Relatório sobre A EDUCAÇÃO NO BRASIL Prof. José Goldemberg Universidade de São Paulo com a colaboração da Profª Eunice Ribeiro Durham Relatório sobre A EDUCAÇÃO NO BRASIL Tendo exercido o cargo de Ministro da Educação durante pouco mais de um ano (de julho de 1991 a agosto de 1992), julguei útil preparar um relatório que reunisse dados confiáveis sobre a educação no Brasil e transmitisse um pouco da experiência e da visão que se adquire ocupando uma posição como esta. Neste trabalho, contei com as contribuições de técnicos e funcionários do MEC, que prepararam muitos dos subsídios aqui utilizados, de assessores especiais, como o Prof. Décio Leal de Zagottis e da Profª Elisa Wolynec, que trabalharam em projetos especiais, e, particularmente, dos Secretários Nacionais, que atuaram mais diretamente comigo: o Prof. Antônio de Souza Teixeira Júnior (Secretário Executivo), o Prof. Paulo Elpídio de Meneses (Secretário Nacional de Educação Básica e Secretário Executivo do FNDE), o Prof. Nagib Kalil (Secretário de Educação Tecnológica) e a Profª Eunice Ribeiro Durham (Secretária Nacional de Educação Superior e Presidente da CAPES). À todos agradeço. Agradeço especialmente à Profª Eunice, que colaborou também na preparação deste texto. Prof. José Goldemberg Universidade de São Paulo Relatório sobre A EDUCAÇÃO NO BRASIL ÍNDICE I. O PANORAMA GERAL DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA................................................. 5 Tabela 1 - Matrículas nos Diversos Níveis de Ensino ................................................ 8 2. A responsabilidade do Poder Público para com a educação ....................................... 9 Tabela 2 - Matrícula em estabelecimentos públicos e privados nos diversos níveis de ensino - 1989 ......................................................................................................................... 10 Tabela 3 - Despesas Públicas com Educação - 1988 - (com fração do PIB) .............11 Tabela 4 - Mensalidade Escolares no Setor Privado ................................................. 12 Tabela 5 - Matrículas no Ensino Superior - 1990 ..................................................... 12 Tabela 6 - Brasil - Distribuição Percentual da Despesa da União na Função Educação e Cultura, por Programas Funcionais - 1988 ........................................................................ 13 Tabela 7 - Brasil - Distribuição Percentual das Despesas das Unidades da Federação na Função Educação e Cultura, por Programas Funcionais - 1988 ...................................... 14 3. O papel diferencial da União, dos estados e dos municípios .................................... 15 Tabela 8 - Dispêndios com Educação em 1990 ........................................................ 15 Tabela 9 - Matrículas em escolas de 1º grau em 1989 .............................................. 16 Tabela 10 - Matrículas em Escolas de 2º grau - 1989 ............................................... 18 Tabela 11 - Matrículas no Ensino Superior - 1990 ................................................... 19 II. O PAPEL E A FUNÇÃO DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO NO SISTEMA EDUCACIONAL .......................................................................................................................... 20 1 - O orçamento ............................................................................................................ 20 Tabela 12 - Orçamento executado em 1990 em US$ milhões .................................. 21 Tabela 13 Orçamento Inicial do Ministério da Educação - (recursos do Tesouro) 1992 ............................................................................................................................................... 21 Tabela 14 - MEC - Orçamento executado em 1990. Todas as fontes em US$ milhões ............................................................................................................................................... 23 2 - A competência normativa e a necessidade de modernização .................................. 23 III - A EDUCAÇÃO BÁSICA .......................................................................................... 26 2 - A rede física das escolas públicas ............................................................................ 28 3 Tabela 15 - Ensino regular de 1º grau - 1988 - Número de estabelecimentos por número de salas de aula por localização ............................................................................... 29 Tabela 16 - Ensino regular de 1º grau - 1988 - Número de matrículas por tipo de estabelecimento (número de salas de aula) por localização .................................................. 29 Tabela 17 - Percentual dos Estabelecimentos com Instalações em alguns Estados .. 32 Tabela 18 - Situação geral do prédio (%) .................................................................. 33 3 - Evasão e repetência ................................................................................................. 35 Tabela 19 - Repetência, Promoção e Evasão em 1982 - Modelo PROFLUXO ....... 35 IV. O MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E A MELHORIA DA EDUCAÇÃO BÁSICA .. 38 1 - O FNDE e o salário-educação ................................................................................. 