Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG Sozialwissenschaftliche Studien Schriftenreihe der Sozialwissenschaftlichen Institute der Universitat Hamburg, herausgegeben von Marie-Elisabeth Hilger, Gerhard Kleining, Winfried Steffani im Auftrag des Fachbereichs Philosophie und Sozialwissenschaften. Heft 25 Winfried Steffani (Hrsg.) unter Mitarbeit von Jens-Peter Gabriel Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG WINFRIED STEFFANI (Hrsg.) unter Mitarbeit von JENS-PETER GABRIEL Leske + Budrich, Opladen 1991 Gedruckt mit UnterstOtzung der Universitiit Hamburg ISBN 978-3-8100-0898-5 ISBN 978-3-322-97235-4 (eBook) DOI 10.1007/978-3-322-97235-4 © 1991 by Leske + Budrich GmbH, Opladen Oas Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschOtzt. Jede Verwertung au Berhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags un zuliissig und strafbar. Oas gilt insbesondere fOr Vervielfciltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfil mungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Vorwort Der Europaischen Gemeinschaft (EG) gehOren heute zwolf MitgIiedstaaten an. AIle haben ein parlamentarisches Regierungssystem. Ihnen ist folgIich gemeinsam, daB sie tiber eine "doppelte Exekutive" verfiigen: ein Staatsoberhaupt und einen Regierungschef - wobei allein der letztere vom politischen Vertrauen der Parla mentsmehrheit abhangig ist. In einem parlamentarisehen System muB eine Regie rung zurftcktreten, sobald ihr das politische MiBtrauen des Parlaments formell oder tatsachlich bekundet wird. Sie kann dann allenfalls noch vortibergehend als geschiiftsfiihrende Regierung tatig sein. 1m parlamentarisehen System stehen die MitgIieder der Regierung und die Mehrheit des Parlaments - zumindest die Mehrheit derjenigen Kammer, deren Abgeordnete vom Biirger als deren Reprasentanten direkt gewiihlt werden -in ei nem politischen Abhangigkeitsverhiiltnis zueinander. Diese Beziehung ist nieht, wie in prasidentiellen Regierungssystemen tiblich, auf die Gesetzgebung und Fra gen verfassungsrechtlicher Staatsanklage von RegierungsmitgIiedern beschriinkt. Vielmehr erstreckt sie sich vor allem unter politischen Interessen- oder Zweck miiBigkeitserwiigungen auf die Amtswahrnehmung und Amtsdauer des Regie rungspersonals und dessen Vorsitzenden bzw. "Chef'. Hierfiir stehen dem Parla ment tiblicherweise die verfassungsrechtlich vorgesehenen Instrumente des MiB trauens- und des Vertrauensvotums zur Verfiigung. Von den zwolf EG-Staaten sind sechs Republiken, fiinf Konigreiche, Luxem burg bildet ein GroBherzogtum. Sechs haben demnach einen gewiihlten Prasiden ten, fiinf einen durch Erbfolgeregelung bestellten Konig und Luxemburg einen GroBherzog als Staatsoberhaupt. In allen Republiken wird die politische Vertrau ensabhangigkeit der Regierung bzw. des Regierungschefs vom Parlament im Text der Verfassung formell festgestellt. In einigen Monarchien mit geschriebener Ver fassung, wie beispielsweise in Danemark und Spanien, ist dies heute ebenso der Fall. In anderen besteht die politische Vertrauensabhangigkeit rein faktisch: da Monarchie und Demokratie heute nur dann miteinander vereinbar sind, wenn tat sachlich die Verfahrensweisen eines parlamentarischen Regierungssystems prakti ziert werden, gilt dies folgIich auch fiir samtliche nicht-republikanische MitgIieds lander der EG. In allen zwolf EG-Staaten kann eine - wie auch immer verfahrensgemiiB be stellte -Regierung nur solange im Amt voll handlungsfiihig bleiben, wie sie hierzu von einer Parlamentsmehrheit befiihigt wird; sei es, indem sie das politische Ver trauen einer Parlamentsmehrheit besitzt, die sie im Regierungsamt tragt, sei es, indem sie -wie beispielsweise seit langerem in Danemark - als Minderheitsregie rung von Abgeordnetengruppen gesttitzt oder wenigstens toleriert wird. In all die sen Fiillen ist das politische System auf die Existenz einer Regierungsmehrheit an gewiesen. 