Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation (MAA) Rapport d’analyse - Enquête nationale sur les Observatoires Régionaux d’espaces naturels, agricoles et forestiers Septembre 2017 E D D E M L- T E M x/ u a n g Mi nt e ur a L © o  : ot h p dit é Cr Auteurs : Annabelle Berger (Directrice d’études - Cerema Nord-Picardie), Frédéric Berlioz (Directeur d’études – Cerema Centre-Est), Monique Rosset (chargé d’études – Cerema Centre-Est). Relecteur technique : Martin Bocquet (Chargé d’études – Cerema Nord-Picardie). Relecteur et Mise en Page : Christiane Lerche (Responsable support de production – Cerema Nord- Picardie). Cartographie : Alain Ng Guim Hong (Technicien en Géomatique – Cerema Nord-Picardie). Relecteurs : Jérôme Douché (Chef de groupe – Cerema Nord-Picardie) , Philippe Chabanne (Directeur de Département – Cerema Nord-Picardie), Elsa Delcombel (Directrice Adjointe de Département – Cerema Centre-Est). Résumé Le Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation a réalisé une enquête auprès de quatre observatoires régionaux de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, avec l’appui du Cerema, pour élaborer la grille d’entretien et en réaliser l’analyse. La méthode mise en œuvre vise à mieux comprendre le fonctionnement des observatoires en s’appuyant sur les grandes étapes de vie de ces projets : de leur installation à leur structuration en vue de produire de la connaissance sur la consommation d’espace, le plus souvent sur un mode partenarial. Une série d’enseignements a pu en être extrait afin d’identifier des pistes sur les modalités de collaboration entre l’Observatoire national des espaces naturels, agricoles et forestiers et les observatoires régionaux. Il en ressort que les quatre observatoires enquêtés reposent sur des dispositifs d’observation hétérogènes par leur forme et leurs finalités, avec tout de même un constat que l’étalement urbain, la pression foncière sur les espaces agricoles sont généralement à l’origine de la création des observatoires. L’installation des observatoires repose sur des fondements basés sur des spécificités territoriales soient liées à l’organisation du territoire, sa morphologie géographique, ou encore la prise en compte du contexte législatif (CDCEA, CDPENAF, SCot Grenelle). Les services régionaux enquêtés présentent la particularité de ne pas revendiquer l’appellation d’observatoire. Leur structure est parfois informelle et les modes d’organisation très contrastés. Néanmoins, ces dispositifs d’observation assurent une mission en faveur de la production d’une connaissance sur la consommation d’espace de leur territoire. Ces informations sont utilisées à l’échelle de la Région (ou bien il y a de fortes perspectives sur leur utilisation dans le cadre des nouvelles régions, notamment) et reposent sur des partenariats locaux, solides généralement. Si l’organisation régionale de l’observation de la consommation d’espace est plus difficile dans certaines régions, les deux principales raisons mises en avant concernent les dynamiques d’acteurs ou les moyens qui y sont consacrés, les deux étant étroitement liés. Les observatoires enquêtés disposent d’une réelle expertise sur les données à mobiliser et d’une capacité à les analyser, avec ou sans faire appel aux travaux qui sont réalisés dans le cadre de l’OENAF. Ils proposent ou appliquent même des méthodes innovantes de croisement des données de consommation d’espace avec les dynamiques territoriales. Les entretiens ont mis en évidence une tendance à l’homogénéisation des données utilisées, à l’échelle régionale. Une analyse prospective sur les risques ou les opportunités à moyen termes a pu être réalisée afin d’identifier le meilleur niveau de coopération entre les observatoires régionaux et l’OENAF. Sont notamment ressortis de l’enquête l’extension des observatoires aux grandes régions, la réduction de moyens des observatoires, la nécessaire harmonisation des méthodes au niveau régional, le besoin d’échanges sur les bonnes pratiques ou encore l’ouverture à de nouveaux partenaires. Ont également émergé plusieurs enjeux qui convergent vers la feuille de route de l’OENAF pour la période 2016-2020 : le renforcement de la communication et de la visibilité de l’OENAF, la définition d’un socle commun d’indicateurs et labellisés par l’OENAF, l’animation nationale d’un réseau, club des observatoires régionaux. Face à ce premier diagnostic qui a pu être réalisé, le Cerema formule des pistes pour promouvoir le rayonnement de l’OENAF et installer sa collaboration avec les observatoires régionaux. Plusieurs axes méritent une attention particulière : • sur le socle commun d’indicateurs et ceux élaborés à partir des Fichiers Fonciers, l’échelle de l’harmonisation des données et méthodes, est plus pertinente au niveau régional, • sur un rôle de facilitateur de l’OENAF dans la gestion des dossiers complexes sur l’obtention des données, et ce, en tenant compte du mouvement d’open data en cours. Les résultats formulés, issus pour l’instant d’une enquête circonscrites à quatre observatoires, mériteraient d’être confortés et affinés à d’autres territoires. Rapport d’analyse de l’enquête nationale des observatoires régionaux des espaces naturels, agricoles, forestiers (NAF) Table des matières Introduction.....................................................................................................................3 Les enjeux de l’enquête menée, afin de préciser la collaboration entre l’OENAF et les Observatoires Régionaux (annexe 1).....................................................................4 Des dispositifs régionaux d’observation hétérogènes par leurs formes et leurs finalités............4 Une enquête structurée autour de plusieurs thèmes, pour identifier les différents besoins des observatoires régionaux....................................................................................................................5 Analyse des différents thèmes de l’enquête................................................................5 Installation des observatoires et spécificités du territoire..............................................................5 Fonctionnement interne de l’observatoire........................................................................................9 Contenu de l’observatoire................................................................................................................10 Visibilité de l’observatoire et la communication.............................................................................13 Dynamiques d’évolution en cours des observatoires régionaux..................................................14 État des lieux sur les axes principaux des observatoires