DOI - 10.5935/1981-4747.20160008 REVISITANDO O PENSAMENTO DO GUNNAR MYRDAL E AMARTYA SEN SOBRE O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL LOOKING TOWARD THE THOUGHT OF GUNNAR MYRDAL AND AMARTYA SEN ON THE WELFARE STATE Nilton Marques Oliveira1 Udo Strassburg2 Resumo: O objetivo deste artigo foi de revisitar o pensamento de Myrdal e Sen nos aspectos conceituais referentes ao Estado de bem-estar social (Welfare State) na contextualização do desenvolvimento social e econômico. Utilizou-se de um aporte teórico sobre as abordagens das capacitações de Sen e da Teoria da Causação Circular de Myrdal. Para tanto, a metodologia adotada foi exploratória e a guisa da literatura. As principais conclusões sugerem que o Estado de bem-estar social é uma forma de organização econômica e política, em que o Estado é o principal agente regulador dos aspectos sociais, políticos e econômicos de uma nação. Para Myrdal, o desenvolvimento econômico de uma nação depende da intervenção estatal por meio de ações sociais e de políticas públicas. Amartya Sen dá importância às liberdades que as pessoas desfrutam, afirmando que um país desenvolvido é aquele em que a população tem liberdade garantida pelo mercado e pelo Estado. Palavras Chave: Estado; políticas públicas; desenvolvimento social e econômico. Abstract: This paper aimed to look forward the thought of Myrdal and Sen on the conceptual aspects related to the Welfare State in the context of social and economic development. Theoretical framework on the approaches of the capabilities of Sen and the Theory of Causation Circular of Myrdal were used. Therefore, the exploratory methodology was used by way of literature. The main findings suggest that the Welfare State is a form of economic and political organization, in which the State is the main regulatory agency of the social, political, and economic aspects of a nation. For Myrdal, the economic development of a nation depends on the state intervention through social actions and public policies. Amartya Sen gives importance to the freedoms that people enjoy, stating that a developed country is one in which the people have freedom guaranteed by the market and the State. Keywords: State; public policies; social and economic development. 1. INTRODUÇÃO Este artigo tem como objetivo de revisitar o pensamento de Myrdal e Sen nos aspectos conceituais referentes ao Estado de bem-estar social (Welfare State) na contextualização do desenvolvimento social e econômico. O Estado, na história da humanidade manifestou-se em várias esferas da vida econômica de um país, desde o consumo e investimentos públicos, produção estatal, Recebido: 24/06/2016 Aprovado: 03/11/2016 REVISITANDO O PENSAMENTO DO GUNNAR MYRDAL E AMARTYA SEN SOBRE O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL DOI - 10.5935/1981-4747.20160008 redistribuição de renda, autoridade monetária, segurança pública e manutenção da ordem existente. Para que haja um processo de desenvolvimento social e econômico faz se necessária a participação do Estado, como instituição maior dentro da sociedade e matriz de outras instituições, seja suficientemente capaz, por meio da legitimidade e capacidade em estabelecer políticas, tributar, criar e estabelecer leis. Mas, para que um Estado seja verdadeiramente forte, é imperativo que seja estável sua ordem jurídica, além de dotada de legalidade, ou seja, tenha o respaldo da Nação. Pondera-se que as medidas adotadas pelo governo de um Estado no controle da economia, ligada ao orçamento, se estendam a todas as áreas da economia, constituindo políticas macro e microeconômicas que afetem diretamente todos os níveis do social. Daí, a importância de se estudar as formas como o Estado realiza o bem-estar social para beneficio de uma nação. Antes da década de 30, o Estado era visto apenas como um órgão responsável pela alocação de recursos na produção e pelas leis que regiam um território. Durante muito tempo, a ideia que prevalecia era a da teoria clássica em que o sistema econômico era dominado pelas leis de