FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES -SEDE ACADEMICA ARGENTINA- PROGRAMA DE DOCTORADO EN CIENCIAS SOCIALES TITULO DE LA TESIS: Los caminos de la debilidad estatal. Capacidades estatales y políticas públicas. Un mirada desde el proceso de configuración de instrumentos de políticas públicas. El caso de la Política del agua en la Provincia de Buenos Aires (1992-2008) AUTOR: Fernando J. Isuani DIRECTOR: Pablo Forni FECHA: Noviembre 2010 i Agradecimientos En este espacio quiero agradecer a un conjunto de personas que han contribuido de diversas formas a la realización de este trabajo. A Victoria Fernández Caso, quien tuvo la paciencia infinita para leer el texto y brindarme sus comentarios. También a Fabián Repetto, cuyas observaciones me ayudaron a enmarcar el trabajo en sus inicios. A mi hermano Aldo, tanto por su aliento constante como por sus señalamientos a lo largo de todo este proceso. Quiero agradecer particularmente a mi director de tesis Pablo Forni, por su generosa predisposición y acompañamiento permanente. Finalmente, a mi familia, la que constituyen una usina inagotable de cariño y apoyo, lo que ha hecho más fácil el camino. ii Resumen El trabajo examina los procesos que reproducen y mantienen la incapacidad estatal para prevenir, atenuar o resolver los problemas sociales que demandan la intervención del Estado. Focaliza su atención en los procesos de configuración de instrumentos de políticas públicas. En tal sentido, que el Estado disponga -o no- de dichos instrumentos hace a su capacidad potencial para intervenir en la sociedad y alcanzar los objetivos oficiales. La hipótesis central es que las capacidades estatales para enfrentar los diversos problemas que demandan la intervención del Estado se ven condicionadas por el proceso de configuración de instrumentos de política. A través de un estudio de caso, la investigación analiza el proceso de configuración de instrumentos para la política del agua en la Provincia de Buenos Aires entre 1992 y 2008. El trabajo concluye que: a) en la reproducción y mantenimiento de la incapacidad estatal, fue relevante el rol que cumplió el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y la propia burocracia provincial. Destaca la clara predisposición del Poder Ejecutivo provincial a satisfacer intereses sectoriales y de corto plazo; el papel marginal del Poder Legislativo de la provincia en la formulación e implementación de la política del agua; y por último, la eficacia y productividad de la burocracia para cumplir un rol sectorial; b) producto del rol iii jugado por los actores involucrados, en el proceso de configuración de instrumentos éstos fueron cambiando de sentido, de alcance y de horizonte, diluyéndose su aptitud para potenciar la capacidad de intervención estatal y, c) las decisiones centrales en torno al proceso de configuración de instrumentos fueron tomadas en un marco de estricta opacidad estatal. iv Abstract The research examines the processes that reproduce and maintain the state's inability to prevent, mitigate or resolve the social problems that require government intervention. Focuses its attention on the processes of setting policy instruments. In this regard, the government has -or not- such instruments makes their potential to intervene in society and achieve the official targets. The central hypothesis is that the state capacities to address the various problems that require government intervention are conditioned by the process of setting policy instruments. Through a case study, the research analyzes the process of setting up tools for water policy in the Province of Buenos Aires between 1992 and 2008. The research concludes that: a) in the reproduction and maintenance of state failure, it was important the role that turned the executive, the legislature and the provincial bureaucracy itself. This is a clear willingness of the provincial Executive to meet individual interests and short-term and the marginal role of the Legislature in the formulation and implementation of water policy, and finally, effectiveness and productivity of the bureaucracy to meet sector role, b) Due to the role played by the actors involved in the process of setting up these instruments have changed