38 2 - A Merenda Escolar.................................................................................................. 41 3 - O livro didático ........................................................................................................ 43 4 - Os CIACs e outras iniciativas .................................................................................. 45 V. O ENSINO MÉDIO...................................................................................................... 47 1 - O ensino de 2º grau .................................................................................................. 47 Tabela 21 - Ensino Médio: Número de Matrículas e % por Instâncias Administrativa ............................................................................................................................................... 48 Tipo de estabelecimento ............................................................................................ 48 Nº .............................................................................................................................. 48 Tabela 22 -Ensino médio - Taxa de escolarização na faixa dos 15 - 19 anos - Brasil 1973 - 1990 ........................................................................................................................... 49 Tabela 23 - Número de concluintes no Ensino Fundamental e Matrícula Inicial na 1ª série do Ensino Médio Brasil 1973 - 1990............................................................................ 50 Tabela 24 - Ensino Regular de 2º grau - Matrícula inicial na 1ª série, Concluintes e Taxa de Conclusão no Ensino Regular de 2º grau segundo a Coorte. Brasil 1970 - 1986 ... 51 2 - A educação tecnológica ........................................................................................... 54 VI. AS ESCOLAS PARTICULARES. O PROBLEMA DAS MENSALIDADES ESCOLARES ................................................................................................................................ 57 VII - A EDUCAÇÃO SUPERIOR .................................................................................. 60 2 - O Panorama atual do ensino superior ...................................................................... 63 2.1. A extensão do sistema: o público e o privado .................................................... 63 Tabela 25 - Matrículas no Ensino Superior de Graduação por Instância Administrativa - 1990 .................................................................................................................................... 64 Tabela 27 - Matrículas no Ensino Superior Público e Privado por Região - 1990 ... 65 Tabela 28 - Número de Instituições de Ensino Superior por Natureza e Dependência Administrativa - 1990 ........................................................................................................... 65 4 2.2 - A diversidade das instituições: o ensino e a pesquisa ....................................... 66 Tabela 29 - Conclusão de Mestrados e Doutorados por Dependência Administrativa em Percentuais - 1989 ........................................................................................................... 66 Tabela 31 - Grau de Formação do Corpo Docente das Instituições de Ensino Superior por Natureza Administrativa em Percentuais - 1990 ............................................................ 67 3 - Os problemas do sistema federal ............................................................................. 68 3.1 - A extensão e o custo.......................................................................................... 68 Tabela 32 - MEC - Orçamento do Tesouro Executado em 1990 em US$ milhões ... 69 Tabela 33 - MEC - Orçamento Global Executado em 1990 em US$ milhões.......... 69 Tabela 34 - Relação orçamento-aluno (custo unitário) em instituições públicas de ensino superior em US$ - Diferentes países ......................................................................... 70 3.2 - Qualidade e eficiência ...................................................................................... 73 Tabela 36 - IFES - número de percentual de docentes por categoria funcional e titulação ................................................................................................................................. 78 Tabela 37 - IFES - % de Professores com titulação nas Instituições de maior concentração do regime de dedicação exclusiva .................................................................. 79 3.4 - Isonomia e heterogeneidade ............................................................................. 82 3.5 - O centralismo burocrático e o centralismo sindical.......................................... 83 4 - Uma política para o sistema federal ........................................................................ 84 4.1 - Autonomia e avaliação de desempenho ............................................................ 84 4.2. O desenvolvimento da pesquisa. ........................................................................ 89 4.3. A diversificação do sistema ................................................................................ 90 5 - Uma Política Nacional para o Ensino Superior ....................................................... 