mercado e por si só se autoajustava, com tendência ao pleno emprego e ao “laissez faire, laissez aller, laissez passer”, que significa literalmente “deixar fazer, deixar ir, deixai passar”, Smith (1996). Acreditava-se no aumento da competitividade de mercado, não sendo necessária a intervenção do Estado. Contudo, com a grande crise de 1929, quando foi possível perceber que a ideia de mercado perfeito era inconsistente, devido às suas próprias falhas, uma nova corrente de pensamento sobre a necessária intervenção do Estado começou a ganhar consistência. O pensamento keynesiano defendia a ideia de que o Estado deveria encontrar novas formas de conter o desequilíbrio econômico, através de grandes investimentos, principalmente no setor privado, para aquecer novamente a economia. Dessa forma, a proposta keynesiana sobre o papel do Estado frente à economia se consolidava (KEYNES, 1996). O Estado do bem-estar social começou a ganhar força principalmente na Europa, com mais intensidade nos estados escandinavos, como a Suécia, tendo como preconizador o economista e sociólogo Karl Gunnar Myrdal. Segundo Myrdal, as 154 Ciências Sociais em Perspectiva v. 15 – nº. 29: p. 153 – 169; 2º sem. 2016 NILTON MARQUES OLIVEIRA e UDO STRASSBURG “políticas sociais produtivas” - através de regulamentações sociais, para se obter um nível mais alto de produtividade possibilitariam o crescimento econômico e deveriam ser vistas como investimentos e não como custos, ideia defendida pelos liberais e fundamentalistas. Amartya Sen, economista indiano, é outro defensor do Estado de bem-estar social, tanto que foi laureado com o prêmio Nobel de economia em 1998 por ter construído uma teoria sob a premissa de que o desenvolvimento tem como base o estado democrático e o bem-estar social. Sen (2000) acredita que para se construir uma boa sociedade é necessário não somente instituições baseadas no mercado, mas também instituições baseadas no Estado, pois este faz coisas que aquele não consegue fazer com eficiência e equidade nas áreas de saúde, educação, segurança e apoio aos desempregados e aos pobres. O método de estudo utilizado para realização deste artigo se deu por meio de leituras generalizadas e específicas, baseadas em trabalhos já realizados a respeito do tema, buscando informações que possibilitassem uma melhor compreensão das teorias sobre o Estado de bem-estar social na concepção de Myrdal e Sen, abordou-se de forma sucinta alguns apontamentos sobre o programa de distribuição de renda no Brasil (Bolsa Família), bem como a evolução do Índice de desenvolvimento Humano do país. Isto posto, este artigo está organizado em seis partes, além desta introdução, na seção dois foi tratado os aspectos conceituais sobre o Welfare State. A seguir, foi apresentado sobre o pensamento de Myrdal relacionado a teoria do bem-estar social. Na quarta foi discutida sobre a Teoria da Causação Circular de Myrdal. Na quinta foi apresentado o pensamento de Amartya Sen sobre o bem-estar social. Por fim, as considerações finais sumarizam o artigo. 2. WELFARE STATE: ASPECTOS CONCEITUAIS O Estado de bem-estar social (Welfare State) é uma forma de organização econômica e política, em que o Estado é o principal agente regulamentador nos aspectos sociais, políticos e econômicos do país. O Estado de bem-estar social emergiu em alguns países europeus devido à expansão do capitalismo após a Revolução Industrial e o Movimento de um Estado Nacional. Suas bases foram criadas por Keynes na década de 1930 com a Grande Depressão, consolidando-se após a Segunda Guerra Mundial (KEYNES, 1996). 