Salud Pública de México ISSN: 0036-3634 [email protected] Instituto Nacional de Salud Pública México Bustelo, Eduardo S. La producción del estado de malestar. Ajuste y politica social en América Latina Salud Pública de México, vol. 33, núm. 3, mayo-junio, 1991, pp. 215-226 Instituto Nacional de Salud Pública Cuernavaca, México Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=10633303 Cómo citar el artículo Número completo Sistema de Información Científica Más información del artículo Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Página de la revista en redalyc.org Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto Busíeb ES. Bddo m. La producción del estado de mnksiar. Thc cncaíbn of íbt síate of advedíy. Nusk y poKika klsle n Amirica iaüna Reguhibn and socid poky in Lsih Amch Salud PiibUu Mex 1991;33:215-226. Salud PubhM cx 1991;33:215-226. RESUMEN: ABSTRACT: El presente trabajop retende dar algunas informaciones This work presents some recent informatwn that docu- b.ásicas recientes que documentan los efectos regresivos ments the regressive effects of the externa1a kbt anddeals del endeudamiento externo y trata de avanzar algunas with promoting rejiection upon the so called State of reflexiones sobre lo que se denomina el "estado & ma; Adwrsity, which by means of political regulation, (and lestar " que, víap olíticas de ajuste, se está produciendo conirary to the classic State of Welfare), is being created en la región como opuesto al clásico "estado de bie- in the Region. This workalsoputsf orth somepoints which nestar ". También plantea algunos puntos que parecen seem inevitable in the still open debate regarding the insoslayables en el debate, d na bierto, sobre la relación growth-equity relationship in Latin America Firstly, a crecimiento-equidad en América Latina Se hace una reviswn of theprincipal social andeconomic indicators is revisión de los principales indicadores económicos y so- mude beginning with the early years of this decade ('90). ciales al iniciarse la década de los noventa. Además, se Secondly, the insertedpatterns of regulation are syntheti- presentan sinttticamente losparadigmas de ajuste intro- cally introduce4 and some of the results andproblems ducidos y se analizan algunos de sus problemas y resul- are analyzed Thirdly, and as an eff't of successive tados; y como efecto de la implementacibn de sucesivos regulation implementations that have not accomplished ajustes que no han logrado los equilibrios macroeconó- the desired macroeconomic equilibrium (nor economic micos deseados ni el crecimiento económico, se analiza growth), the creation of thestate ofAdwrsity is analyzed la producci6n del estado de malestar mediante la desin- by means of looking at the &sintegration that takesplace tegracidn del incipiente estado & bienesm existente en in the incipient State of Wellbeing that exists in the la región Esta desarticulackdn conlleva una reduccidn Region. This disjointed situatwn brings with it a signifi- signif~ativad e la cantidad y calidad & servicios socia- cant reduction in the quantity and quality of social sew- les &l sector público y la exclusidn & un segmento Luúl ices Ut the public sector and the ercluswn of un ewn mayor de lapoblacidn, que queda relegado al sector de greater segment of the population (thssep ertaining to a la economía informal de subsistencia y baja produc- characteristically subsistence leve1 economy and low tividad No pretende negarse la necesidad del ajuste, ni productivity). Wed o not deny the needfor regulation, nor tcunpoco que el mismo deba abarcar también a los sec- do we belive that it should encompass the social sectors, *Trabajo presentado en el Seminario Taller "La Salud Internacional: un Campo de Estudio y Práctica Profesional". Organizado por el Ministerio de Salud y Servicios Sociales de Quebec, el Ministerio de Blud y Bienestar !Social de Cana& y Ia Organizacibn Panamericana de la Salud. Quebec, Canadf, 18-20 de mano de 1991. (1) Director del Fondo de las Naciones Unidas pan la Infancia ORJICEF). Fecha de mcbido: 19 de marzo de 1991 Pecha de aprobado: 16 de abril de 1991 MAYO-JUNIO DE 1991, VOL 33, NO.3 LA PRODUCCIÓND EL ESTADO DE MALFSTAR fi- tores sociales, en donde signif~ativasa signaciones where signijicantj7tzancial allotments geared to combar nancieras para combatir la miseria y la pobreza no han suffering andpoverty, at the same time, have not been evitado que se expandq por no decir que deberían ha- unable to awid their expansion (not to mention the total berla suprimido. El problema es qué ajuste