91 5.1. As instituições estaduais .................................................................................... 92 5.2. As instituições municipais.................................................................................. 93 5.3 O sistema privado: o crédito educativo ............................................................... 93 5.4. Avaliação ............................................................................................................ 96 5.5. Equidade ............................................................................................................ 98 VIII - CONCLUSÃO ...................................................................................................... 100 ANEXO 1 – Proposta de um novo sistema de financiamento ........................................ 103 ANEXO 2 - PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº , DE 1992. ........................ 104 5 I. O PANORAMA GERAL DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA 1 - Subdesenvolvimento e educação O Brasil apresenta, de forma agravada, algumas características próprias de países em desenvolvimento, entre as quais a enorme desigualdade na distribuição da renda e as imensas deficiências no sistema educacional. Estes dois problemas estão obviamente associados e nem é possível, hoje em dia, aumentar substancialmente a renda média de adultos sem instrução, nem se consegue educar adequadamente crianças cujas famílias vivem à beira da miséria. Por isso mesmo, ao se traçar uma política educacional, há que se evitar a posição simplista de que se pode resolver o problema da pobreza apenas abrindo escolas. Pobreza e ausência de escolarização são deficiências que só podem ser superadas se forem enfrentadas simultaneamente e cada uma em seu lugar próprio. O caráter claramente utópico de muitas de nossas políticas educacionais, que é responsável pelo seu fracasso, se deve, em grande parte, ao fato de não terem sido associadas a uma política social de longo alcance e não estarem alicerçadas numa consciência clara dos obstáculos econômicos, políticos e culturais que precisam ser enfrentados para construir um sistema educacional abrangente e de boa qualidade. Trata-se de uma tarefa difícil, mas não impossível. E é confortador constatar que, hoje, no Brasil, a necessidade de garantir uma boa educação básica ao conjunto da população e de oferecer oportunidades de escolarização posterior a uma parcela crescente de jovens parece, finalmente, ter deixado de ser apenas uma afirmação retórica de boas intenções. O fato, por exemplo, das lideranças, tanto sindicais como empresariais, estarem preocupadas com as deficiências do nosso sistema educacional, constitui um indicador seguro de que a educação está se constituindo, verdadeiramente, numa prioridade nacional. Que não tenha sido assim no passado, não pode ser explicado simplesmente pela constatação da ausência de uma "vontade política", como se esta pudesse se constituir independentemente do contexto social. Para se entender a possibilidade de formação desta "vontade", é necessário perguntar em que condições a educação para todos passa a ser vista como importante e necessária pela maioria da população e, especialmente, pelas elites econômicas e políticas. Obviamente, a educação sempre foi considerada um bem em si, pelas oportunidades que oferece de enriquecimento cultural. Mas isto, por si só, não cria as condições para que a universalização do acesso à escola se transforme numa prioridade das políticas governamentais. Há duas outras razões básicas que incentivam políticas públicas no sentido de promover a educação em geral e, especialmente, a escolarização básica. A primeira delas reside na necessidade de preparação para a cidadania, incorporando à vida nacional grandes massas da população, dando a elas a instrução que lhes permita participar, tanto como eleitores, quanto como usuários dos serviços que a sociedade moderna oferece. No mundo todo, a extensão da participação política e do acesso a benefícios sociais, que constituem 6 o cerne da cidadania na sociedade moderna (democrática ou não), esteve associada à universalização da educação básica. Numa sociedade democrática, esta universalização é ainda mais necessária, porquanto dela depende o acesso do eleitorado a informações essenciais para a participação política plena e esclarecida. A segunda, que se vem manifestando com intensidade crescente, especialmente a partir da 2ª Guerra Mundial, reside na alteração do processo produtivo associada ao desenvolvimento tecnológico, o qual exige mão-de-obra cada vez mais qualificada. Um sistema de educação básica que atenda ao conjunto da população é hoje essencial ao desenvolvimento econômico. Se são estas as razões e condições para que se constitua uma "vontade política" que privilegie e valorize a educação, é fácil entender por que, no Brasil, esta vontade é um fenômeno tardio. Durante todo o século XIX, quando, nos países desenvolvidos, se ampliava a cidadania e se universalizava a educação básica, o Brasil permanecia uma sociedade escravocrata. Fomos o último país ocidental a abolir a escravidão africana e a extensão da cidadania à maioria da população, constituída por escravos, ex-escravos e seus descendentes, só começou a se colocar como problema real no início deste século. A pesada herança da