155 Ciências Sociais em Perspectiva v. 15 – nº. 29: p. 153 – 169; 2º sem. 2016 REVISITANDO O PENSAMENTO DO GUNNAR MYRDAL E AMARTYA SEN SOBRE O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL DOI - 10.5935/1981-4747.20160008 A origem do Welfare State tem várias vertentes. Os pluralistas defendem que surgiu em decorrência do desenvolvimento do capitalismo em termos de modernização, industrialização e urbanização. Na versão funcionalista, os pluralistas entendem as políticas sociais como relacionadas às exigências impostas pelo crescente aumento dos riscos advindos dos processos de industrialização e urbanização. Já na versão conflitualista, os pluralistas adotam a ideia de que as políticas sociais expressam demandas crescentes em virtude dos processos de mobilização social e política. Segundo os marxistas, a política social é resultado do desenvolvimento capitalista, considerada indispensável para garantir a acumulação do capital bem como regular os conflitos de classe. Na versão marxista funcionalista, a política social é vista como exigência do próprio desenvolvimento econômico, considerando a ameaça que esse processo representa para a reprodução da força de trabalho pela excessiva exploração capitalista; já na versão conflitualista, os marxistas partem das transformações estruturais, mas relacionam, mais especificamente, o desenvolvimento das políticas sociais com o processo político da luta de classes. Segundo WILEMSKI (1975), o Welfare State é de responsabilidade estatal, é uma proteção mínima social em níveis básicos de renda que devem ser vistos como direito e não como caridade. Já MARSHALL (1997) relaciona o Estado de bem-estar com o capitalismo. Acredita que sua essência está no sistema econômico e social, como um todo. BRIGGS (1961) tem uma teoria fundamentada do Estado moderno, afirmando que o Welfare State surge por três razões básicas: garantia de renda mínima às famílias, dar segurança às famílias nas contingências sociais, como doença e velhice, e assegurar a todos os cidadãos qualidade nos serviços sociais. Há diversos conceitos de diferentes pensadores, alguns concordando com o Estado de bem-estar social, outros nem tanto e alguns não concordando definitivamente, como os neoliberais, por exemplo. A seguir, são apresentadas duas abordagens que concordam com a teoria do Estado de bem-estar social, contribuindo para o tema. 3. O PENSAMENTO DE KARL GUNNAR MYRDAL SOBRE O BEM- ESTAR SOCIAL 156 Ciências Sociais em Perspectiva v. 15 – nº. 29: p. 153 – 169; 2º sem. 2016 NILTON MARQUES OLIVEIRA e UDO STRASSBURG Gunnar Myrdal nasceu na Suécia, com formação em Direito e doutorado em Economia em 1927, pela Universidade de Estocolmo, onde assumiu a cadeira de economia política da mesma Universidade em 1933. No início de sua carreira, Myrdal dedicou-se a questões teóricas no campo da economia e somente mais tarde se envolveu diretamente com problemas sociais, principalmente relacionados aos países subdesenvolvidos. Foi ganhador do Prêmio Nobel de economia em 1974 por sua Teoria da Moeda e Flutuações Econômicas e pela análise da interdependência dos fenômenos econômicos, sociais e institucionais, dividindo o prêmio com o economista Friedrich August Von Hayek, que, ao contrário de Myrdal, era defensor do livre mercado, o neoliberalismo. A crise econômica mundial de 1929 foi determinante para que Myrdal alterasse seu foco de atuação como economista, passando da teoria à prática, participando ativamente da política e da ordenação de estratégias que suplantassem os obstáculos do desenvolvimento e dos problemas populacionais. Myrdal entendia que as regulamentações sociais, através da intervenção estatal, diferiam das antigas políticas de auxílio à pobreza, em que os investimentos eram vistos como custos e não para aumentar o nível de produtividade, e que essas políticas sociais eram vitais para o desenvolvimento econômico de uma nação. A constituição plena do Estado de bem-estar só se deu após a II Guerra Mundial, tendo diferentes formas institucionais conforme a realidade nacional de cada nação, ora como benefícios mínimos a famílias de renda mais baixa, ora baseada na ideia de solidariedade social ou com forte característica de compromisso do estado. Conforme Medeiros (2001), o modelo do Welfare State no Brasil, devido à resistência do governo à promoção de gastos sociais, combinado com o autoritarismo, limitou a capacidade de os movimentos trabalhistas influenciarem de forma positiva a sistematização de programas sociais generalizados a toda a população. Esse modelo ficou restrito à classe produtiva, ideia contrária à de Myrdal (1968) de que existem direitos indissociáveis à existência de todo cidadão durante toda a sua existência e que esses direitos iriam desde a saúde, à educação em todos os níveis, auxílio ao desempregado, até a garantia de uma renda mínima. Segundo Vieira e Blauck Miguel (2009), na era getulista, a relação entre o Estado e os meios de produção era de caráter paternalista e de classe, com poucas mudanças em relação a benefícios sociais, simultaneamente à repressão da luta de classes pela burguesia. 