ypara quidn elimination of same). The problem here lies not in regu- va referido. Finalmente se plantean algunas ideas sobre lation, but in what kind of regulation and for whom. una economia mirto de bienestar, que recupere el po- Finally, this workpresents some ideas on mixed economy tencial del sector público y el mercado en una instancia of wellbeing which could recover the potential of the & macro regulación colectiva, que posibilite las inver- pub& sector and market by urging a collective mac- siones necesarias para futanciar un crecimiento con roregulation that would make possible the needed invest- mayor integración social. ments tof utance a growth with greater social integration. Paiabrm clave: politica social, indicadores económicos, situación Key wordi: public policy, economic index, socialeconomics situation, socioeconómica, producto interno bruto gross interna1 product Solicitud de sobretiros: Eduardo S. Bustelo. Director de UNICEF. Av. Rivadavia 2358-4' 1034 Buenos Aires, Argentina. A L INICIAFSE LA década de los noventa, la eco- y del 24 por ciento del salario mínimo urbano (cuadro 11). nomía de America Latina conservaba sus tres Esto adquiere una significación especial, ya que el 74 por características básicas: la más alta inflación en el ciento de la población económicamente activa en Amtri- mundo, el mayor endeudamiento extern0.yl a distribución ca Latina es urbana. Asimismo en la región, que había de ingreso más desigual en el mundo. registrado una histórica caída de la subutilización de la El endeudamiento externo continúa siendo el factor fuerza de trabajo -desempleo abierto más subempl- más li'mitante para el aecimiento de la región. América de 1950 a 1980, este coeficiente aumentó en la de- Latina es una exportadora neta de capitales al mundo de- cada de los ochenta de 40 a un 42 por ciento. Esto a su sarrollado; entre 1983 y 1990, la transferencia neta de re- vez esta asociado a cambios en el mercado de trabajo cursos super6 los 200 000 millones de dólares (cuadro 1). hacia empleos de baja productividad (aumento del sector No se han restaurado las corrientes de inversión externa informal urbano del 24 por ciento en 1980 a 30 por ciento y, todavía más traumatico, en los últimos años America en 1989) conjuntamente con un proceso de precari- Latina ha experimentado una transferencia negativa de zacidn del trabajo. recursos global entre 2 000 y 3 000 millones de dólares Con los indicadores presentados, no es de extrañar que por año a los organismos financieros multilaterales tales en Am6rica Latina se incrementara la pobreza en el de- como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mun- cenio de los ochenta. En efecto, la pobreza y la indigen- dial así como el Banco Interamericano de Desarrollo.' cia han aumentado en números absolutos y relativos y ha La transferencia de recursos por causa del endeuda- crecido tanto en las áreas urbanas como en las rurales miento externo y las politicas de ajate implementadas (cuadro 111). Debido a que la tasa de fecundidad en la han reducido significativamente la dinámica de creci- región es muy alta, los grupos poblacionales más pobres miento. El Producto Interno Bruto (PIB)q ue en el perio- son niños y j6ver1es.~S in embargo lo más representa- do 1950-1980 creció a un 5.5 por ciento anual, durante la tivo de la crisis de la década de los ochenta es que, como dhda de los ochenta, aumento a un ritmo del 1.2 por resultado de la caída de las remuneraciones reales, la ciento anual. De este modo, el PIB por habitante se re- pérdida de calidad de los puestos de trabajo y el creci- dujo a 9.6 por ciento entre 1981 y 1990 (cuadro 1), lo cual miento de la subutilización de la mano de obra, han sur- fue acompañado de una brusca caída de las rcmunera- gido los "nuevos pobres", que son los trabajadores de los ciones reales, que significó una disminución del 42 por sectores medios que consiguieron salir de la pobreza ciento de los ingresos medios del seclor informal urbano estructural y tuvieron acceso a un mercado de bienes y SALUD PÚBLICADE'~~~&ICO BUSTELO E Variaciones Conceptos 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1981-1990 Producto interno bruto a precios de mercado 96.4 99.7 103.2 107.0 110.3 111.3 113.01 12.4 (índice base 1980= 100) Población (millones de habitantes) 381.8 390.3 398.8 407.4 416.1 424.9 433.7 442.6 Producto interno bruto por habitante 90.0 91.0 92.2 93.6 94.5 93.3 92.8 90.4 (índice base 1980= 100) Producto interno bruto* -2.7 3.5 3.5 3.7 3.1 0.9 1.5 -0.5 12.4 Producto interno bruto por habitante* -4.8 1.2 1.2 1.5 0.9 -1.2 -0.6 -2.6 -9.6 Precios al consumidor* 130.5 184.7 274.1 64.5 198.5 778.8 1 161.0 1491.5 Relación de precios del intercambio 1.3 6.6 -4.4 -10.3 -0.8 -1.1 3.3 -1.2 -20.6 de bienes* Deuda externa global bruta** 356.7 37315 383.5 399.4 426.0 417.9 417.5 422.6 Transferencia neta de recursos** -31.6 -26.9 -32.3 -22.8 -16.3 -28.8 -27.3 -18.9 *Tasa de crecimiento **Miles de millones de dólares Fuente: Referencia 21 ......'