escravidão tem conseqüências de longo prazo para a evolução do sistema educacional porque cria problemas específicos para a extensão do acesso à escola. De um lado, pela mudança de tradições, valores e hábitos que exige de uma população para a qual a escola não faz parte da perspectiva normal de vida nem integra sua tradição cultural. De outro lado, pela resistência das elites tradicionais em estenderem a cidadania a escravos e ex-escravos e, portanto, pela dificuldade em aceitarem e promoverem o ideal da escolarização universal como fundamento das políticas públicas. Da perspectiva econômica, a abolição tardia da escravidão está associada à manutenção de tecnologias primitivas e formas tradicionais de trabalho e dominação , assim como à persistência de uma economia de subsistência em grande parte da zona rural. Para uma população nessas condições, a escola não é vista como instrumento para a melhoria da situação de vida. Da mesma forma, nas regiões mais tradicionais do Brasil, na ausência de um processo de industrialização, a escolarização não constitui exigência para o acesso ao mercado de trabalho urbano nem instrumento de mobilidade social, a não ser para camadas privilegiadas da população. Foi apenas no Sul do país que a imigração européia consolidou uma outra tradição, num contexto cultural diverso. Os imigrantes trouxeram consigo uma valorização da atividade educacional que conseguiu preservar-se e prosperar numa sociedade baseada no trabalho livre e na pequena propriedade. Mesmo no Sul, entretanto, nas regiões onde, pelo isolamento, a economia involuiu para uma agricultura de subsistência, o analfabetismo tendeu a se generalizar. Apesar disso, o peso desta outra tradição explica as disparidades na qualidade do sistema educacional que opõem o Norte ao Sul do país. Ainda hoje é no Norte e Nordeste do país que se concentram os bolsões de analfabetismo. Mais recentemente, as migrações internas, que levaram milhões de habitantes das regiões mais pobres e de economia tradicional para os estados mais desenvolvidos do Sudeste e do Sul, sobrecarregaram o sistema educacional destas regiões, pela necessidade de absorver um número crescente de crianças cujas famílias não tinham tradição anterior de freqüência à escola. 7 Quer no Norte, quer no Sul do Brasil, as dificuldades de universalizar a educação básica foram certamente ampliadas pelo explosivo crescimento populacional que caracterizou o país até muito recentemente. Isso implicou a necessidade de uma expansão acelerada e permanente do sistema escolar, não só para incorporar a população que antes não tivera acesso à educação formal, como para absorver o número cada vez maior de crianças. Face a estas dificuldades e impecilhos, há que se reconhecer o esforço que foi feito nas últimas décadas para universalizar a educação básica, ao mesmo tempo em que se ampliava o acesso ao ensino médio e superior. Não se deve subestimar o muito que já foi conseguido no período que sucedeu a Segunda Guerra Mundial, como ocorreu em outros vários países do Terceiro Mundo, os quais perceberam claramente a associação entre educação e desenvolvimento econômico e social. No Brasil, em 1950, apenas 36,2% das crianças de 7 a 14 anos tinha acesso à escola. Em 1990, este índice havia atingido 88%1 . Como conseqüência deste esforço, a porcentagem de analfabetos na população de mais de 15 anos caiu de 50,6% para 18,4% nesse mesmo período. Além disso, o período de escolarização obrigatória duplicou, passando de 4 para 8 anos. A Figura 1 indica o número e o percentual de matrículas nos diferentes níveis de ensino em 1989 e a Tabela 1 fornece o número de matrículas e o percentual da respectiva faixa etária matriculada nas escolas (Figura 1). Tabela 1 - Matrículas nos Diversos Níveis de Ensino Nível Nº % sobre o total de estimativa de % matrículas de faixa etária Pŕé-escolar 3.396.074 9,4 11,42 1º Grau 27.557.492 76,6 82,02 2º Grau 3.477.859 9,7 16,5 3º Grau 1.528.904 4,2 10,0 Total 39.950.339 100,0 ---- Fonte: MEC/SAG/CPS Como estes números indicam (e como poderá ser comprovado nas análises mais detalhadas apresentadas no corpo deste trabalho), os maiores problemas quantitativos do sistema educacional não se situam, ao contrário da percepção comum, que transparece nas críticas mais generalizadas, no acesso à educação básica. As questões realmente preocupantes se referem ao percentual muito reduzido das crianças que conseguem terminar a 8ª série, o que redunda, inclusive, no número relativamente 1 Este percentual inclui os que estavam freqüentando a escola e os que a haviam freqüentado, embora a tivessem abandonado. 2 Não estão computadas as crianças que já haviam freqüentado a escola mas abandonaram antes dos 14 anos. Também está excluído um pequeno percentual de crianças com 7 anos que ainda freqüentavam a pré-escola. 