UNIVERSITE D’ANVERS INSTITUT DE POLITIQUE ET DE GESTION DU DEVELOPPEMENT Programme 2001-2003 d’Avocats sans Frontières en Afrique Centrale RAPPORT D’EVALUATION Février 2005 Ce rapport d'évaluation est un document interne réalisé à la demande du Service de l'évaluation spéciale de la coopération au développement. Les analyses et jugements développés n'engagent que leurs auteurs et ne constituent pas une position officielle. Ce rapport a été rédigé par : Stéphanie Demay Filip Reyntjens Heidy Rombouts Stef Vandeginste Evaluation du programme 2001-2003 d’Avocats sans Frontières en Afrique Centrale TABLE DES MATIÈRES CHAPITRE 1..........................................................................................................................................9 1. Objectifs de l’évaluation.................................................................................................................9 2. Contenu du rapport..........................................................................................................................9 3. Objet de l’évaluation.....................................................................................................................10 3.1. Rwanda...................................................................................................................................10 3.2. Burundi...................................................................................................................................10 3.3. Afrique Centrale.....................................................................................................................11 4. Méthodologie................................................................................................................................12 CHAPITRE 2....................................................................................................................................15 1. Introduction...................................................................................................................................15 2. Méthodologie................................................................................................................................15 2.1. Analyse documentaire........................................................................................................15 2.2. Mission sur le terrain..........................................................................................................16 2.3. Analyse des données..........................................................................................................17 3. ASF au Rwanda.............................................................................................................................18 3.1. Historique d'ASF au Rwanda.................................................................................................18 3.2. Présentation des activités d'ASF dans la période 2001-2003.................................................19 3.3. Le contexte d'opération d'ASF au Rwanda.............................................................................22 3.3.1. Evolutions de la justice au Rwanda: gacaca et la réforme judiciaire..............................22 3.3.2. Evolution socio-politique................................................................................................25 3.4. Autorisation pour opérer au Rwanda......................................................................................26 4. La pertinence.................................................................................................................................26 4.1. Activités d'ASF......................................................................................................................26 4.1.1. Assistance judiciaire (justice classique)..........................................................................27 4.1.2. Les formations (justice classique)...................................................................................28 4.1.3. Soutien aux aveux...........................................................................................................29 4.1.4. L'appui aux juridictions gacaca.......................................................................................30 4.1.5. Le recueil de jurisprudence (MEMPROGE)...................................................................33 4.2. La pertinence des activités d'ASF dans le cadre de la prévention de conflits et la consolidation de paix.....................................................................................................................35 5. L'efficacité.....................................................................................................................................36 5.1. Efficacité des activités............................................................................................................36 5.1.1. L'assistance judiciaire......................................................................................................36 5.1.2. Les formations.................................................................................................................38 1 5.1.3. Le programme d'aveux....................................................................................................39 5.1.4. Les activités de gacaca....................................................................................................40 5.1.5. Le recueil de jurisprudence.............................................................................................41 5.2. La visibilité des activités d'ASF et les attentes diverses.........................................................42 5.3. Transparence et communication dans le cadre de l'efficacité 5.4. Evaluation interne...................................................................................................................43 5.5. Efficacité dans le cadre de la prévention de conflits et la consolidation de paix...................44 6. L'efficience....................................................................................................................................45 6.1 Indicateurs financiers..............................................................................................................45 6.2. Indicateurs non-financiers......................................................................................................47 6.3. L'efficience pour la consolidation de la paix: proposition d'une évaluation au sein d'un basket