.... .. .. ......._ ....:. . ..... .. .. .... ...:,.... .. " ...... ) . ....:.............:.. . .... .. . ......... . ........... . .. .......... .... .~ ..... .v . ..o ...f...ü. ..<.& ......6. -;. ;.; . d ... e. .s el ogsm .s..le a..nf...a ..t.xo...%i -....d o. .. ....se.....: .... l. . _..m. i. ..n egr.crae ds&.o... : dk,,C ecd UtriAaaD,bs *a& j.'af. ,e Aat1m&1.....é p.......t.o.... .i. r...a- >. - -Lr-a'a?..m.i..;.i ...ni t..a.i : d.,- ..&1 : .9-~.8&-.0 ..b.+......&....I .. .. %.......d. .. .. . . .9e ...'& . . .& .&.&. . . ... . ...."_ .....'. . . ....,;... .. ..<.. . ; ... . _.. ..... ,. . _... .. ; : '.<..': <.. . .. .:<< .< .')....< : '.< ...: ..;.. < : .. .,....... T a s a a n u a l d e c r e c i m i e n t o Indice 1989 1980-1 983 1983-1986 1986-19 89 1980-1989 (1980~1 00) Rama de actividad económica Agricultura** -4.3 Industria manufacturera -1.8 Construcción -2.1 Segmento del mercado de trabajo Sector formal privado - Empresas medianas y grandes -4.5 - Empresas pequeñas -3.1 Sector público -6.4 Sector informal -10.3 Salarios mínimos Mínimos urbanos -3.4 *Los ingresos medios corresponden al sector informal **Representa la evolución de los salarios mínimos agrícolas en la mayoría de los países Fuente: Referencia 3 MAYO-JUNIO DE 1991, VOL 33, No. 3 LA PRODUCCI~ND EL ESTADO DE MALESTAR - servicios más amplio (vestuario, electrodomCsticos, vi- que gran parte de la crisis recayó sobre los sectores vienda), así como servicios en educación y salud. Además urbanos medios. experimentaron una pérdida salarial equivalente a cuatro La situación generada por este fenómeno tiene una puntos del PIB durante el periodo 1980-1989.3E ste con- importancia particular en ArnCrica Latina. En efecto, la junto de trabajadores perdió un volumen salarial equiva- región consiguió durante la década de los sesenta y parte lente a seis puntos &i PIB (cuadro IV), al mismo tiempo de los setenta avances significativos en salud (descenso que los sectores en pobreza estructural perdieron el de la mortalidad materno-infantil) y educación (aumento equivalente a 5610 dos puntos (cuadro V). Esto significa de la escolaridad primaria y secundaria, así como la 1980 1989 ' Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia Miles % Miles % Miles % Miles % I Total 135 900 41 62 400 19 183 200 44 87 700 21 I Urbano 62 900 30 22 000 11 103 700 36 ' 39 400 14 1 Rural 73 O00 60 39 900 33 79 500 61 48 300 37 Fuente: Referencia 22 C o m p o s 4 c i ó n Tasa anual de crecimiento 1980 1983 1986 1989 1980-1989 Ingreso nacional bruto a precios de mercado 97 92 91 91 Ingresos del trabajo* 44 41 40 38 Ingresos brutos del capital 53 5 1 51 53 Distribución funcional del ingreso** Ingresos del trabajo 45 45 44 42 Ingresos brutos del capital 55 55 56 58 Estimación con base en datos de cuentas nacionales de CEPAL. LOS ingresos brutos del capital fueron calculados como residuo ** Corresponde a la distribución del ingreso nacional bruto a precios de mercado Fuente: Referencia 3 2 18 SALUD PÚBLICA DE MÉXICO elevados índices de inflación. En 1990c asi ningún país de AmCrica Latina y el Caribe tuvo índices inflacionarios inferiores al 25 por ciento anual y, el índice de precios al consumidor para toda la región, ponderado por el tamaño de la población, casi alcanzó un 1 500 por ciento anual (cuadro 1). Debido a los elevados ritmos inflacionarios, la mayor Incremento parte de los paises de la región ha implementado durlsi- Componente 1980 1989 1980-1989 mos paquetes de ajuste destinados a controlar el dCficit fiscal. Como efecto combinado de la inflación y la dureza Brecha de la pobreza* 3.2 5.2 2.0 Extensión de la pobreza** 40 44 4 .O del ajuste, la tasa de formación de capital cayó del 22.7 Intensidad de la pobrezae** 32 47 15.0 por ciento del PIB en 1980 a 16.4 por ciento en 1989.6 La Línea de pobrezalingreso caída de la inversión pública y privada, las transferencias - - medio 33 33 decapitala los paises desarrolladosp or pagos de servicios de la deuda externa, y los terminos de intercambio nega- Brecha de la indigencia 3.2 1.1 0.5 tivos, plantean serias dificultadesa la fohación de ahorro Extensión de