6 Vorwolt Die Regierungsmehrheit bildet somit bei der politischen Handlungsfahigkeit das Herzstiick eines parlamentarische Systems. Schon in dieser Hinsicht ist es hOchst verwunderlich, in welch straflicher Weise die Darstellung und verglei chende Analyse jenes parlamentarischen Her7J>tiicks "Regierungsmehrheit" von der Politologie vernacliliissigt wurde. Der Begriff "Regierungsmehrheit" ist bisher in keinem einschUigigen Fach1exikon a1s eigenstandiges Stichwort interpretiert, diskutiert oder sonstwie hinreichend gewiirdigt worden. A1s machtvoller Gegen part zur mehr oder weniger wirkungsvoll einfluBnehmenden Opposition verdient die Verfassungsinstitution Regierungsmehrheit sicherlich erhOhte Aufmerksam keit. Die Beitrage dieses Buches sind mit der Absicht entstanden, die in jedem EG Staat nachweisbare Regierungsmehrheit in ihrer Struktur und Funktion herauszu arbeiten, sie im jeweils gegebenen Systemzusammenhang aufzuzeigen und mit den anderen, das parlamentarische Regierungssystem eines EG-Landes kennzeich nenden Einrichtungen in Beziehung zu setzen. Unter Regierungsmehrheit wird dabei die Gesamtheit der Regierungs- bzw. Kabinettsmitglieder eines Staates so wie derjenigen Abgeordneten des Parlaments verstanden, die das abrufbare Re gierungspersonal im Amt halten, indem sie die Regierung entweder politisch tra gen oder aus politischen Griinden gegen deren Abberufung votieren. Der Begriff Regierungsmehrheit bezeichnet demnach die Gesamtheit des Regierungspersonal und der sie im Amt haltenden bzw. tolerierenden Abgeordneten eines Landes. Um die Regierungsmehrheit eines parlamentarischen Systems - und nur bier tritt sie im definierten Sinne in Erscheinung - untersuchen zu konnen, miissen zumindest vier Analyseschritte getan werden: Zum ersten gilt es, die Verfassungs organe, die das Regierungssystem in seinen Grundziigen kennzeichnen, darzustel len -wie Staatsoberhaupt, Regierung, Parlament und gegebenenfalls Verfassungs gerichtsbarkeit. Sodann muB nach der Bestellungsweise dieser Organe gefragt werden, womit insbesondere die Frage nach dem Wahlsystem und dem geltenden Wahlrecht sowie die Grundmerkmale des Parteiensystems gemeint sind. Drittens miissen sodann die verfassungspolitisch bedeutsamen Institutionen, die sich inner halb der Verfassungsorgane und sie durchdringend oder sie miteinander verbin dend gebildet haben, herausgearbeitet werden; es sind dies die vomehmlich von den Parteien organisierten, fUr das Funktionieren eines parlamentarischen Sy stems auf hOchst unterschiedliche Weise maBgeblichen Verfassungsinstitutionen Regierungsmehrheit und Opposition. Viertens und endlich gilt es, das Wechselver haltnis von Regierungsmehrheit und Opposition einerseits sowie beider gegeniiber den verfassungsrechtlich umschriebenen Verfassungsorganen andererseits skizzen haft aufzuzeigen. Entsprechend den vier genannten Analyseschritten sind die einzelnen Beitrage dieses Sammelbandes angelegl:. Sie folgen grundsatzlich der gleichen Vorgehens weise, wobei die Unterscheidung zwischen Verfassungsorganen und Verfassungs institutionen sowie deren wechselseitige Ubedappung im Mittelpunkt der Darstel lung stehen. Bei der Beschreibung der Verfassungsorgane wird in diesem Zusam menhang in allen Abhandlungen von jener deutschen Ubersetzung der