Christina Hoon Reformen offentlicher Verwaltungen WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFT Christina Hoon Reformen offentlicher Verwaltungen Ein Beitrag zur Strategieprozessforschung Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Hans-Gerd Ridder Deutscher Universitats-Verlag Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet Ober <http://dnb.ddb.de> abrufbar. Dissertation Universitat Hannover, 2003 1. Auflage Juli 2003 Aile Rechte vorbehalten © Deutscher Universitats-Verlag /GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2003 Lektorat: Ute Wrasmann / Anita Wilke Der Deutsche Universitats-Verlag ist ein Unternehmen der Fachverlagsgruppe BertelsmannSpringer. www.duv.de Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschOtzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verla.9s unzulassig und strafbar. Das gilt insbe sondere fOr Vervielfaltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in dies em Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen-und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten waren und daher von jedermann benutzt werden dOrften. Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier ISB N- 13:978-3-8244-0708-8 e-ISBN-13:978-3-322-81102-8 001: 10.1007/978-3-322-81102-8 Geleitwort Innerhalb der vergangenen Jahre wurden im Zusarnrnenhang mit dem New Public Manage ment als Konzept zur Reform des Offentlichen Sektors eine Vielzahl von Reformprojekten gestartet. Diese zunehrnende Zahl von Reformprozessen Offentlicher Verwaltungen hat auch dazu geilihrt, dass die Frage nach der Erfolgswirksamkeit von Reformbestrebungen eine im mer griiBere Bedeutung erhiilt. Erste empirische Untersuchungen zeigen, dass die mit den Reformbestrebungen verbundenen Ziele nicht irnrner erreicht werden. Reforminitiativen ver sanden oder werden nicht urngesetzt. Ein Grund fUr die geringe Erfolgswirksamkeit kann da bei in dem Einsatz von Instrurnenten gesehen werden, die ursprtinglich fUr den privatwirt schaftlichen Sektor konzipiert wurden. Die Eigenstiindigkeit von iiffentlichen Verwaltungen und ihre spezifischen Strukturen werden dabei ebenso vemachliissigt wie die Eigendynarnik von Reorganisationsprozessen. Fehlende Anpassungen der Reforminstrurnente und -maB nahrnen an die spezifische Struktur- und Funktionslogik iiffentlicher Verwaltungen erklaren dann die geringe Wirksamkeit der Reforminstrurnente. Frau Hoon greift in ihrer Arbeit diese Grundproblematik auf. Sie untersucht den Prozess der Einfiihrung von Personalentwicklung in einer Offentlichen Verwaltung und fragt danach, wie konzeptionelle Modernisierungsentwiirfe von Verwaltungen angenornrnen, implementiert und umgesetzt werden. Gibt es spezifische Prozessmerkrnale, die die Richtung und die Ausprii gung so1cher Reformanstrengungen systematisch beeinflussen? Liisst sich die Dynarnik von Reformprozessen angemessen beschreiben, analysieren und in den Erklarungszusarnrnenhang der Prozessforschung integrieren? Die Starke dieser Untersuchung liegt in der prazisen empi rischen Aufarbeitung eines Reformprozesses in einer iiffentlichen Verwaltung und ihrer au Bergewiihnlich grtindlichen theoretischen Reflexion. Dieses Buch werden daher Theoretiker