Université Paris 1 École nationale d’administration Master « Relations internationales et Actions à l’Etranger » Pa rcours « Administration publique et Affaires Internationales » La stratégie de sortie dans les projets de coopération au développement : vers une pérennité des résultats Sous la direction de Madjid BO UZAR Responsable de la Section Relations internationales ITI-RI / UF R LSHA soutenu par Rahiman ABDULLAH CIP Promotion Lucie Aubrac (2012-2013) Résumé La pérennité est aujourd'hui une priorité pour les acteurs de la coopération au développement Or, les projets d'aide sont par nature des activités à durée déterminée. Dès lors, il convient de s’interroger sur une possible conciliation entre ces deux aspects avant de rechercher les complémentarités éventuelles entre la nouvelle approche de stratégie de sortie et le mode de gestion actuel du cycle du projet (GCP). Dans quelle mesure la stratégie de sortie permettrait- elle de remédier aux limites de la GCP en termes de pérennité des résultats tout en prenant mieux en compte les enjeux opérationnels d’une organisation de coopération au développement ? Ce mémoire cherchera à démontrer que la stratégie de sortie est un outil complémentaire à la gestion du cycle de projet. Si certains facteurs tels que la pertinence du projet sont une condition nécessaire à la réussite de celui-ci, le but est ici de montrer que l'amélioration des outils de gestion de projet peut permettre aux gestionnaires et aux communautés de mieux tenir compte des facteurs socio-économiques et des facteurs financiers et opérationnels afin de garantir la pérennité des résultats (Quitsch, 2007). Remerciements Je souhaite avant tout remercier mon tuteur de mémoire Madjid Bouzar pour le temps qu’il a consacré à m’apporter les conseils sur la recherche. Je suis également reconnaissant envers mes camarades de la promotion, notamment Nabil Lahrmam, Ivana Jablan, Raymond Mark, Moustafa Sow et Mari Hioki pour leur encouragement. Enfin, un grand merci à Floriane qui est un soutien pérenne. Contenu I. La GCP dans la coopération au développement : quelles limites en matière de pérennité des résultats? ........................................................................................................... 3 A. Le concept de pérennité, dans la coopération au développement ............................. 3 1. Pérennité et développement : une relation récente ................................................. 3 2. Les enjeux de la pérennité ......................................................................................... 7 B. La GCP, un outil important pendant la durée du projet ........................................ 10 1. La GCP un modèle de gestion de projets basé sur les résultats .......................... 10 2. Les avantages et inconvénients ............................................................................... 11 II. La stratégie de sortie, un outil complémentaire en matière de gestion et de pérennité des projets. ............................................................................................................. 13 A. L’émergence de la stratégie de sortie dans le développement ................................. 14 1. Mise en contexte (histoire et théorie) ..................................................................... 14 2. Les composantes clés de la stratégie de sortie ....................................................... 16 B. Stratégie de sortie et pérennité: les contributions possibles .................................... 20 1. La stratégie de sortie et les types de pérennité ...................................................... 20 2. L’intégration de la contribution de la stratégie de sortie dans la gestion du projet ................................................................................................................................ 23 Conclusion ............................................................................................................................... 25 Bibliographie ............................................................................................................................... Introduction La stratégie de sortie est une approche plus connue dans le monde des affaires que dans le domaine de coopération au développement. Cependant, face aux limites de la gestion du cycle du projet (GCP), cette nouvelle approche constitue un élément de réflexion intéressant. La GCP est actuellement le modèle dominant en matière de gestion de projet de coopération. Elle est utilisée aujourd'hui par nombreux bailleurs de fonds, notamment la Commission européenne et la Banque mondiale. Cette approche est axée sur les processus et les résultats pendant la durée du projet. Elle ne tient pas compte de ce qui adviendra des résultats et processus après la fin du projet. D'autre part, les projets de coopération ont un financement et une durée déterminés. Or les communautés locales qui bénéficient de ces projets ne disposent pas nécessairement des mêmes capacités pour assurer la continuation des résultats. Dans ce contexte, la pérennité des résultats est de plus en plus considérée comme un indicateur de succès clé par les bailleurs, bien qu'elle n'ait lieu qu’à posteriori. Ainsi, si les acteurs de la coopération au développement souhaitent dorénavant intégrer à la gestion des projets le concept de pérennité, il convient d 'examiner i) si cette conciliation est possible et ii) comment la nouvelle approche de stratégie de sortie peut constituer un complément adéquat au mode de gestion actuel, la GCP. En d'autres termes, dans quelle mesure la stratégie de sortie permettrait-elle de suppléer aux limites de la GCP en matière de pérennité et de mise en œuvre opérationnelle des projets ? Ce mémoire cherchera à démontrer que la stratégie de sortie est un outil complémentaire à la gestion du cycle de projet. Le but est ici de montrer que l'amélioration des outils de gestion de projet peut permettre aux gestionnaires et aux communautés de mieux tenir compte des facteurs socio-économiques et des facteurs financiers et opérationnels afin de garantir la pérennité des résultats1. 