la indigencia 19 21 2.0 y, por lo tanto, a la posibilidad de retomar el crecimiento Intensidad de la indigencia 27 40 13.0 en la región. Línea de indigencialingreso - - En síntesis: America Latina ha sufrido durante el de- medio 17 17 cenio de los ochenta un severo revés en tenninos de un * Insuficienciao brecha de ingresos respectoa la línea de grave retroceso económico que ha acentuado el endeu- pobreza o indigencia. Medida como porcentaje res- damiento externo, elevando los procesos inflacionariosy pecto al PIB. El ingreso medio de las personas equivale agudizado las desigualdades sociales. a un 75 por ciento del PIB per cápita ** Porcentaje de personas en condición de pobreza o indigencia *** Porcentaje de insuficiencia del ingreso medio respecto Durante la década de los ochenta se implementó una gran al ingreso de las líneas de pobreza o indigencia variedad de paquetes de ajuste en general, todos con un Fuente: Referencia 22 mismo paradigma aunque con distintas modalidades. En un primer momento la concepción del ajuste parte del endeudamiento externo. Se pretende lograr un equi- disminución del analfabetismo) gracias a la expansión de librio en el balance de pagos para generar un superávit los sectores medios. Son en definitiva los sectores medios en la balanza comercial, expandiendo las exportaciones los que han posibilitado la sustentación del largo, dificil de bienes transables, comprimiendo las importaciones y y aún incompleto proceso de democratización en la controlando las restantes variables macroeconómicas, so- región. La crisis socioeconómica presente, al configurar bre todo la demanda agregada y su correlato el dCficit sociedades más duales y congelar los mecanismos de fiscal. movilidad social, será un desafio muy grande para la Con las hipótesis subyacentes de este enfoque, se es- consolidación de dichos procesos, en tCrminos de pro- peraba, expandir el comercio intemacional con los paises cesar las complejas demandas con menor disponibilidad industrializados, recuperar los niveles de crecimiento y de recursos. un mercado internacional de capitales con tasas de inte- Debe destacarse que la situación descrita se da en un rés a la baja. Estabilizados los precios y generado un ex- cuadro en donde varios paises de la región ya exhibían cedente para el pago de los servicios del endeudamiento la mayor desigualdad en la distribución del ingreso? externo, se restauraría rápidamente la inversión y retor- lo que probablemente empeoród urante la década como lo naría el flujo de capitales externos. Por lo tanto, el ajuste demuestran los datos sobre distribución funcional del sería de corta duración en general, y el tiempo del mismo ingreso (cuadro IV). sería indirectamente proporcional a su drasticidad. Los procesos de ajuste han sido acompañados por El escenario internacional no se comportó de acuerdo MAYO-JUNIO DE 1991, VOL 33, NO. 3 LA PRODUCCI~ND EL ESTADO DE MALESTAR a las hipótesis ni las medidas introducidas fueron efi- del comercio exterior en algunos productos cxuciales caces. Como resultado, la inversión no se recuperó, por reduce significativamente la recaudación tributaria. De consiguiente las economías no crecieron y tampoco se igual manera, el decenso de los niveles de ingreso, in- consiguió la ansiada estabilidad de precios. Si bien hay flación y recesión operan en un sentido pro-cíclico. Como muchas razones -varias de ellas de origen exógeno- resultado el déficit fiscal, después de una caída inicial, no para explicar lo sucedido, el continuo superávit de la ba- ha podido ser wntrolado. Agotado el recurso del endeu- lanza comercial parece ser una razón relevante. En efec- damiento tanto interno como externo, no ha habido más to, aunque la reducción de importacionesy el aumento de remedio que incursionar en un financiamiento espúrio y exportaciones pueden solucionar los problemas de divi- por lo tanto, en elevados niveles de inflación. sas para el pago de los servicios de la deuda externa, esto En la medida en que el déficit fiscal presentaba cre- no resuelve el problema de su captación. El sector pú- cientes dificultades de equilibrio y las presiones inflacio- blico debe generar los recursos para comprar los dólares narias se agudizaban, se pensó en ajustes más drásticos, a los exportadores para el pago de los servicios del en- relacionados con transformaciones sutantivas de media- deudamiento externo. El superávit comercial se entronca no plazo. Conseguir la estabilidad necesaria para res- así con el problema del desequilibrio fiscal, que aparece taurar el crecimiento