157 Ciências Sociais em Perspectiva v. 15 – nº. 29: p. 153 – 169; 2º sem. 2016 REVISITANDO O PENSAMENTO DO GUNNAR MYRDAL E AMARTYA SEN SOBRE O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL DOI - 10.5935/1981-4747.20160008 No governo dos militares, o Welfare State assumiu duas linhas: uma de caráter compensatório na tentativa de reduzir o modelo desenvolvimentista baseado na concentração de renda e outra de caráter produtivista na qualificação de mão de obra, visando o crescimento econômico, conforme indicava o cenário naquele momento. Porém, o modelo de desenvolvimento econômico e a base de sustentação financeira das políticas sociais no Brasil, têm sido direcionados mais como políticas assistencialistas e não para gerar maior eficiência econômico-produtiva, impossibilitando a geração de novas e maiores riquezas como preconizava Myrdal (1968). As características comuns, segundo Kerstenetzky (2011), quanto à implantação de políticas sociais nos diversos países da Europa, Ásia e América Latina, seriam o produtivismo, ou seja, aumento da capacidade produtiva e crescimento econômico. O que distingue tais políticas seria a orientação seletiva (focada em grupos específicos) ou inclusiva (com investimentos sociais universais). Alguns países, sob a orientação seletiva, limitaram a proteção social a setores selecionados, enquanto os países escandinavos obtiveram resultados positivos na unificação de políticas sociais e econômicas, obtendo crescimento econômico e integração social simultaneamente, iniciados com o processo seletivo e revertidos posteriormente para o processo inclusivo. No período 1928 a 1935, em que Myrdal coordenou a Comissão sobre o Problema do Desemprego na Suécia, foi produzida uma série de estudos teóricos e empíricos, desenvolvendo uma ação governamental contracíclica, semelhante à proposta por Keynes, porém voltada para a relação entre salários e desenvolvimento econômico, em que o aumento de salários gera efeitos positivos sobre a eficiência econômica e o crescimento a longo prazo. Essa ação sobre os salários abriu caminho para elaboração de uma política nacional de salários visando o aumento da produtividade, possibilitado por um aumento no consumo, que estimulava o crescimento econômico (KERSTENETZKY, 2011). 4. TEORIA DA CAUSAÇÃO CIRCULAR DE MYRDAL Myrdal (1968) usa esse conceito para falar de um ciclo virtuoso ou vicioso, que tanto pode ocorrer de forma ascendente quanto descendente, ou seja, uma sequência de 158 Ciências Sociais em Perspectiva v. 15 – nº. 29: p. 153 – 169; 2º sem. 2016 NILTON MARQUES OLIVEIRA e UDO STRASSBURG fatos que desencadeia outros fatos de forma cumulativa e propulsora. Ele utiliza esse conceito tanto no campo econômico, quanto no campo social. No primeiro campo, com relação às expectativas de preços para cima e para baixo, um polo de desenvolvimento econômico pode se expandir cumulativamente em detrimento de outros. O segundo campo trata da questão dos negros nos Estados Unidos, associando variáveis econômicas e não-econômicas, num contexto vicioso em que o negro, se tiver baixo nível de desempenho, terá baixos salários, muitos não terão emprego, níveis de educação e saúde precários, acentuando a discriminação e a pobreza (MYRDAL, 1944). Segundo Myrdal (1968), a expansão na produção de um centro urbano gera benefícios a localidades adjacentes, pois emprega grande quantidade de trabalhadores, estimulando o mercado de bens de consumo. Diz