Structural Adjustment & Political  Economy:   Examining Incumbent Strategies to Condition Voter Support amidst Structural  Adjustment in Jamaica          JELANI MUNROE  Submitted for Honors via The Center on Democracy, Development & The Rule of Law              Advisors: Prof. Pete Klenow, Macroeconomist | Prof. Larry Diamond, Political Scientist  ​ ABSTRACT    The International Monetary Fund (IMF) has frequently served as a lender­of­last­resort to  developing countries facing balance­of­payment crises. In my research, I explore how current  IMF­supported  structural  adjustment  impacted  incumbent  strategies  for  conditioning  voter  ​ support in the 2016 Jamaican general elections. I find that the incumbent’s principal strategy  ​ involved centering the election on a referendum on their economic competence and viability. As  a signal of economic competence, it highlighted its successful passing of IMF target evaluations.  As a signal of viability, it used a Populist­Pragmatist partnership at the helm of government  leadership to convince the electorate that austerity was necessary but transient. This incumbent  embrace of existing IMF structural adjustment as an election strategy was largely unprecedented  in the history of Jamaican political economy. However, the incumbent narrowly lost the elections  ­  which  supports a familiar  pattern in  the developing world: regimes  associated  with IMF  austerity are generally unelectable.      Page 1 TABLE OF CONTENTS    Abstract 1  Introduction 3  Research Question 7  Framework for Evaluation 9  Case Study: Jamaica’s Extended Fund Facility of 2013­2017 18  Background: The Jamaican Political System 19  Background: Political Economy & Jamaica’s History with IMF 22  Jamaica’s Economic Difficulties circa 2013 26  IMF­Mandated Conditionality Reforms in the 2013 EFF 31  Jamaica’s State Capacity to Implement Reforms 34  Examining Incumbent Strategies to Condition Voter Support 36  Were the Incumbent Strategies and Tactics Successful? 64  Conclusion 69  Appendix I: Summary of JLP Ten­Point Plan 71  Appendix II: PNP Formal Letter of Withdrawal from Debates 72  Appendix III: PNP Statement on Holness’ Integrity 74  Interview Transcripts 79  References 117        Page 2 INTRODUCTION    In just over a half­century of sovereignty, Jamaica has set sail into the world accessing  resources it deems necessary for national development and sustainability. This objective has  required access to capital to fund government initiatives over the short, medium and long­term.  This objective has motivated borrowing from international creditors as a means to this end. A  significant party to Jamaica’s pursuit of international credit has been the International Monetary  Fund (IMF). The IMF was formed in 1944 as one of the Bretton Woods institutions aimed at  maintaining global cooperation in the post­World War II era. Like its Bretton Woods cousins  (for  example,  the United  Nations),  the IMF  has gone on to  integrate  most  of the  world’s  sovereign nations under its umbrella ­ with membership of 188 states.1 The IMF has three main  roles: surveillance over the international monetary system, lending to member countries with  balance of payment problems, and technical assistance with economic policy design.2 In this  research  project, I  am primarily  concerned with  the IMF’s role as a lender­of­last­resort to  borrower countries  during  periods  of tremendous balance­of­payment problems. This role is  quite different  from  aid provision; the  IMF always  requires repayment of any sums that it  disburses, and almost always requires that interest be paid on funds lent. Crudely put, the IMF is  more closely akin to a bank than a philanthropic foundation. In most credit facilities that the IMF  provides, it also mandates Structural Adjustment Programs (SAPs) as a necessary condition for  receiving loans in order to insure future repayment.  1 https://www.imf.org/external/country/index.htm  2 http://www.imf.org/external/about.htm  Page 3 A  Structural  Adjustment  Program  (SAP)  refers  to  a  set  of  economic  policies  for  developing countries that have been promoted by the World Bank & International Monetary  Fund since the  early  1980s via  the provision  of  loans  conditional on the adoption of such  policies.  Unlike  development  banks  (including  the  World  Bank  and  Inter­American  Development  Bank),  the IMF  does not  lend for  specific  projects;  Structural  Adjustment is  necessarily systemic and macro­focused in its reach. For example, as part of a loan agreement, it  is highly unlikely to specifically require that a country invest millions of dollars into building  five new neonatal hospitals in rural parishes. On the other hand, the IMF may mandate that,  within the period of the Structural Adjustment Program, the borrower country must run a five  percent per annum primary fiscal surplus.3  Generally, policies mandated in Structural Adjustment Programs are based on neoliberal  ​ economic theory ­ developed in the 20th century by scholars like Milton Friedman, who suggest  that macroeconomic policy is most efficacious when it reduces barriers to private economic  activity  in  the  marketplace.4  Such  policies  may  include,  but  are  not  limited  to:  market  liberalization to remove trade barriers, deregulation of industries, privatization of state­owned  firms and exchange rate stabilization.5 The IMF asserts that these policies support its broad  mission: “global monetary cooperation, secure financial stability, facilitate international trade,  ​ promotion of high employment and sustainable economic growth, and reduced poverty6 around  the world.”7  3 A primary fiscal surplus is simply defined as total government revenue less government expenditure (excluding  ​ interest payments on existing public debt stock) in a fiscal year.  4 Friedman, 1962  5 Williamson, 2008 in Brown, 2009  6 It was after considerable criticism in the 1990’s that the IMF officially included economic growth and poverty  ​ reduction as part of its mission statement.  