1 Quitsch, S. (2007) The sustainability of development cooperation: an assessment of North-South and South- South approaches, University of Maastricht 1 Les limites de ce mémoire Certes les facteurs socioculturels et économiques peuvent affecter la pérennité des résultats d'un projet. Un projet mal adapté à une communauté risque d'être abandonné après le départ du bailleur ou de l'agence de coopération. Par exemple, un projet qui aurait besoin d’équipements non disponibles dans le pays partenaire aurait des difficultés à trouver les pièces de rechange. Nombreux sont les auteurs pour lesquels la conceptualisation du projet et l'adaptation aux contextes locaux sont les activités qui entrent dans le cadre de la gestion du projet. C'est justement pendant l'étude de faisabilité, une phase essentielle dans la gestion de projet, que ces facteurs socio-économiques et culturels sont pris en compte. Une étude approfondie aurait pu identifier les facteurs socio-économiques et culturels qui affecteront la pérennité d'un projet. Traiter de ce type de facteurs n'est pas le but de ce mémoire, qui visera à s’interroger sur les limites d’un mode de gestion projet sur la pérennité. Ce mémoire professionnel repose sur l'hypothèse que l'amélioration des outils de gestion de projet peut permettre aux gestionnaires et aux communautés de prendre en compte les facteurs socio-économiques ainsi que les facteurs financiers et opérationnels afin d'assurer la pérennité du projet2. Si l’étude de faisabilité n’a pas pu identifier tous les éléments socio culturels pertinents au projet mais que celui-ci est quand même approuvé, il est également important que les outils de gestion de projet facilitent l’intégration d’éléments extérieurs. 2 Ibid. 2 La pérennité est aujourd'hui une priorité pour les acteurs de la coopération au développement Or, les projets d'aide sont par nature des activités à durée déterminée. Dès lors, il convient de s’interroger sur une possible conciliation entre ces deux aspects avant de rechercher les complémentarités éventuelles entre la nouvelle approche de stratégie de sortie et le mode de gestion actuel du cycle du projet (GCP). Dans quelle mesure la stratégie de sortie permettrait- elle de remédier aux limites de la GCP en termes de pérennité des résultats tout en prenant mieux en compte les enjeux opérationnels d’une organisation de coopération au développement ? Ce mémoire postule que la stratégie de sortie est un outil complémentaire à la gestion du cycle de projet. L'étude abordera d'abord le rôle, les atouts et les limites de la GCP dans la coopération au développement. Nous présenterons ensuite la stratégie de sortie et porterons un regard critique sur cette approche et sa contribution potentielle à la pérennité des projets de développement. La dernière partie de l'exercice consistera à offrir des propositions concrètes en vue d'améliorer la pérennité des projets. I. La GCP dans la coopération au développement : quelles limites en matière de pérennité des résultats? La pérennité est une exigence nouvelle en matière de développement, exigence face à laquelle la GCP présente de nombreuses limites A. Le concept de pérennité, dans la coopération au développement 1. Pérennité et développement : une relation récente En 1947, afin de continuer à contribuer à la reconstruction des économies européennes dévastées, les États-Unis ont adopté le Programme de rétablissement européen. Ce programme est rapidement connu comme le Plan Marshall, du nom de son auteur, secrétaire d'Etat George C. Marshall3. Au cours de quatre années, le Plan Marshall a prêté 12,4 milliards USD d'aide Cette assistance économique et technique à l'Europe occidentale devient alors le moteur de sa reconstruction4. L'âge de l'aide commence. 3 Griesgraber & Gunter, 1996 Griesgraber, J.M. & Gunter, B.G. (eds) (1996) Development: New Paradigms and Principles for the Twenty-first Century, East Haven, CT: Pluto Press. 4 Grogin, R.C. (2001) Natural enemies: the United States and the Soviet Union in the Cold War, 1917-1991, Lanham, Maryland: Lexington Books. 3 Depuis, les pays développés ont contribué à l'aide publique au développement et à la coopération au développement, en particulier suite à la décolonisation et à l’émergence des pays en développement. . Les agences de développement et les organisations non gouvernementales se sont orientées vers les projets destinés aux communautés locales et recrutent activement une multitude d’experts aux compétences diverses. Toutefois, après 30 ans trop peu de pays qui ont accueilli les projets peuvent constater une amélioration. Les projets abordent un problème identifié. Or, quand les gestionnaires reviennent des années après, ils trouvent la communauté confrontée à la même situation. Les « bonnes pratiques » abandonnées, les équipements en panne sans réparation, les projets ne semblent être effectifs que quand les agences de développement sont sur place. Plusieurs raisons ont conduit à cet échec. Tout d’abord, les projets étaient principalement conceptualisés et fixés par les bailleurs de fonds et les experts de Washington ou de pays développés. Or, ces projets ont été réalisés dans des communautés qui ne participent pas aux décisions concernant les projets. La prise de décisions est loin de la réalité sur le terrain. L'action en développement après la deuxième guerre mondiale était souvent centrée autour des analyses et priorités des bailleurs de fonds. Le but était de promouvoir la croissance économique. Si nous avons vu une augmentation dans le nombre de projets de coopération depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, les critiques estiment que l'assistance ne répond pas aux besoins des communautés locales5. Ainsi l'augmentation correspond plus à une prolifération des acteurs en coopération au développement plutôt qu’aux besoins des communautés6. 