und Praktiker mit groBem Gewinn lesen. Prof. Dr. Hans-Gerd Ridder Vorwort Bei der Entscheidung, im Rahmen der Promotion eine Prozessstudie durchzufiihren, bleibt es nicht aus, auch die eigentliche Erstellung der Promotion einer Prozessbetrachtung zu unter ziehen. Dabei konnte ich viele "Faktoren" bzw. Personen identifizieren, die unterstUtzend und fdrdemd auf den Verlauf meiner Promotion Einfluss genommen haben. Thnen allen mochte ich hiermit danken. Mein Dank geht zunachst an meinen Doktorvater Herm Prof. Dr. H.-G. Ridder, der mich ins besondere vor dem Hintergrund eigenwilliger methodischer Vorgehensweisen in konstrukti ven und anregenden Diskussionen unterstUtzt hat. Des Weiteren geht ein DankeschOn an Frau Prof. Dr. Dr. h.c. U. Hansen fUr die Ubemahme des Zweitgutachtens. Die Durchfiihrung einer Arbeit mit empirischer Untersuchung ist ohne UnterstUtzung kaum moglich. Vielen Dank daher allen Beteiligten des Projektes Personalentwicklung, die meine empirische Untersuchung ermoglicht haben. Hier mochte ich insbesondere den Mitgliedem des Kemteams Personalentwicklung Horst Bauer, Christiane Bierbaum, Ricarda Mletzko und Jorg Tappe fUr die spannende, interessante und anregende Zusarnmenarbeit danken. Ein herzliches Dankeschon geht an meine Kollegen der Abteilung Personal und Arbeit H.-I. Bruns, Sven Neumann, Fabian Spier und Christina Middendorf sowie an die Teilneh menden des Dissertantenkolloquiums, die mich bei Blockaden im Prozessverlaufmit wertvol len inhaltlichen Hinweisen unterstiitzt und den Erstellungsprozess durch verschiedenste Akti vitaten gefordert haben. Hier gilt mein Dank auch Christian Lauterbach, Matthias Schulz so wie Sabine Meissner und Jan Hoon fUr alle "technischen" UnterstUtzungsleistungen. UnterstUtzung im Promotionsprozess haben zudem Stefan Klotz sowie alle Freundinnen und Freunde geleistet, die mich durch jede einzelne Sequenz des Promotionsprozesses begleitet und fUr den notwendigen Ausgleich gesorgt haben. Euch allen lieben Dank! Nicht zuletzt mochte ich meinen Eltem danken, die jederzeit an einen erfolgreichen Prozess verlauf geglaubt und in der Endphase der Arbeit mit viel Geduld und Ausdauer die letzten Korrekturlesearbeiten iibemommen haben. Thnen sei diese Arbeit gewidmet. Christina Hoon Inbaltsverzeicbnis Geleitwort V Vorwort vn Inhaltsverzeichnis IX Abbildungsverzeichnis XIII Tabellenverzeichnis XV 1. Einleitung 1 1.1. Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit 1 1.2. Gang der Untersuchung 11 2. Reform offentlicber Verwaltungen: Stand der Reformdiskussion 15 2.1. Begriffsbestimmung und Ansatzpunkte einer Verwaltungsreform 16 2.2. New Public Management als Konzept zur Verwaltungsreform 22 2.3. New Public Management: Stand der Reformdiskussion 30 2.3.1. Stand der Diskussion auf theoretisch-konzeptioneller Ebene 31 2.3.2. Stand der Diskussion auf empirischer Ebene 37 2.4. Prozesse der Verwaltungsreform: ForschungsdefIzite des New Public Management 44 3. Fallstudie: Einfiibrung von Personalentwicklung in einer offentlicben Verwaltung 47 3.1. Methodik der empirischen Untersuchung: Theoriebildung aus Prozessdaten 47 3.2. Objektbeschreibung 62 3.3. Fallbeschreibung: Einfiihrung von Personalentwicklung 67 