ainda que desigualdades regionais se agravam quanto mais pobre for o país, e que, quanto maior o nível de desenvolvimento, mais forte são os efeitos propulsores, tendo em vista as condições sociais e econômicas de que dispõem os países mais ricos. Um alto nível médio de desenvolvimento é acompanhado por melhores transportes e comunicações, padrões educacionais mais elevados e uma comunhão mais dinâmica de ideias e valores, todos propensos a robustecer as forças para a difusão centrífuga da expansão econômica ou a remover os obstáculos à sua atuação. A abordagem cumulativa dos efeitos ou causas1 possibilitou a Myrdal (1968) integrar, de forma sistemática, os problemas de escolha ótima da localização, com os problemas do desenvolvimento regional. Analisando a Figura 1, o modelo, concebido para um país com baixo desenvolvimento econômico, apresenta como a localização num determinado local, de uma nova atividade econômica, com razoável dimensão, teria efeitos positivos na expansão do emprego e da população. Myrdal (1968) afirma que dotar a região com infraestrutura, empresas públicas, serviços básicos de educação e saúde, resulta em um aumento das receitas fiscais, o que leva a uma melhoria no ambiente empresarial na região/local. Esta teoria é, contudo, uma das poucas do desenvolvimento social e econômico em que o sistema econômico é abordado de forma dinâmica. 1 Os efeitos e causa Myrdal chamou de spred e backwash . Os spread effects são efeitos cumulativos inter regionais positivos com origem na região e que se ramificam para o resto do país. Os backwash effects são efeitos cumulativos inter regionais negativos para o resto do país devido à atração dos fatores para a região. 159 Ciências Sociais em Perspectiva v. 15 – nº. 29: p. 153 – 169; 2º sem. 2016 REVISITANDO O PENSAMENTO DO GUNNAR MYRDAL E AMARTYA SEN SOBRE O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL DOI - 10.5935/1981-4747.20160008 Figura 1 – Princípios das Causas Cumulativas segundo Myrdal Fonte: Matos (2000) adaptado pelo autor Esta abordagem envolve simultaneamente, os problemas de localização e da teoria do desenvolvimento social e econômico, ela parte do princípio de que a escolha da localização e o desenvolvimento econômico, na ótica regional e mundial, só podem ser explicados por meio da mobilidade espacial do capital (SANTOS, 1994; BECKER, 2000, 2010) Há diferentes abordagens sobre a questão do desenvolvimento regional, a grande maioria parte das desigualdades existentes no sistema regional, ou seja, certas regiões têm características que lhes permite criar uma organização desigual do espaço, como explica Matos (2000); o poder dominante das grandes unidades (teorias dos polos de crescimento); o caráter cumulativo dos mecanismos de crescimento (teoria da causalidade circular de Myrdal); a lógica do capital (teoria do imperialismo); a ação das forças que retardam ou anulam a convergência (teoria centro-periferia); as tendências de especialização hierarquizada dos espaços (teoria da divisão espacial do Trabalho). Conforme a constatação de Costa (2002), de acordo com Myrdal, quanto mais alto o nível de desenvolvimento de um país, maiores serão os efeitos propulsores, com melhor transporte e comunicação, melhores padrões educacionais, ideias e valores 160 Ciências Sociais em Perspectiva v. 15 – nº. 29: p. 153 – 169; 2º sem. 2016 NILTON MARQUES OLIVEIRA e UDO STRASSBURG dinamizados, fatores que impulsionam a expansão econômica, possibilitando níveis ascendentes de renda para todos. Quanto mais o Estado Nacional se transforma em Estado de bem-estar social, maior será o impulso na direção do desenvolvimento econômico e do progresso da causação circular cumulativa. Diz ainda que, mesmo em países subdesenvolvidos, se o Governo tomar como prioridade investimentos na criação de escolas e universidades, em preparação de cientistas e pesquisadores em todos os campos, tende-se a um movimento de equilíbrio da renda, o que irá provocar um processo cumulativo para o desenvolvimento social e para o crescimento