requeriría, según este enfoque, de como el núcleo central de la crisis. Cabe destacar que s610 cambios institucionales de envergadura relacionados al el endeudamiento externo equivale a un peso de casi perfil de la oferta y la demanda, así como a la relación cinco puntos del PIB que quedan encapsulados en el dé- entre lo público y lo privado. Comienza así el desmon- ficit fiscal. taje explícito del aparato del sector público, a través de Se propone una nueva modalidad de ajuste que parte lo que denominó la producción del estado de malestar. del déficit fiscal y sus componentes tanto interno como Se implementaron una serie de medidas para paliar los externo. Se intenta su equilibrio tanto del gasto como de efectos de exclusión social de los ajustes. Las políticas los ingresos del sector público. Para la reducción del gasto sociales introducidas - e np articularpor los Fondos de se utilizan varios instrumentos: ajuste de las remunera- Desarrollo Social- aunque puedan haber alcanzado al- ciones del empleo público por debajo de la inflación; gunos sectores perjudicados por el ajuste, no han compen- suspensión de la inversión pública; atraso a los pagos de sado la reducción salarial ni la caída en la cantidad y la deuda interna y externa;* reducción del gasto social; calidad de los servicios sociales básicos, y han soslayado control de transferencias a municipios y provincias; es- el tratamiento de la equidad en el financiamiento del quemas de despido, retiro o jubilación forzosa de em- déficit fiscal! pleados públicos, etcétera. Por el lado de los ingresos, se Ajuste tras ajuste, la región vive ahora un proceso de han implementado varias modalidades de reforma tribu- cansancio? Y no sólo eso: los paquetes de ajuste ad- taria que no han dado los resultados esperados ya que quieren cada vez menos duración (cinco o seis meses a los éstos no advienen en el corto plazo. Por consiguiente, se sumo), debido a que los desequilibrios se aceleran por el ha apelado al uso de impuestos indirectos particularmente comportamiento exponencial de alguna variable de sig- aquellos que gravan el consumo generalizado y son de nificación en el esquema (tipo de cambio, tasa de interés, fácil recolección, y al incremento de las tarifas de las caída de la recaudación fiscal, etc.). Sin embargo, las me- empresas públicas. didas introducidas continúan sin producir los resultados Un balance preliminar indicaría que aparentemente se esperados: la recesión se prolonga; la inflación crece; el obtuvieron algunoséxitose n la reducción del gasto, no así desequilibrio fiscal se agudiza; los empresarios conti- en los ingresos fiscales. Los sistemas tributarios de la núan sin invertir y los trabajadores todavía no reciben región son complejos y sensibles a las fluctuaciones in- mejoras en su calidad de vida, por lo menos para reparar temas, a los cambios en los precios relativos y al volumen en parte los elevados costos sociales de los sucesivos y precios del comercio exterior? Así, la caída de precios ajustes. EL ESTADO DE MALESTAR La situación socioeconómica durante la década de los El atrasodel pagode losserviciosdel a deuda externa en AmCnca Latina alcanzó 11 000 millones de dólares en 1990.3 ochenta en Arntrica Latina que se describe en apartados SALUD PÚBLICA DE MÉXICO. anteriores, ha puesto en evidencia las limitaciones del restringido a posiciones de trabajo de baja calificación, incipiente estado de bienestar (EB)e n la región. En par- baja productividad y bajos salarios. ticular, numerosos estudios han señalado la exclusión de En segundo lugar un estado de descreimiento, ya que un importante sector de la población de los beneficios de los servicios de los sectores sociales públicos casi nunca la poiítica social, así como la ineficiencia asignativa del fueron accesibles para los sectores de bajos ingresos o en gasto s~cial.D'~e sde el punto de vista de los pobres, el EB el caso de los nuevos pobres, acceso a servicios deterio- es un ausente o su presencia circunstancial, fragmentada rados y sobrecargados. y10 acotada. Esta constatación fundamenta la crítica a la Estos sentimientos de desesperanza y descreimiento presencia del Estado en la poiítica social, en particular a que en su interacción se refuerzan mutuamente, produ- la prestación estatal de servicios sociales en salud y edu- cen un EM que se traduce en una caída generalizada de cación. las expedativas relacionadas con el mejoramiento de la Del cuestionamiento del EB -en especial de la pre- calidad de vida. Sobre estas percepciones se produce, sencia estatal