADMINISTRATIVO: LA CIENCIA DE LA POLICÍA 16 Capítulo 2 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN: CIENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO 28 DE UNA CIENCIA PARA LOS SÚBDITOS A UNA CIENCIA DE LOS CIUDADANOS 28 ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 32 EL PÚBLICO MODERNO 39 Emergencia del público. Configuración del interés público. Las leyes administrativas OBJETO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 50 III Capítulo 3 BIENESTAR SOCIAL: LEGITIMIDAD DISCIPLINARIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 57 BIENESTAR SOCIAL Y LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 57 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO UNA CRUZADA REPUBLICANA 63 DISEMINACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 70 SEGUNDA PARTE D C A P ESARROLLO DE LA IENCIA DE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA COMO C I UNA IENCIA NTERNACIONAL Capítulo 4 UNIVERSALIZACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 88 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, CIENCIA DEL ESTADO 88 CAMBIAR PARA PERSISTIR 100 La administración pública en la cultura anglosajona. La administración pública en los regímenes socialistas LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MOVIMIENTO 117 Capítulo 5 LA ADMINISTRACIÓN SOCIAL 132 CONFIGURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SOCIAL 132 TEORÍA DE LA ACCIÓN SOCIAL POSITIVA Y DIRECTA DEL ESTADO 145 IV Capítulo 6 LOS CONCEPTOS ORGANIZADORES PRIMIGENIOS DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO 158 EL ESTADO 159 LA POLÍTICA 168 Gobierno y administración. Dicotomía política- administración. Interdependencia entre la política y la administración POLICY 196 Capítulo 7 LA GERENCIA PÚBLICA 206 LA GERENCIA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 206 El influjo temprano de los negocios privados. El fenómeno manejarial CONCEPTO DE MANEJO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 215 Evolución del concepto de manejo. El manejo como nexo entre policy y ejecución DIVERSIFICACIÓN CONCEPTUAL DEL MANEJO PÚBLICO 225 El ambiente reinante. El manejo público como opción a la administración pública. MANEJO PÚBLICO Y MANEJO PRIVADO 301 Capítulo 8 EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO LIBERAL DE DERECHO 307 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A TRAVÉS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 310 LIBERALISMO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 325 V TERCERA PARTE L C A P C A IENCIA DE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA ONTEMPORÁNEA: C M UNA IENCIA ULTINACIONAL Capítulo 9 TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA: EL COSMOS DE LA UNIÓN EUROPEA 335 FRANCIA 336 ESPAÑA 348 ALEMANIA 355 ITALIA 361 Capítulo 10 TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA: EL UNIVERSO ANGLOSAJÓN 365 LOS ESTADOS UNIDOS 365 EL REINO UNIDO 384 Capítulo 11 TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA: EL MUNDO IBEROAMERICANO 392 ALGUNOS PAÍSES HERMANOS 392 MÉXICO 404 CUARTA PARTE A A P CERCAMIENTOS SOBRE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA: M T ULTIDISCIPLINAS Y RANSDISCIPLINAS Capítulo 12 LAS CIENCIAS DE POLICY 419 CONCEPTO DE POLICY 420 ORIGEN Y DESARROLLO DE LAS CIENCIAS DE POLICY 429 ANÁLISIS DE POLICY 436 VI El ocaso del modelo decisorio racional y el origen de análisis de policy. Visualizaciones del análisis de policy. Pre-decisión y post-decisión. Abogacía de policy Capítulo 13 UNA VISIÓN ADMINISTRATIVA TRANSDISCIPLINARIA DE LA ECONOMÍA NEOLIBERAL 455 EL ANTI-ESTATISMO 455 El Estado administrativo. Una perspectiva anti-estatal OPCIÓN PÚBLICA 465 El "hombre hacedor de decisiones".Una imagen espectral de la administración pública NUEVO MANEJO PÚBLICO 471 EL NEOLIBERALISMO ADMINISTRATIVO COMO TRANSDISCIPLINA 4378 QUINTA PARTE A T A P GENDA DE EORÍA DE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA C ONTEMPORÁNEA: Capítulo 14 UNA ADMINISTRACIÓN DEL PÚBLICO, POR EL PÚBLICO Y PARA EL PÚBLICO 482 EL HUMANISMO CÍVICO 484 EL ESTADO COMO REPÚBLICA 491 PERSUASION EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 500 Ficción y hermenéutica en el discurso administrativo. Dialéctica y retórica como artes de la administración pública. Las doctrinas administrativas VII Capítulo 15 EL ANÁLISIS ADMINISTRATIVO 516 EL ANÁLISIS DE IMPLEMENTACIÓN 516 TERMINACIÓN ADMINISTRATIVA 524 Concepto de terminación. Causas y consecuencias de la terminación LA ADMINISTRACIÓN COMO RITUAL PÚBLICO 536 FUENTES 540 VIII INTRODUCCIÓN I Este libro comienza con la frase feliz que lo encabeza, en la cual Dwight Waldo, una de las figuras cimeras del pensamiento administrativo público