econômico nacional. De acordo com Myrdal (1968), a educação talvez seja a mais importante função do Estado e dos governos locais, utilizando de meios institucionais que estabeleçam o comparecimento obrigatório das crianças às escolas e que obtenha das pessoas o reconhecimento, através dos gastos nessa área, da importância da educação para uma sociedade democrática, sendo fundamental para uma boa cidadania. Trazendo a discussão na linha do pensamento de Myrdal, para o caso brasileiro sobre o desenvolvimento social e o Estado de Bem-estar, pode-se dizer que esta discussão, ainda, é recente no Brasil, a distribuição de renda praticamente iniciou a partir de 2001, quando o governo federal adotou o Programa Bolsa Escola como complementação de renda às famílias, assumindo a família também alguns compromissos para se beneficiar de tal programa, como garantir a frequência escolar dos filhos e determinadas ações na área da saúde. Mas ainda existe um longo caminho a ser percorrido para que possa ser considerado um país que tenha a educação e a saúde como metas principais em sua agenda, passando a ver como efeito propulsor do desenvolvimento da nação, não apenas como gastos elevados, com resultados a longo prazo (JENSEN, 2009). Em 2004 o Estado unificou os programas de transferência de renda criando o Cadastro Único (CadÚnico), tendo como principal programa o Bolsa Família (PBF), que tem gerado controversas na sociedade quanto a sua eficácia, para alguns tem impulsionado a economia local, no interior do País, outros dizem que o Programa é de cunho eleitoreiro. Não cabe aqui discutir a validade ou não do Programa. Entre 2004 e 2010 o Brasil repassou para o Programa, 439, 87 milhões e 1,23 bilhões, respectivamente, aumentando os repasses em 181% (IPEDADATA, 2010). 161 Ciências Sociais em Perspectiva v. 15 – nº. 29: p. 153 – 169; 2º sem. 2016 REVISITANDO O PENSAMENTO DO GUNNAR MYRDAL E AMARTYA SEN SOBRE O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL DOI - 10.5935/1981-4747.20160008 Entre 2000 e 2010 o Brasil apresentou melhoria na renda domiciliar per capta, que era de R$563,49 em 2000, a qual passou para R$705,00 em 2010, um aumento de 25% no período (valores corridos). Houve, também no país redução da taxa de pobreza extrema entre 2000 e 2010, reduziu cerca de 52%. A linha de extrema pobreza no Brasil é de R$70,00 per capita ao mês, utilizada pelo Programa Bolsa Família, bem próxima aos U$1,25 ao dia, adotado pelo Banco Mundial (IPEADATA, 2010). A seguir será apresentado o pensamento sobre o bem-estar social no processo de desenvolvimento socioeconômico para humanidade. 5. O PENSAMENTO DE AMARTYA SEN SOBRE O BEM-ESTAR SOCIAL Amartya Sen, economista indiano, ensinou entre as melhores universidades, entre as quais pode-se citar: Oxford, Cambridge e Harvard. Em 1998, foi laureado com o prêmio Nobel de Economia pelos seus contributos para a teoria da decisão social e do Welfare State. A teoria de Sen busca romper as barreiras entre a economia e a ética. Suas contribuições têm influenciado análises e programas da Organização das Nações Unidas e do Banco Mundial, levando-o a participar da elaboração do Relatório do Desenvolvimento Humano. É um dos criadores do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que é uma medida comparativa usada para classificar os países pelo seu grau de desenvolvimento humano e para separar os países desenvolvidos, em desenvolvimento e subdesenvolvidos (Sen, 2008). A relação entre o Estado de bem-estar social e o desenvolvimento é muitas vezes complexa e suspeita-se que a redistribuição proporcionada pelo Estado de bem-estar social tenha como resultado um menor crescimento econômico. No entanto, Sen afirma que o Estado de bem-estar social e o desenvolvimento podem acontecer juntos e de forma favorável a ambos. Afirma também que o crescimento não é pré-requisito para a expansão da educação e dos serviços de saúde proporcionada pelo custeio púbico. De acordo com Sen (2000, p.66): 162 Ciências Sociais em Perspectiva v. 15 – nº. 29: p. 153 – 169; 2º sem. 2016