7  http://www.imf.org/external/about.htm  Page 4 The International Monetary Fund has a range of loan facilities available to member states  facing  actual  or  potential  balance­of­payment  problems.  Some  are non­concessional  loans;  however, until 2010 Low­Income Countries were virtually eligible only for concessional loans.  Some important policy instruments for low­income countries include:  I. The Rapid Credit Facility (RCF): A recently­established funding tool that provides rapid  financial support without conditionality in a single, up­front payout for low­income  countries facing urgent financing needs (typically for countries facing recent and sudden  conflict, or natural disaster);  II. The Standby Arrangement (SBA): Provides flexible support to low­income countries  with short­term financing and adjustment needs caused by domestic or external shocks,  or policy slippages. Receipt of loans through the SBA requires meeting conditional  economic targets;  III. The Extended Fund Facility (EFF): Provides sustained engagement and conditionality  over the medium to long term, in case of protracted balance of payments problems. It  represents the most involved credit facility that the IMF offers to borrower countries.8    The  quantity  of  funding  provided  through  each  of these lending arrangements is  a  function of the extent of balance­of­payment problems, and the relative size of the borrower  country’s  economy.  Jamaica, for  example,  received a total of USD 932 million through its  Extended Fund Fund Facility since 2013. As a matter of incentivizing adherence to the terms of  credit  facilities, and to  enforce  adherence from borrower countries, the IMF provides loans  8 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/poor.htm  Page 5 almost always in tranches, after conditionalities have been met. This ensures that the IMF sees  ​ ​ evidence, according to quarterly targets and assessment tests which it conducts based on internal  economic metrics, that steps are being taken by the borrower country to meet its conditional  requirements in order to ensure that funds can (and will) be repaid in the future. The IMF has  significant leverage when it is tapped as a lender of last resort (almost often true when countries  enter an Extended Fund Facility), since the counterfactual of IMF lending is likely a credit crisis  that could bring  about tremendous social unrest when public sector workers go unpaid; an  inability to honor public­private contracts; or complete and sudden halt of public provision of  social safety net services.        Page 6 RESEARCH QUESTION    This research is premised on a philosophy that macro­level economic development exists  in the aggregate of micro­economic successes. Micro­level economic successes make citizenry  ​ ​ ‘feel’ good macro­policy ‘on the ground’, are often the nodes for community development, and  have enormous implications for political stability. For example, a policy decision to borrow 100  million  USD  from  international  creditors  to  increase  labor  productivity  by  3%  is  macroeconomic,  since  it involves  the sum  total of  the economy and the major actor is the  government via public policy. Yet, this policy objective will likely require funding grassroots  programs  that  affect individual citizens ­ perhaps by improving  their literacy, numeracy or  providing opportunities for vocational experience. It might also include creating ecosystems for  Micro, Small, and Medium Enterprises (MSMEs) to increase outputs. In both these instances, the  success of macro­policy for productivity growth depends on the decisions of individuals or small  firms seeking to  privately maximize their gains from deciding whether to participate and/or  complete such a grassroots program, and what that actor uses that experience to do afterwards.  To the extent that my reasonable assumption that the success of the IMF program as a  macro­policy  tool  depends on its micro­level impact on citizens’ lives, citizens are a major  adjudicator  of  the  success  of  an  IMF­supported  program.  Within  a  functional  electoral  democracy, individual voters exercise power in sending signals as to their support or lack thereof  for the outcomes of structural adjustment.  Broadly, my research investigates how policies enforced by multilaterals ­ international  organizations representing collective efforts of multiple member states ­ hinders or enhances  Page 7 political  outcomes for  developing countries  like  Jamaica. I seek to more deeply understand  multilateral  bureaucracy:  what  it  does  effectively  and  where  it  might  improve. Is  there  a  fundamental incompatibility between liberal democracy and Structural Adjustment due to the  latter’s political economy constraints?  Specifically, my research investigates the following question: “How did the Extended  ​​ Fund Facility (EFF) initiated in Jamaica in 2013 impact incumbent strategies for conditioning  voter support in the 2016 general elections?    Page 8 FRAMEWORK FOR EVALUATION    Figure 1: Framework for Case Study Evaluation      Political outcome variable: General Election Results  I use the micro political economy decision of the vote to capture political impact of the  Structural  Adjustment Programs.  Indeed, there are  various  political outcomes that could be  considered that are not captured by voting per se. However, in a functioning electoral democracy  ​ ​ like Jamaica’s ­ where regime change has happened only through general elections, and has  occurred relatively frequently, capturing the vote constitutes the main pathway through which  recognized political power is derived. Accordingly, I premise my research on the individual vote  constituting the chief motivator for political parties hoping to form the government. I assume that  political  parties,  behaving rationally,  choose  to maximize their  political power by winning  Page 9