3.3.1. Fallbeschreibung des ersten Subprozesses von 1991-1998 69 3.3.1.1. Sequenz 1 (1991-1994): "Das ist nichts fiir uns" 69 3.3.1.2. Sequenz 2 (1995-1996): "Wenig Interesse an Personalentwicklung" 71 x Inhaltsverzeichnis 3.3.1.3. Sequenz 3 (1997-Mitte 1998): "Ablehnung einer Stelle fUr Personalentwicklung" 73 3.3.1.4. Sequenz 4 (Mitte 1998-Ende 1998): "Projektorientierte Personalentwicklung" 76 3.3.2. Fallbeschreibung des zweiten Subprozesses von 1999-2001 79 3.3.2.1. Sequenz 1 (Anfang 1999-Mitte 1999): ,,Konstitution des Projektes" 79 3.3.2.2. Sequenz 2 (Mitte 1999-Ende 1999): "Ausprobieren von ersten MaJ3nahmen" 83 3.3.2.3. Sequenz 3 (2000): ,,Positive Resultate erzielen" 87 3.3.2.4. Sequenz 4 (2001): "Weiterfiihrung bereits umgesetzter MaJ3nahmen" 93 3.4. Zwischenergebnis: Bildung von Konstrukten 98 3.4.1. Erstellung einer Eventliste und Bildung von Sequenzen 99 3.4.2. Codierung der Events 102 3.4.3. Ableitung von Basiskategorien 105 3.4.4. Bildung von Konstrukten 112 4. Strategieprozessforschung 121 4.1. Strategieprozessforschung: Begriffsexplikation und zentrale Forschungs- perspektiven 122 4.1.1. Begriffliche Grundlagen und Abgrenzung zur Strategieinhaltsforschung 122 4.1.2. Forschungsperspektiven der Strategieprozessforschung 128 4.2. Leading-Change Ansatz 133 4.2.1. Strategieprozesse als Interaktionsmuster 134 4.2.1.1. Gestaltungsformen von Strategieprozessen 135 4.2.1.2. Strategische Kemprozesse 138 4.2.1.3. Strategieprozess als Prozess der Ressourcenallokation 141 4.2.2. Akteure und ihr Einflusshandeln im Strategieprozess 145 4.2.2.1. Upper-Echelons Theorie 147 4.2.2.2. Mittlere Manager als Mediatoren 150 4.2.3. Zwischenfazit 155 Inhaltsverzeichnis XI 4.3. Strategic Decision-Making Ansatz 158 4.3.1. Kontextfaktoren des Entscheidungsprozesses 159 4.3.2. Prozess der Bildung strategischer Entscheidungen 164 4.3.2.1. Fonnales Entscheidungsverhalten 165 4.3.2.2. Strategisches Verhalten in Entscheidungsprozessen 168 4.3.3. Konflikt-und Konsensverhalten in Entscheidungsprozessen 171 4.3.4. Zwischenfazit 175 4.4. Zwischenergebnis: Verfeinerung der Konstrukte 178 5. Untersuchungsergebnisse 186 5.1. Entwicklung von Leitfragen 187 5.2. InitiativverhaIten 197 5.2.1. Mit der Prozessthematik verbundene Unsicherheit 198 5.2.2. Herausbildung eines Handlungsdrucks 203 5.2.3. Rolle der mittleren Fiihrungskrlifte 211 5.2.4. Zwischenfazit 215 5.3. Formale Interaktion 218 5.3.1. Komiteebildung als Funktion der Entscheidungsunterstiitzung 219 5.3.2. Regulierung von Interessenkonflikten 223 5.3.3. Zwischenfazit 229 5.4. Strategisches VerhaIteu 231 5.4.1. Einbindung von Experten 232 5.4.2. Informelle Vorabsprachen 237 5.4.3. Zwischenfazit 242 5.5. Strategische Entscheidung 244 5.5.1. Strategische Reichweite von Entscheidungen 245 5.5.2. Rolle des Top-Managements 250 5.5.3. Zwischenfazit 253 xn Inhaltsverzeichnis 6. Schlussbetrachtung 256 6.1. Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse 257 6.1.1. Methodologischer Ausgangspunkt 258 6.1.2. Initiativverhalten 260 6.1.3. Formale Interaktion 266 6.1.4. Strategisches Verhalten 269 6.1.5. Strategische Entscheidung 272 6.2. Konzeptionelle und methodische Schlussfolgerungen 275 7. Literaturverzeichnis 281