meaning, scope and horizon, diluting its ability to enhance the capacity of state intervention and, c) decisions plants around the process of setting up instruments were taken in a framework of strict state opacity. v Índice Página Listado de cuadros y gráficos iX Listado de Acrónimos X Capítulo I: Introducción 1 El marco del trabajo 2 La política del agua: algunas consideraciones generales 8 - Características de la política del agua en Argentina 10 - La situación en las provincias 12 - Política del agua en la provincia de Buenos Aires: antecedentes 14 y problemas actuales - La situación en las principales cuencas de la Región 20 Metropolitana Los estudios sobre capacidades estatales en Argentina 25 31 Metodología 37 Estructura del trabajo Capítulo II: Capacidades Estatales e Instrumentos de Políticas 39 Públicas Primera Parte: Estado, Burocracia y autonomía estatal 40 - Un punto de partida: la noción de Estado 40 - Burocracia y autonomía estatal 47 Segunda Parte: Capacidades estatales 52 - Sobre a noción de capacidades estatales 53 - Dos dimensiones de las capacidades estatales 61 - Reflexiones preliminares 62 vi Tercera Parte: Instrumentos de Política Pública 66 - Política Pública e Instrumentos de Política 66 - Los instrumentos de política 67 - Dispositivo Normativo 71 - Dispositivo de Gestión 74 - Recursos 78 A modo de resumen 85 Capítulo III: Configuración de Instrumentos de Política. El caso 87 de la Política del Agua en la Provincia de Buenos Aires (1992- 2008) Introducción 88 Primera Parte: Sanción del Código de Agua 93 - El comienzo del proceso legislativo 93 - Primeras resistencias al Código 101 - Reactivación del Proyecto de Código 109 - Privatización de OSBA 111 - Aprobación del Código de Aguas 114 Segunda Parte: Autoridad del Agua y Reglamentación del Código 118 - Hacia la concreción del ADA 118 - Impulsando la Autoridad del Agua: sus desafíos 122 - Estructurando el ADA 125 - Reglamentando el Código de Aguas 133 A modo de resumen 140 Capítulo IV: Recursos y Límites de la Política del Agua 142 Introducción 143 Primera Parte: Autoridad del Agua y sus recursos 145 - Sobre los recursos humanos 145 - Financiamiento del Organismo 153 - Fuentes de financiamiento 158 - Equipamiento y Tecnología 162 Segunda Parte: Los recursos del ADA y el impacto en su desempeño 166 -Desempeño y legitimidad cuestionada 171 A modo de resumen 175 vii Capítulo V: Del fortalecimiento estatal a la reproducción de su debilidad 177 Introducción 178 Primera Parte: Proceso de configuración de instrumentos. Principales 180 resultados. - Código de Aguas: Al servicio de los intereses sectoriales 184 - Autoridad del Agua: Algo nuevo para que nada cambie 185 - Recursos: Una apuesta a la debilidad operativa 188 Segunda Parte: Claves para la reproducción de la incapacidad estatal 193 - El papel de los actores involucrados 194 - La dinámica del proceso 210 - Alcance y tipo de participación 215 Conclusiones Generales 222 Bibliografía 229 Anexos 244 viii Listado de Cuadros y Gráficos Cuadros -Cuadro 1: Presupuesto ADA 2004-2008 (en $). 154 -Cuadro 2: Ejecución Presupuestaria ADA 156 2002-2008 (en $). -Cuadro 3: Ejecución Presupuestaria ADA según 159 Fuente de Financiamiento 2003-2008 (en $). Gráficos -Gráfico 1: Ejecución Presupuestaria ADA 2003-2008 (en %). 157 -Gráfico 2: Evolución Ejecución Presupuestaria ADA 2003-2008 (en %). 158 -Gráfico 3: Evolución de la Ejecución Presupuestaria Total ADA según Fuente de financiamiento 2003-2008 (en %). 159 ix Listado de acrónimos ADA: Autoridad del AGUA AySA: Agua y Saneamientos Argentinos CARBAP: Confederaciones de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa CCH: Comité de Cuenca Hídrica CCL: Comité de Cuenca del Río Luján CCM: Consejo Consultivo Multisectorial CEA: Comisión Especial de Agua CTR: Comisión Técnica Redactora DG: Dispositivo de Gestión DiPSOH: Dirección Provincial de Saneamiento y Obras Hídricas DN: Dispositivo Normativo HDC: Honorable Cámara de Diputados IPAP: Instituto Provincial de Administración Pública OCABA: Organismo de Control de Agua de Buenos Aires ONG: Organizaciones no gubernamentales ORAB: Organismo Regulador del Agua Bonaerense ORBAS: Organismo Regulador Bonaerense de Agua y Saneamiento OSBA: Obras Sanitarias de Buenos Aires x