como instancia correctiva en la distribu- concomitantemente, la dimensión institucional del EM, ción del ingreso a través del sistema de transferencias que consiste principalmente en la disipación del incipiente netas, que opera con el financiamientoy el gasto social- EB que alguna vez se pensó consolidare n América Latina. se pasa a una política de desarticulación explícita del an- El desarme de la estructura de los servicios sociales damiaje institucional del mismo. Esto a su vez va acom- públicos se produce en los siguientes terminos: pañado de una prédica contra la ineficiencia del Estado y sus servicios y de la inutilidad del pago de impuestos Comportamiento pro-cíclico: desde su expansión el EB destinado a su financiamiento; prédica cuyo destino es se pensó al interior de una propuesta macroeconó- generar las bases de legitimidad social que posibiliten la mica como un mecanismo contracíclico,t anto desde el anulación o el recorte de la presencia del Estado en la punto de v%ia del gasto como de su financiamiento. El economía. De la crisis del EB y SUS intentos de reforma proceso de ajuste en América Latina al concebir el pasa a la producción delestado de malestar (EM)A. unque gasto social como blando procede a su corte y reduc- el paradigma de éste no puede aplicarse uniformemente a ción, dejando sobrevivir mínimos mecanismos com- toda América Latina, debe admitirse que en lm ;AL :%os pensadores. Del lado del financiamiento, hay un alto de ajuste su difusión es bastante generalizada. componente de impuestos indirectos debido, entre El concepto EM tiene dos dimensiones básicas estre- otras cosas, a la presencia de elementos rígidos tales chamente relacionadas: una psicosocial y otra institucio- como subsidios al capital y la imposición directa sobre nal. La primera se genera en la conformación de una los ingresos altos y la riqueza." De este modo, el 80 sociedad más dual en donde los estratos medios tienden por ciento del mismo tiene un contenido pro-cíclico, a desvanecerse, y en donde se congelan las perspecti- que a su vez produce continuas crisis fiscales para las vas de movilidad social ascendente. Sobre la comproba- cuales se proponen sucesivos recortes del gasto. da ausencia de los servicios sociales básicos del Estado en Vaciamiento presupuestario: como consecuencia de lo los sectores de menores ingresos, se construye un dis- anterior se produce una reducción del presupuesto curso de un individualismo dogmático que deja a cada disponible para los sectores sociales, comenzando por persona liberada a su propia suerte, resintiendo el tejido el gasto en inversión y, posteriormente, corte de los social y las redes comunitarias de solidaridad. gastos de operación. Lo primero tiene como conse- La djrnensjón psicosocial, que como se ve tiene refe- cuencia la no expansión de los servicios, por lo menos rentes reales concretos, hace referencia a una percep- a un ritmo para absorber la presión demogdfica, pro- ción colectiva o estado de ánimo - e n especial de los duciendo una saturación de los servicios por exceso de sectores de bajos ingresos y los nuevos pobres- que se demanda. La reducción de los costos de operación se tiaduce'en dos aspectos. traduce en la falta de insumos básicos como: útiles En primer lugar un estado de desesperanza, que se escolares, tizas y mwtenimiento en las escuelas, drogas deriva de una situación de continuo retroceso social en básicas, algodón, jeringas, etcétera, en el sector salud. términos de ingresos reales y oportunidades de empleo Esto último va acompañado por una dramática caída decrecientes. En el caso de los nuevos pobres, acceso de las remuneraciones reales, del personal -sobre MAYO-JUNIO DE 1991, VOL 33, NO.3 LA PRODUCCI~ND EL ESTADO DE MALESTAR todo calificado como médicos y maestros- que se ministerios sociales son ministerios sin políticas y sin traduce entre otras cosas en huelgas, ausentismo y una posibilidades de implementarlas; degradación profesional en un contexto de trabajo de Utilización de organismos no gubernamentales y la escasez de recursos e insumos aíticos. Por último, lo familia: se retorna a la familia y a distintos organismos anterior redunda en una caída generalizada en la cali- de la sociedad civil, sin fines de lucro, como efectores dad de los ~ervicios?