de la segunda mitad del siglo XX, ha declarado sin lugar a dudas que todo Estado es administrativo o no es Estado. Esta frase viene a colación porque hoy en día, cuando comienza un nuevo milenio, el Estado así conceptuado desde los días de Nicolás Maquiavelo ha cumplido más 400 años de vida y su vigor es tal que parece que seguirá lleno de salud durante los siglos venideros. Pero además la sentencia formulada por Waldo es muy oportuna, porque de antaño existen versiones del estudio de la administración pública sin el Estado,1 y hoy en día han proliferado enfoques económicos de esa administración pública con bases empresariales privadas que marginan al Estado, tal como es visible en el nuevo manejo público (new public management). La notoria longevidad del Estado obedece a que en su seno se han desarrollado dos fuerzas mutuamente complementarias: la continuidad y el cambio. La primera ha conservado su identidad, pues de tal modo ahora sería algo diverso a lo estudiado sucesivamente por Maquiavelo y Waldo, así como por Tomás Hobbes, Juan Jacobo Rousseau y Max Weber; el cambio, por su parte, propició los comienzos y terminaciones que engendraron una serie de etapas progresivas que dieron fuerza a su transformación. La materia prima del Estado es la política y la administración. En el ancho mundo del Estado, cuya esencia son los asuntos de todos los ciudadanos, los asuntos del público, se congregan una variedad de ciencias sociales y políticas que lo visualizan a través del color peculiar de su cristal. Tiene aquí su lugar la administración pública, cuyo cultivo científico entraña a la teoría administrativa del Estado, o lo que es lo mismo: el punto de vista administrativo del Estado. La administración del Estado, pues tal es un sinónimo de administración pública por cuanto el Estado personifica a lo público, ha sido el terreno abonado y cultivado por una sucesión de 1. El mejor ejemplo de esta postura epistemológica lo representó Juan Ignacio Jiménez Nieto, autor de tres obras muy consultadas en la década de 1970: Política y Administración (Madrid, Edit. Tecnós. 1970); Teoría General de la Administración (Madrid, Edit. Tecnós. 1975); Teoría Administrativa del Gobierno (Madrid, Edit. Tecnós. 1978). IX estudiosos cuya labor se inicia a principio del siglo XIX y continúa en nuestros días. Ciertamente, el Estado y su administración se estudiaban desde el siglo XVIII, pero entonces la etapa estatal vigente respondía al absolutismo y a un mundo político habitado por súbditos. Entonces la administración se llamaba policía, en tanto que lo público estaba ausente en materia y espíritu. Fue con la Revolución francesa que el súbdito se convirtió en ciudadano, y de tal modo, como mandante hace de la administración no sólo a su mandatario, sino la forma de servirse a sí mismo como un pueblo titular de la soberanía. Desde entonces el público queda personificado en una organización estatal sometida a la salvaguarda de los derechos del hombre y del ciudadano, en un Estado supeditado a la voluntad general del pueblo. Estado sin público, por lo tanto, constituye una aberración pues refiere propiamente un despotismo carente de libertades y de vida cívica. Público sin Estado entraña la ausencia de la unidad organizativa indispensable para que un pueblo alcance su destino. Esta obra tiene como objeto, pues, auscultar a quienes a lo largo de la existencia de este suceso de publicidad estatal, han estudiado y estudian a la administración pública. Ellos constituyen, propiamente, los protagonistas de la teoría administrativa del Estado concebida al mismo tiempo como un proceso científico y una institución social. Es de este modo que hacemos honor al padre de la moderna ciencia de la administración pública, Carlos Juan Bonnin, quien desde 1812 se propuso destacar que los afluentes mediato e inmediato de la administración pública son la sociedad y el gobierno, pero que más allá se tenía que señalar el objeto de su institución dentro de la organización del Estado: "me he consagrado particularmente a demostrar que la administración pública es el principio de todo orden en el Estado".2 II Este libro se encamina a resaltar la relevancia teórica de la administración pública en tres sentidos. En primer lugar, la tratamos como un conocimiento acumulado desde antaño. Todavía a finales de la década de 1940, Robert Merton reconoció que la sociología sufría la carencia de capacidad acumulativa de conocimiento por parte sus cultivadores y que las aportaciones de fundadores del calibre de Comte o Spencer no sólo eran diversas, 2. Bonnin, Charles-Jean. Principes d’Administration Publique. Paris, chez Renaudiere Imprimeur-Libraire. 1812 (1808). Tres tomos. Tomo I, p. XXXIII. X