funding..........................................................................................................................................48 7. La durabilité..................................................................................................................................50 7.1. La durabilité des activités d'ASF au Rwanda.........................................................................50 7.2. La durabilité de la façon de travailler d'ASF au Rwanda.......................................................52 7.2.1. La collaboration et création de synergies........................................................................52 7.2.2. Approche collaborative en face du gouvernement en matière de gacaca........................55 7.3. La durabilité et le mandat de l'association ASF au Rwanda 7.4. La durabilité dans le cadre de la prévention de conflits et la consolidation de paix..............59 8. Conclusions et recommandations..................................................................................................60 8.1. Conclusions et recommandations pour ASF..........................................................................60 8.1.1. Capitaliser l'avantage comparatif d'ASF dans le contexte rwandais...............................60 8.1.2. Assurer la contribution continue à la consolidation de la paix 8.1.3. Inclure plus d'analyse de risques.....................................................................................61 8.1.4. Renforcer l'appropriation et intégration des instruments de planning au sein d'ASF......62 8.1.5. Incorporer des évaluations bien méditées........................................................................63 8.1.6. Approfondir une réflexion critique sur l'approche collaborative d'ASF au Rwanda.......64 8.1.7. Adopter une vision à long terme et agir en fonction de celle-là 8.2. Conclusion et recommandations pour la DGCD....................................................................65 8.2.1. Affirmer l'importance de la ligne budgétaire...................................................................65 8.2.2. Réflexion sur la relation entre les diverses interventions 8.2.3. Confirmer une approche de futur dans la ligne budgétaire 8.2.4. Appuyer les efforts sur le terrain par différentes voies...................................................66 8.2.5. Cristallisation d'une approche évaluative........................................................................67 ANNEXES........................................................................................................................................68 Annexe 1 : carte géographique Rwanda............................................................................................69 Annexe 2 : évaluation Rwanda - liste des interviewés......................................................................70 2 Evaluation du programme 2001-2003 d’Avocats sans Frontières en Afrique Centrale Annexe 3 : tableau des financements de divers Bdf reçus par ASF en 2001-2002-2003 en euro ....74 BIBLIOGRAPHIE..................................................................................................................................75 CHAPITRE 3........................................................................................................................................78 1. Méthodologie................................................................................................................................78 1.1. Analyse documentaire............................................................................................................78 1.2. Mission de terrain...................................................................................................................79 1.3. Etudes de cas..........................................................................................................................79 2. Résumé du programme d’activités d’ASF au Burundi..................................................................79 2.1. Contexte politico-juridique et sécuritaire...............................................................................80 2.2. Résumé des activités pendant la période avant 2001.............................................................82 2.3. Résumé des activités pendant la période 2001-2003..............................................................84 2.3.1. L’assistance judiciaire dans la matière du contentieux lié aux massacres de 1993.........84 2.3.2. L’assistance aux victimes de violations des droits de l’homme......................................86 2.3.3. La formation....................................................................................................................87 2.3.4. L’assistance technique pour la mise en conformité des lois avec les Accords d’Arusha 88 2.3.5. Le soutien à la parution du Bulletin Officiel du Burundi 2.3.6. La diffusion de la jurisprudence......................................................................................88 2.3.7. L’appui institutionnel au Barreau du Burundi.................................................................88 2.4. Financements obtenus pour mettre en œuvre ce programme d’activités. 3. Evaluation du programme d’activités suivant les critères de pertinence, efficacité, efficience et durabilité............................................................................................................................................91 3.1. Pertinence...............................................................................................................................91 3.2. Efficacité................................................................................................................................97 3.3. Efficience.............................................................................................................................105 3.4. Durabilité..............................................................................................................................110 4. Recommandations.......................................................................................................................118 4.1. Renforcer ses capacités de conceptualisation et de planification.........................................118 4.2. Se construire une identité institutionnelle et une mémoire institutionnelle 4.3. Clarifier et définir ses différentes capacités.........................................................................120 4.4. ‘Quality control’ au niveau opérationnel.............................................................................120 