5 Browne, S. (2006) Aid and influence: do donors help or hinder?, Earthscan, Oxford. 6 Wallace et al., (2007) The Aid Chain: Coercion and Commitment in Development NGOs, Bourton on Dunsmore: Practical Action Publishing 4 Les bénéficiaires suscitent l’intérêt de théoriciens. Faudrait-il privilégier le rôle et la capacité des bénéficiaires aussi dans l'aide pour assurer une continuité de bons résultats? Les discussions se déplacent dès lors sur la capacité de communautés. Le renforcement de capacité et la pérennité des résultats Le renforcement de capacité est défini par le Programme des nations unies pour le développement (PNUD) comme un « processus dans lequel les individus, groupes, organisations … développent des compétences (individuellement ou collectivement) afin d’exécuter des fonctions, de résoudre des problèmes et de définir et d'achever les objectives »7. Dans un cadre développé pour expliquer comment le renforcement de capacité fonctionne au niveau individuel, le PNUD se fonde sur l’éducation, la formation et le développement des compétences formelles et informelles. Ceux-ci contribuent à ce que l'individu puisse participer à la prise de décisions et avoir une compréhension claire sur son rôle et sa fonction8. La participation et l'autonomisation sont les thèmes centraux dans le renforcement de capacité. L'approche de participation a été développée à la fin des années 1970s quand le théoricien de l’éducation Paulo Friere9 promouvait la recherche d'action participative (participant action research en anglais). L'idée est d'inclure la participation de toutes parties pour que les gens puissent s'exprimer sur leurs besoins et contribuer à leur propre développement. Historiquement, cette approche se fonde sur la théorie sociale. Les théoriciens en organisation analysent le comportement social en entreprises. Ils s’intéressent à l'impact du degré de la participation et l'autonomisation de travailleurs sur les coûts, la performance et la productivité de l'entreprise. Il s'agit donc d’étudier dans quelle mesure la participation et l'autonomisation sont présentes dans l'objet d’analyse10. 7 http://www.undp.org/content/undp/en/home/ourwork/capacitybuilding/overview.html 8 Ibid. 9 Freire, P. (1982) "Creating alternative research methods. Learning to do it by doing it", dans Hall, B., Gillette, A. and R. Tandon (eds.) Creating Knowledge: A Monopoly. Society for Participatory Research in Asia, New Delhi 10 Whyte, W. (1991) Participatory action research, Sage Publications, London. 5 En les responsabilisant et les autonomisant ainsi qu'en les faisant participer aux décisions, les agents locaux deviennent à la fois exécutants et bénéficiaires de l'aide. Ceux-ci contribuent à l'augmentation de leur confiance et de leur développement personnel, éléments nécessaires pour devenir spécialistes et dirigeants. Décentraliser les responsabilités dans un projet d'aide permet l'émergence d’une nouvelle génération de praticiens du développement dont les compétences en gestion permettront d’organiser et de gérer eux-mêmes leur organisation. Quand les organisations locales sont impliquées dans le processus de coopération, elles seront en mieux capacité d’assurer la continuation de bons résultats, voire la pérennité. Vers une définition de la pérennité Alors qu'il y a un consensus fort parmi les agents de coopération au développement que la pérennité est un élément principal dans le développement, les bailleurs de fonds et les agences n'avaient pas au départ une définition commune. L'agence internationale canadienne pour le développement (CIDA) la définit comme «... La capacité de s'adapter aux conditions toujours changeantes, ainsi que la flexibilité de travailler dans un environnement complexe et dynamique, et la participation de sorte que les populations locales ont un intérêt à assurer la viabilité à long terme » Quant à l'Agence suédoise de développement international (SIDA), de nombreux documents font référence à la pérennité comme des effets de coopération pour le développement, plutôt que des projets ou des activités elles-mêmes11. C'est finalement en faisant référence aux buts définis par le Parlement suédois sur le développement que SIDA détermine que ces buts concernent les résultats et non aux projets ou activités post-projet même. Donc, la pérennité renvoie à la longévité des effets d'une coopération au développement, plutôt que les projets ou activités en soit. Aujourd'hui, avec les efforts de coordonner l'aide publique au développement (APD) l'Organisation de coopération et développement économique (OCDE), renvoi la définition de la pérennité aux situations lors desquelles les bénéfices d'une activité sont susceptibles de se 11 Olstrom, E., et al. (2002) Aid, Incentives, and Sustainability: An Institutional Analysis of Development Cooperation, Swedish International Development Agency, Stockholm 6