Verfassun gen der verschiedenen EG-Under ausgegangen, die Adolf Kimmel unter dem Titel "Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten" mit dem Stand 1. Juli 1987 be- Vorwort 7 sorgte (Deutscher Taschenbuch-Verlag, "Beck-Texte im dtv", Nr. 5554.). Wenn gelegentlich vom Text dieser Ubersetzung abgewichen wurde - u.a. aufgrund jiingster Anderungen -, dann wurde dies jeweils "vor Ort" angezeigt. Wichtig ist vor allem, daB alle Beitrage -ohne MiBachtung der historischen und sonstigen Besonderheiten des jeweils behandelten Landes - von gleichen analyti schen Grundbegriffen ausgehen. Erst bierdurch wird uberhaupt ein systematischer Vergleich zwischen den im einzelnen recht verscbiedenartigen parlamentarischen Regierungssystemen der zwolf EG-Mitgliedstaaten moglich gemacht. Die den Beitragen zugrunde gelegten Begriffe, Vorgehensweisen und analytischen Kate gorien sind in mehreren Hauptseminaren der Vergleichenden Regierungslehre am Institut fur Politische Wissenschaft der Universitat Hamburg erarbeitet worden. Mit wenigen Ausnahmen haben die Autoren der einzelnen Landerbeitrage, als de ren RedaktionsschluB der 1.1.1990 galt, an diesen Lehrveranstaltungen und Vorar beiten teilgenommen. FUr die Mitwirkung an den vorliegenden vergleichenden Studien waren drei Bedingungen ausschlaggebend: Eine gediegene Vertrautheit mit dem untersuch ten EG-Land, vomehmlich in seiner jiingeren politischen Entwicklung; gute Kenntnis der Landessprache und der einschlagigen Literatur; sowie drittens eine hinreichende Berucksichtigung des gemeinsam erstellten analytischen Kategorien geriistes. Mehrere Autoren konnten sich bei der SchluBredaktion ihres Beitrages auf Parallelarbeiten, Anregungen und Hinweise anderer Seminarteilnehmer be ziehen. Ihnen allen sei bier ausdrucklich gedankt. Sollte der Sammelband seine drei wichtigsten Intentionen erfiillen: erstens die analytische Bedeutung des Be griffes Regierungsmehrheit ins BewuBtsein zu heben, zweitens mehrere parlamen tarische Regierungssysteme in ihrer gundlegenden institutionellen Dimension ei nem systematischen Vergleich zuganglich zu machen und drittens die politischen Systeme der zwolf EG-Staaten in ihrer Regierungsweise uns Europaem etwas na her zu bringen, so ist dies der Mitarbeit der Hamburger Politologie-Studenten und vor allem den Verfasserinnen und Verfassem der einzelnen Abhandlungen zu danken. Das verdient Respekt. Hamburg, Herbst 1990 Winfried Steffani Inhaltsiibersicht Winfried Steffani Regierungsmehrheit und Opposition .......................................................................... 11 Wznfried Steffani Der Beitritt der zwolf Staaten zur EG ......................................................................... 37 Winfried Steffani Hauptergebnisse des Vergleichs ................................................................................... 53 Horst Siegemund Kooigreich Belgien .......................................................................................................... 61 Olaf lensen und Wznfried Steffani Konigreich Dinemark .................................................................................................... 93 lens-Peter Gabriel und Winfried Steffani BundesrepubJik Deutschland ...................................................................................... 127 Barbara Oertel Republik Frankreich .................................................................................................... 157 Peter Zervakis Republik Griechenland ................................................................................................ 