ANNEXES......................................................................................................................................122 Annexe 1 : carte géographique Burundi..........................................................................................123 Annexe 2 : évaluation Burundi - personnes rencontrées ou autrement contactées (en ordre alphabétique)...................................................................................................................................124 Annexe 3 :‘cadre logique’ 2001.....................................................................................................127 Annexe 4 : liste des documents consultés.......................................................................................129 3 CHAPITRE 4......................................................................................................................................131 1. Introduction.................................................................................................................................131 2. Méthodologie..............................................................................................................................132 3. Evaluation....................................................................................................................................132 3.1 Formation et recyclage des juges professionnels et consulaires des tribunaux de commerce132 3.2. Formation des magistrats des tribunaux de grande instance 3.3. Appui à la bibliothèque de la Faculté de Droit de l’UNIKIN..............................................136 3.4. Appui à la Commission Permanente de Réforme du Droit congolais..................................139 3.5. Soutien au développement du droit et à l’articulation du droit écrit avec le droit non écrit, par la relance de la Revue Juridique du Congo.................................................................................140 4. Evaluation générale.....................................................................................................................141 ANNEXES......................................................................................................................................146 Annexe 1 : carte géographique RD Congo......................................................................................147 Annexe 2 : liste des personnes rencontrées.....................................................................................148 CHAPITRE 5......................................................................................................................................149 1. Recommandations à ASF............................................................................................................149 1.2. Construire une identité institutionnelle à partir d’une définition de son activité d’assistance judiciaire comme cœur de métier................................................................................................149 1.3. Capitaliser l’identité institutionnelle via une mémoire institutionnelle : la combinaison d’une gestion des ressources humaines et d’une gestion de l’information............................................150 1.4. Renforcer ses capacités de conceptualisation et de planification : pour une vision à long terme............................................................................................................................................151 1.4.1. Forger une culture de la planification............................................................................151 1.4.2. S’approprier un outil de planification faisant notamment place à une analyse de risques .................................................................................................................................................151 1.4.3. Adopter une vision de long terme pour agir..................................................................152 1.4.4. Définir ses capacités en termes de coopération d’ONG................................................153 1.4.5. Reconnaître ses partenaires : une activité de coopération en soi 1.4.6. Mettre en œuvre une «démarche qualité» dans un but interne 2. Recommandations à la DGCD....................................................................................................155 2.1. Engager une réflexion sur le canal de coopération via une analyse sectorielle de l’appui à la justice : la portée de l’ « accès à la justice »................................................................................155 2.2. Faire converger les efforts dans la même direction via une convergence ou intégration de stratégie.......................................................................................................................................156 2.3. Continuer à utiliser la ligne budgétaire telle qu’elle est définie: une nécessité prouvée par l’évaluation..................................................................................................................................159 2.4. Ancrer une posture évaluatrice à la DGCD..........................................................................159 4 Evaluation du programme 2001-2003 d’Avocats sans Frontières en Afrique Centrale 5 LISTE DES ABREVIATIONS ABDP : Association Burundaise de Défense des Prisonniers AI : Amnesty International ASF : Avocats Sans Frontières Bdf : Bailleurs de fonds BOB : Bulletin Officiel du Burundi CIAS : Peace and Conflict Impact Assessment CICR : Comité International de la Croix Rouge CLADHO : Collectif des Ligues et Associations des Droits de l’Homme CTB : Coopération Technique Belge DGCD : Direction Générale de la Coopération au Développement GR : Gouvernement Rwandais GTZ : Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, Coopération Technique Allemande HCDH : Haut Commissariat aux Droits de l’Homme HRW : Human Rights Watch INY : Inyangamugayo, juges intègres élus pour siéger dans les juridictions gacaca. LINELIT: Ligue nationale pour les élections libres et transparentes LIPRODHOR : Ligue Rwandaise pour la Promotion et la Défense des Droits de l’Homme Minijust : Ministère de la Justice PRI : Penal Reform International RDC : République Démocratique du Congo RCN : Réseau des Citoyens-Citizen Network Justice & Démocratie RENADOC : Réseau national des ONG des droits de l'homme de la RDC SNJG : Service National des Juridictions Gacaca 6 Evaluation du programme 2001-2003 d’Avocats sans Frontières en Afrique Centrale EXECUTIVE SUMMARY 1. Object of the evaluation At the request of the Belgian Federal Public Service of Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation, an evaluation of the programme of activities of the non-governmental organization ‘Attorneys Without Borders’ (ASF) in Rwanda, Burundi and the Democratic Republic of the Congo was carried out by the Institute of Development Policy and Management of the Antwerp University. Though in principle limited to the activities funded in the 2001-2003 period, the evaluation also took into account the ASF programme in Rwanda and Burundi prior to that period, given the continuity of different components of the programme. For the three countries, the review also occasionally refers to the current programme of ASF and formulates suggestions for possible future orientations. Though essentially ex post, this evaluation also adopts a forward-looking perspective. Each of the chapters starts with a brief description of activities country by country. As far as Rwanda is concerned, the main activities were: judicial assistance, training of judges (and other judicial personnel), support to the confessions programme, involvement in the preparation of the gacaca trials and the publication of case-law. For Burundi, ASF’s programme covered judicial assistance, training, legal aid to victims of human rights violations, support to the publication of the Bulletin Officiel, the publication of case-law and institutional support to the Bar. In the case of the Congo, ASF was involved in the training of judges, a support to the library at the law faculty of the University of Kinshasa, the publication of the Revue Juridique du Congo and a support to the Commission Permanente de Réforme du Droit Congolais. 2. Objectives of the evaluation In accordance with the terms of reference, the evaluation had two objectives: (1) to evaluate the activities of ASF, using the usual criteria of relevance, effectiveness, efficiency and sustainability, and draw conclusions and recommendations for a possible future collaboration between the Belgian Development Cooperation Administration and ASF; (2) contribute to a strategic reflection regarding Belgium’s international cooperation policies in the area of peace-building. 7 3. Methodology This evaluation was carried out on the basis of a documentary analysis and field missions to each of the countries, enabling the evaluation team to conduct qualitative interviews with a range of relevant actors (officials in the public administration, judges, detainees, attorneys, other non-governmental organizations, other donors, etcetera). As a theoretical approach to this evaluation, the three main instruments used were: (a) the Logical Framework, (b) elements of the Peace and Conflict Impact Assessment, (c) the conclusions of the Joint Utstein Study of Peace-building. 4. Conclusions and recommendations As a result of this evaluation, two sets of conclusions and recommendations have been formulated, addressed both to ASF and accessorially to the Belgian Administration for Development Cooperation. As far as ASF is concerned, these are the headlines: 1. It is recommended that ASF takes better care of its “corporate identity”, by building on its specific expertise in the area of judicial assistance as core business. 2. ASF must make sure to build its own “institutional memory” and revise its human resources management and information management policy from this same perspective. 3. There is a need for ASF to strengthen its capacities in terms of long-term planning and strategic thinking. This recommendation applies to the identification and formulation of its programme of activities, to its capacity and role as a non-governmental organization dealing with human rights issues but acting as an implementing agent, to its position as an actor amongst other (non-governmental) partners as well as to its own internal ‘quality control’. As far as the Belgian Administration for Development Cooperation is concerned, these are the headlines: 1. It is recommended that the Administration carries out a strategic analysis of its sectoral policies in the area of justice and peace-building, looking, a.o., at the role of a non-governmental organization as implementing agent of bilateral cooperation programmes. 2. It is important to better streamline the strategies and improve coordination, both at national and at regional level. 3. The specific budget line on conflict prevention, peace-building and human rights is a highly valuable instrument. It is recommended that evaluations and other lessons learned are integrated in policies regarding the use of this budget line. 8 Evaluation du programme 2001-2003 d’Avocats sans Frontières en Afrique Centrale CHAPITRE 1 INTRODUCTION Ce rapport d’évaluation porte sur le programme 2001-2003 d’Avocats Sans Frontières (ASF) en Afrique Centrale, financé par le Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement de la Belgique. L’évaluation a été effectuée par une équipe d’évaluateurs de l’Institut de Politique et de Gestion du Développement (IPGD) de l’Université d’Anvers. L’équipe tient à vivement remercier les représentants d’ASF, de la DGCD et tous les autres interlocuteurs pour leur esprit de coopération qui a grandement facilité cette étude d’évaluation. 1. Objectifs de l’évaluation Suivant les termes de référence, annexé au cahier des charges SO.4/2004/01, l’évaluation a poursuivi les deux objectifs suivants : 1. l’évaluation du programme lui-même visant à : - analyser la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la durabilité du programme ; - fournir des informations crédibles et utiles permettant d’intégrer les leçons de l’expérience dans le processus de décision des bénéficiaires et du (des) bailleur(s) de fonds ; - formuler des recommandations quant à la future collaboration entre la coopération belge et ASF, en cohérence avec les autres actions menées par la coopération belge et en consultation avec les autres bailleurs de fonds. 2. des éléments prospectifs de réflexion stratégique concernant la politique de construction de la paix et le renforcement des capacités. 2. Contenu du rapport En conformité avec les termes de référence, ce rapport comprend : - une description de la méthodologie utilisée. Celle-ci est résumée, au niveau général, dans ce chapitre introductif et, plus spécifiquement, décrite pays par pays dans les chapitres correspondants ; - une description détaillée du programme d’ASF. Celui-ci est résumé, en grandes lignes, dans ce chapitre introductif et activité par activité, décrite dans les chapitres suivants ; - une évaluation suivant les critères de la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la durabilité ; 9