~ de bienestar. Esto, que en principio es muy positivo, se Asimismo, el vaciamiento del presupuesto obedece realiza desde el desmantelamiento y la renuncia ex- a una lógica de poder y presiones de profundo con- plícita del Estado a asumir su responsabilidad en ter- tenido regresivo. Así, los servicios en lugares más minos de una provición de servicios sociales en salud apartados y10 los que sirven a los sectores más despro- y educación sobre bases universales. Se favorecen sis- tegidos y menos orgnizados son cortados respecto, temas de autoayuda no por sus meritos organizativos- por ejemplo, a servicios urbanos que atienden a sec- participativos, sino por su nula significación finan- tores de ingresos medios o altos o con un buen nivel de ciera para el sector público. Falta una transferencia de organización sindical." conocimientos y prácticas a las familias y comunida- Descentralizaci6n de servicios: el estado nacional des, de modo que ellas puedan enfrentarse a los transfiere servicios (redes de hospitales y puestos de problemas de salud y educación que las aquejan. salud, escuelas, etc.) a los estados locales -provincias Focalización restringida: el gasto social debe concen- y municipios- completamente deteriorados y sin fi- trarse solamente sobre los pobres estnicturales. Los nanciamiento. A su vez, los estados provinciales con pobres cíclicos no son una preocupación de la política mayores restricciones fiscales que el estado nacional, social y serán absorbidos cuando se restaure el creci- reciben estos servicios para cerrarlos o para mantener- miento económico. Por evitar un error de tipo B (in- los en funcionamiento a un nivel mínimo. De esta cluir no pobres) se cae en un error de tipo A (excluir forma el estado nacional se libera de los servicios, no pobres). No existe focalización sobre los ingresos del para descentralizar un sistema, sino para transferir un sector público. problema. Flexibilización de las relaciones de trabajo: la idea es Privatización total o parcial de servicios: al abolir la disminuir los costos fijos de las empresas para posibi- gratuidad de los sefvicios sociales básicos se facilita la litar una mayor generación de empleo. Con ese ob- exclusión de mayores sectores sociales de los mismos. jetivo, se intenta modificar la legislación laboral para En algunos países los servicios conservan su carácter flexibilizar las relaciones laborales, y dar una mayor público, pero con la introducción de tarifas sin el discrecionalidad a las empresas, así como una menor correspondiente sistema de selectividad que asegure intervención sindical. Garantizar mayores facilidades las prestaciones gratuitas mínimas a los sectores de para despidos y contratación de obreros sin relación menores ingresos. En otros se integran a empresarios de estabilidad; movilidad entre puestos y labores, tur- privados para hacerse cargo de los servicios sociales nos y fijación de ritmos de trabajo; y una drástica públicos e instaurar la eficiencia privada en la admi- reducción de prestaciones económicas y costos la- nistración pública. borales. Como resultadose produjo una mayor precari- Ritualización de los ministerios sociales: los minis- zación de las condiciones de trabajo. terios sociales, al quedar s610 con la responsabilidad administrativa de las erogaciones comentes (que sig- Falta definir una política social interactuante con la nifican más del 90% salarios), se transforman en política económica, de manera que con sentido contra- gestores ante el ministerio de economía y10 hacienda cíclico sostenga un consumo social básico y universal que de los fondos que se negocian entre los desmantelados concilie equidad con crecimiento. Los ajustes tuvieron un sindicatos y grupos corporativos organizados que so- contenido recesivo deprimiendo las oportunidades de breviven (médicos, laboratorios, etc.). empleo, las remuneraciones reales y han precarizado Al carecer de fondos para transferir a los niveles las condiciones de trabajo. Se intentó reducir el deficit locales, la función ministerial se reduce a un rito y los fiscal, a través del desmantelamiento del aparato estatal ministerios nacionales pierden la posibilidad de deter- de bienestar y su estructura de subsidios y transferencias; minar la orientación final de la política social. Los lo que generó como consecuencia el EM en el que queda SALUD PÚBLICA DE AdXlCO institucionalizada la ausencia de toda preocupación dis- les que la contrajeron, existirá un componente de re- tributiva. El cuadro se completa con el principio de "la gresividad explícito. Este razonamiento se aplica aun maldad" del Estado, convertido en la instancia social que distinguiendo entre deuda pública y privada, ya que la concentra monocausalmente todas las culpas: el Estado segunda ha sido en varios paises nacionalizada o fue con- genera deficit; causa