195 Carsten Germis Republik Irland ............................................................................................................. 221 lorg Seij3elberg Republik ltalien. ............................................................................................................ 243 Michael Hochstenbach Gro8herzogtum Luxemburg ........................................................................................ 267 Areo Timmermans Konigreich der Niederlande ........................................................................................ 283 lohannes Rohrig Republik Portugal ......................................................................................................... 315 ludith Schultz Konigreich Spanien ...................................................................................................... 347 Lars Kastning Vereinigtes Konigreich ................................................................................................. 375 Autoren ........................................................................................................................... 415 Inhaltsverzeichnis ......................................................................................................... 417 Winfried Steffani Regierungsmehrheit und Opposition 1. Was heiSt vergleichen? Vergleichen heiBt, zwei oder mehrere Sachverhalte anhand gleicher Fragen und MaBstiibe miteinander in Beziehung setzen. Als Erkenntnisziel geht es dabei ubli cherweise urn die Beantwortung der Frage, ob und inwieweit die miteinander verglichenen Sachverhalte als solche tatsiichlich gleich, anniihemd gleich, einander iihnlich oder ob sie mehr oder weniger verschieden sind. Umgangssprachlich wird gelegentlich behauptet, gewisse Erscheinungsformen, Dinge bzw. Sachverhalte seien "nicht miteinander zu vergleichen". SolI sich eine solche Aussage als kritik fest erweisen, miiBte zuvor genau das getan worden sein, was die Aussage gerade bestreitet: es miiBte verglichen worden sein. Wie konnte andernfalls eine Unver gleichbarkeit emsthaft behauptet werden? Damit wird der Doppelsinn des Worttells "gleich" im Tiitigkeitswort "verglei chen" deutlich. Zurn einen wird auf den Sachverhalt selbst Bezug genommen - Dinge die verschieden sind, konnen nicht "gleich" sein; das ist logisch. Der Wort tell "gleich" im Verb "vergleichen" hat fUr den Wissenschaftler jedoch vomehmlich einen anderen Bezug: Ich kann Dinge nur dann ernsthaft miteinander vergleichen, wenn ich mich zuniichst urn die Erarbeitung und Festlegung gleicher Vergleichs kriterien, gleicher MaBstiibe bemUhe. Wenn beispielsweise die KorpergroBe ver schiedener Menschen miteinander verglichen werden soIl, muB zunachst entschie den werden, welches LiingenmaB dem Vergleich als gleiches Kriteriurn zugrunde gelegt werden solI: MetermaB, Elle, FuB oder was sonst? Man kann nicht sinnvoll handeln, wenn die einen nach der Elle, die anderen nach Yards gemessen werden (1). Erst wenn die Entscheidung fUr einen gleichen MaBstab getroffen wurde, kann im wissenschaftlichen Sinne verglichen werden, urn Ubereinstimmungen und Verschiedenheiten der untersuchten Sachverhalte dann moglichst exakt angeben zukonnen. Bei der Suche nach angemessenen VergleichsmaBstiiben kann durchaus die Uberzeugung gewonnen werden, daB keine in dieser Hinsicht der Sache angemes senen Kriterien ausfindig zu machen sind. Das Ergebnis kann lauten: Die Dinge erweisen sich als derart verschieden, daB es fUr einen Vergleich keinerlei gleiche MaBstiibe gibt. Wie lieBen sich beispielswiese Apfel und Tone miteinander kriteri enfest