8 pequeno dos que se matriculam no 2º grau. O número reduzido de matrículas no 2º grau constitui um problema grave porque se trata do nível de ensino no qual seria possível oferecer treinamento profissional para a grande parcela de jovens que não têm condições e/ou interesse em fazer um curso superior. A preparação para o trabalho, nesse nível de ensino, poderia contribuir enormemente para a melhoria da qualificação da mão-de-obra e deve constituir uma prioridade da política educacional. No caso do ensino superior, embora o percentual da faixa etária de 20 a 24 anos matriculada no 3º grau seja de cerca de 10% - e portanto muito inferior a de outros países da América Latina, como Argentina (39%) e Chile (18%) - ele se revela relativamente elevado quando se considera o número de estudantes que logra completar o 2º. Com efeito, o ingresso no ensino superior representa cerca da metade dos concluintes do ensino médio, o que é muito alto quando se analisa o que ocorre na França, por exemplo, onde este percentual é de 33%, conforme dados da UNESCO. Deste modo, uma política de expansão do ensino universitário só faz sentido se estiver associada à ampliação do 2º grau a qual, por sua vez, depende do aumento de concluintes do 1º grau. Os dados também indicam a importância crescente da pré- escola no sistema educacional brasileiro, o que implica a prestação de um serviço relevante, tanto do ponto de vista educacional quanto social, para a população de baixa renda. Apesar do muito que já foi conseguido, as deficiências do sistema educacional brasileiro constituem certamente um entrave para a modernização da sociedade. Precisamos reconhecer que a qualidade do ensino, tanto público como privado e em todos os níveis, é, na maioria dos estabelecimentos, muito deficiente; que, apesar da quase universalização do acesso à escola que se logrou atingir, uma porcentagem demasiado pequena dos alunos consegue completar os oito anos de ensino básico obrigatório; que o ensino de nível médio não consegue preparar adequadamente os estudantes para a universidade, nem para o ingresso no mundo do trabalho; que a formação oferecida nas universidades não promove a qualificação que seria necessária e que a pesquisa é, no mais das vezes, incipiente ou inexistente. Mas a crítica feroz que vem sendo feita ao nosso sistema de ensino, mesmo que justa, não deve nos impedir de reconhecer que muito já foi feito e que é sobre esta base que o sistema pode e deve ser melhorado. 2. A responsabilidade do Poder Público para com a educação A legislação brasileira tem, reiteradamente, afirmado a responsabilidade do Poder Público para com a educação, particularmente no que diz respeito ao oferecimento de ensino básico. A última Constituição, inclusive, o tornou direito público subjetivo (Art. 208, VII, 1º). Que a legislação vem sendo cumprida na medida do possível, pode ser comprovado com números. Das 27 milhões e 500 mil crianças matriculadas nas escolas de 1º grau de todo o país, em 1989, 87,5% cursavam escolas públicas gratuitas, mantidas com a receita de impostos (Tabela 2). 9 Tabela 2 - Matrícula em estabelecimentos públicos e privados nos diversos níveis de ensino - 1989 Nível Nº de matrículas Ensino Público Ensino Privado Nº % Nº % Pré-Escolar 3,396.074 2,355.151 69,3 1,040.074 30,6 1º grau 27,557.492 24,114.558 87,5 3,442.934 12,5 2º grau 3,477.859 2,421.390 69,6 1,056.469 30,4 3º grau 1,518.904 508.980 33,6 1,009.9243 66,5 Fonte: MEC/SAG/CPS 1992 O percentual de atendimento em estabelecimentos públicos, como se comprova, é muito elevado para o 1º grau, atestando o cumprimento da legislação que obriga o Estado a universalizar, através do ensino público, a escolarização básica. A oferta relativa de vagas em estabelecimentos públicos, na pré-escola e no 2º grau, é também bastante alta, atingindo cerca de 70% das matrículas. Apenas no ensino superior é que a situação se inverte, predominando as matrículas no setor privado. A responsabilidade do Poder Público para com a educação envolve recursos orçamentários vultosos. E, num país como o Brasil, onde a maioria da população se situa nos limites da pobreza, o direcionamento de recursos do Estado para a área da educação, como a da saúde e dos demais serviços públicos em geral, não só é fator essencial para promover o desenvolvimento econômico e social, como constitui um instrumento importante para minorar a excessiva desigualdade na distribuição da renda. Considerando o montante do Produto Interno Bruto, não é bem verdade que se gaste muito pouco com educação no Brasil. A Constituição Federal determina que, da receita de impostos, a União aplique pelo menos 18% em educação e os estados e municípios não menos de 25%. De modo geral, esta determinação tem sido respeitada e é inclusive responsável pelo aumento dos recursos para a educação que ocorreu a partir de 1989. A Figura 2 indica os dispêndios efetuados com educação no período entre 1986 e 1990. Neste último ano, o montante atingiu quase 20 bilhões de dólares. A Figura 3 traduz estes dados em termos de percentuais do PIB. Como se pode verificar, o percentual mais baixo ocorreu em 1988, quando mal ultrapassou 3%. Após a vigência da nova Constituição, ele subiu substancialmente, atingindo, em 1990, 4,21% do PIB, o que demonstra claramente a importância da vinculação constitucional dos percentuais da receita de impostos para a educação como instrumento para aumentar os investimentos públicos nesta área. Para se ter uma idéia mais clara do que isto representa, podemos fazer uma comparação com outros países, tanto em termos de percentuais do PIB como em relação ao total das despesas públicas. Os últimos dados publicados pela UNESCO estão reproduzidos na Tabela 3. 3 Inclui os estabelecimentos municipais que não são gratuitos e são mantidos como instituições privadas comunitárias. 10