inflación; no proporciona servi- traída bajo garantías reales proporcionadas por el sector cios; es ineficiente; es fiscalmente voraz y, finalmente, público. Para atender los pagos del endeudamiento ex- corrupto. temo es necesario generar un superávit comercial dada la situación de transferencia externa negativa. Considerando la relativa inflexibilidad de las expor- taciones y un contexto de términos de intercambio ne- Existe en America Latina y el Caribe s610 un enfoque al- gativo, el ajuste externo se realiza reduciendo las impor- ternativo al paradigma de ajuste descripto anteriormen- taciones, vía devaluaciones, que conllevan como efecto te.14 La propuesta de CEPAL es en realidad unenfoque asociado la elevación de precios, caída de los salarios, más amplio sobre desarrollo, que incluye procesos de compresión del consumo popular y una pérdida de di- ajuste0 estabilización, o ambos. Principalmente se centra namismo ecot~ómico.'~ en la generación del crecimiento, a través de la incorpo- El endeudamiento externo está asociado al déficit fis- ración de la región al mercado mundial vía la innovación cal, en tanto que el sector público debe comprar las divi- tecnológica y mayor productividad en bienes manufactu- sas para el pago del mismo a los exportadores y, además, rados. Las exportaciones constituyen, así, el elemento impone una relación a la remuneración de factores inter- dinámico del crecimiento y las que generan el excedente nos, favorable a la transferencia externa en términos de para financiar el desarrollo. Propuestas complementarias bienes transables y en devaluaciones que suponen una a este enfoque proponen las políticas sociales necesarias combinación desempleo-caída de los salarios reales. A su para conciliar equidad con crecimiento?Js ve& el equilibrio fiscal está asociado al corte del gasto No hay lugar aquí para hacer un análisis de los en- público o incremento de su financiamiento, o ambos. En foques anteriores cuyo tratamiento excedería las posibili- estas circunstancias, la cuestión del financiamiento del dades de este trabajo. Sin embargo, y a la luz de la do- deficit fiscal y el endeudamiento externo, encierra la de- lorosa experiencia regional, no podrían soslayarse dos finición central sobre cómo deben distribuirse los costos puntos cruciales. Pues cualquiera sea en definitiva la de la crisis actual. modalidad deajuste-estabilidad-crecimiento por la quese Es necesario definir que sectores sociales deben pagar opte, hay dos temas cuyo tratamiento no podría ser la deuda externa y financiar el dCficit fiscal. Los márgenes obviado: uno es la cuestión delequilibrio fiscalcomo base para evadir la identificación de los agentes sociales re- de estabilidad económica y el otro, la inversión necesaria lacionados al problema de la distribución de los costos para financiar el crecimiento. del ajuste se han estrechado, ya que el deficit fiscal no DespuQ de décadas de intensa puja distributiva ex- puede financiarse con mayor endeudamiento externo y/o presada a través de procesos inflacionarios que lubnfica- interno, y que la producción de mayores estados de males- ban en el tiempo la relación salario-precios relativos, tar, en terminos de desempleo-subempleo-caída de los parece que se llega al punto de concentración principal de salarios reales y contracción del gasto social, parece estar la misma: el dCficit fiscal. Este está relacionado, por un alcanzando sus umbrales críticos. lado, al endeudamiento externo y, por el otro, a la distri- Al observar la distribución del ingreso en Amtrica La- bución de los ingresos, en tanto que el sector público tina y la evolución de los ingresos del capital y el trabajo puede modelar la misma a través de la estructura de trans- (cuadro IV), no cabe duda de que el costo mayor de los ferencias netas que opera vía ingresos y gastos del sector ajustes fiscales necesarios deben absorberlo los sedores público. de más altos ingresos y riqueza, ya que &tos deben ser Respecto al endeudamiento externo, debe esclare- proporcionales a las responsabilidades respectivas de cerse que los sedores sociales que lo contrajeron no son cada grupo social respecto al endeudamiento externo. los mismos que aquéllos que lo están pagando. En la me- Debido a las altas tasas de evasión fiscal y a la insuficien- dida en que el pago de la deuda externa no sea, al menos cia informativa de los sistemas impositivos se ha argu- proporcionalmente, distribuido entre los sectores socia- mentado que esta propuesta no es viable; pero entonces, MAYOJUNIO DE 1991, VOL 33, NO. 3