vergleichen? Konnen sie nicht im Urtell des gleichen Betrachters so erheb lich verschiedenartig sein, daB sie - im Sinne eines wissenschaftlichen Vergleichs nachvollziehbarer und belegbarer Begriindungen - keineswegs so ohne weiteres miteinander in Beziehung zu setzen sind? FUr den vorliegenden Band mit seinem Systemvergleich der zwolf EG-Staaten lassen sich aus dem bisher Dargetanen drei SchluBfolgerungen ziehen: Zurn einen 12 Winfried Steffani scheint es bei einer vergleichenden Analyse ratsam zu sein, vor aIlem solche Sach verhalte zu untersuchen, die nach Meinung des Betrachters hinreichende Uber einstimmungen in der Sache aufwiesen, urn die Suche und Begriindung von Ver gleichsmaBstaben nicht zur Sisyphusarbeit werden zu lassen. Zurn zweiten geht es urn die Angabe, Darstellung und Begriindung eben jener gleichen Vergleichskrite rien, ohne die sonst nicht sinnvoll verglichen werden kann. Davon zu unterschei den ist drittens - als Ergebnis einer Arbeit mit diesen Vergleichskriterien - die Aussage, ob und inwiefem verscbiedene Sachverhalte als solche uberhaupt nicht oder wenn, dann in welcher Weise und mit welcher Aussagekraft untereinander gleich, ahnlich oder in Abstufungen unterschiedlich sind (2). 2. Zw6lf parlamentarische Regierungssysteme Werden die genannten SchluBfolgerungen auf den bier interessierenden Untersu chungsgegenstand angewandt, ist zunachst die Frage aufgeworfen, worin die zwolf EG-Staaten in ihrer jeweiligen nationalstaatlichen Auspragung des Grundtypus "westliche Demokratie" ubereinstimmen. Die Antwort liegt in der Feststellung, daB es sich in samtlichen Fallen urn parlamentarische Regierungssysteme handelt.", In allen zwolf EG-Mitgliedsstaaten ist die Regierung - sei es in ihrer Gesamtheit, uber jedes ihrer Mitglieder oder aIlein tiber die Person des Regierungschefs - an das politische Vertrauen des Parlaments gebunden. Eine solche Vertrauensbindung wird zumeist im Verfassungstext ausdrucklich festgestellt, verbunden mit der Moglichkeit, eine amtierende Regierung vermittels eines formellen parlamentarischen MiBtrauensvotums abberufen zu konnen. Diese Regelung ist in allen parlamentarischen Republiken mit einem gewahlten Staats oberhaupt ublich. Nicht so in einigen Monarcbien. So enthalten beispielsweise we der die belgische noch die luxemburgische Verfassung eine Bestimmung, wonach eine Regierung des politischen Vertrauens des Parlaments oder einer seiner Kammem bedarf (3). In ihnen wird lediglich festgestellt, daB der Konig (oder GroBherzog) als Staatsoberhaupt die Minister emennt und entlaBt (Belgien Art. 65; Luxemburg Art. 77), daB seine Person "unverletzlich" (Belgien Art. 63) bzw. "heilig und unverletzlich" (Luxemburg Art. 4) sei und daB aIlein "seine Minister" (Belgien Art. 64) bzw. die "Mitglieder der Regierung" (Luxemburg Art. 78) ver antwortlich seien. Wem gegenuber die Minister verantwortlich sind, wird nicht ge sagt. In dieser Hinsicht entsprechen die Verfassungstexte Belgiens, Luxemburgs und der Niederlande den Aussagen der Verfassung des Deutschen Kaiserreichs von 1871, die in Artikel 17 die Verantwortlichkeit des Reichskanzlers ausdrticklich festschreibt. Dies geschieht in jedem Fall durch das Institut der Gegenzeichnung: Verfiigungen des Monarchen bediirfen der Gegenzeichnung durch einen biermit die Verantwortlichkeit ubemehmenden Minister. Diese Verantwortlichkeit kann gemaB den heute geltenden Verfassungstexten Belgiens, Luxemburgs und der Niederlande nur im Wege der Anklage vor einem dafiir vorgesehenen Gericht realisiert werden (Belgien Art. 90; Luxemburg Art. 82; Niederlande Art. 119), wo-