régionaux............................................16 Mise en perspective de la feuille de route de l’OENAF (annexe 4) par rapport aux attentes exprimées.......................................................................................................16 Communication renforcée autour de l’OENAF...............................................................................16 Consolidation des données quantitatives liées à la consommation d’espace.............................17 Capitalisation des données qualitatives.........................................................................................18 Travail partenarial avec les observatoires régionaux....................................................................19 Capitalisation des données et des expertises des CDPENAF.......................................................19 Organisation à intervalles réguliers de réunions nationales, sous l’égide de l’OENAF..............20 Élargissement aux espaces naturels et forestiers.........................................................................20 Pistes de recommandations pour les missions de l’OENAF...................................20 Renforcer l’essaimage des données issues des Fichiers fonciers...............................................20 Faciliter l’obtention locale des données notamment par des conventionnements nationaux....21 Assurer une veille sur les méthodes et diffuser des données quantitatives et qualitatives.......21 Accroître la visibilité de l’OENAF : un scénario minimal...............................................................22 Créer et développer un réseau autour de l’OENAF : un niveau supérieur...................................22 S’appuyer sur les observatoires régionaux et l’expertise régionale.............................................23 Intégrer les enjeux liés à l’open data dans la feuille de route de l’OENAF...................................23 Recommandations pour la poursuite de l’enquête...................................................23 4 observatoires enquêtés : une grille bien renseignée..................................................................23 Pistes d’amélioration de la grille d’entretien..................................................................................24 Etat des lieux des dispositifs d’observation...................................................................................24 Propositions de nouveaux observatoires à enquêter....................................................................25 1/37 Rapport d’analyse de l’enquête nationale des observatoires régionaux des espaces naturels, agricoles, forestiers (NAF) ANNEXES Annexe 1 : Éléments de contexte et de méthode de l’enquête................................26 Annexe 2 : grille d’entretien pour l’enquête auprès des observatoires régionaux des espaces naturels agricoles et forestiers.............................................................28 Annexe 3 : quelques grands résultats de l’enquête 2014-2015...............................34 Annexe 4 : feuille de route 2016-2020 de l’Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF), adoptée le 21 juin 2016.........................................36 2/37 Rapport d’analyse de l’enquête nationale des observatoires régionaux des espaces naturels, agricoles, forestiers (NAF) Introduction Prévu par la loi de Modernisation de l’Agriculture et de la Pêche (LMAP) de juillet 2010, l’Observatoire National de la Consommation des Espaces Agricoles (ONCEA) a été mis en place en avril 2013. Avec la Loi d’Avenir pour l’Agriculture, l’Alimentation et la Forêt (LAAAF) d’octobre 2014, le périmètre d’observation de l’ONCEA a été élargi aux espaces naturels et forestiers. L’ONCEA est ainsi devenu l’Observatoire national des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (OENAF). La mission de l’OENAF, telle que définie par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l'alimentation et la forêt, publiée au JO du 14 octobre 2014, concerne à la fois : • l’évaluation de la consommation d’espaces NAF à l’échelle nationale, • l’aspect méthodologique lié à cette évaluation (élaboration d’outils, appui méthodologique aux collectivités territoriales, homologation d’indicateurs), • la mise en place d’une coopération, à définir, avec les observatoires régionaux de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers. C’est sur ce dernier enjeu, que le Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation a lancé une enquête auprès d’un panel d’observatoires régionaux. L’enquête a été menée de novembre 2016 à mai 2017, avec l’appui du bureau en charge de la planification à la Direction de l’Habitat de l’Urbanisme et des Paysages/Direction Générale de l’Aménagement du Logement et de la Nature. Les résultats de l’enquête ont ainsi permis de révéler des attentes vis-à-vis de l’OENAF en lien avec : • les demandes d’amélioration de la visibilité de l’OENAF dont la communication est jusqu’à présente circonscrite au seul temps des réunions nationales de l’OENAF, • le souhait de disposer d’un lieu d’échange pour partager les bonnes pratiques sur l’organisation et les méthodes relatives à l’observation de la consommation d’espace, pour laquelle l’échelle de la région semble être appropriée, • la gestion de la complexité administrative pour accéder aux données d’entrées, essentielles, est à généraliser pour les missions d’observation des dynamiques territoriales. Le Cerema a ainsi appuyé le Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation en produisant la grille d’entretien et en assurant le dépouillement et l’analyse des résultats de l’enquête. 3/37 Rapport d’analyse de l’enquête nationale des observatoires régionaux des espaces naturels, agricoles, forestiers (NAF) Les enjeux de l’enquête menée, afin de préciser la collaboration entre l’OENAF et les Observatoires Régionaux (annexe 1) Des dispositifs En première analyse du panel d’Observatoires Régionaux qui a été enquêté, c’est régionaux bien l’hétérogénéité des dispositifs et des situations qui prédomine. Les finalités d’observation de chaque observatoire enquêté rendent bien compte de disparités régionales, hétérogènes par constat qui avait été formulé également dans un recensement réalisé en 2014- leurs formes et leurs 2015. Cela interroge pleinement la mission de l’OENAF visant l’harmonisation finalités des méthodes de consommation d’espace et, de ce fait, le bien fondé de la comparaison entre régions. La diversité des Dans le recensement qui avait été mené par le Cerema en 2014-2015, la définition situations observées suivante d’un observatoire était retenue : « un observatoire est compris comme un en 2014-2015 dispositif d’observation pérenne (s’inscrivant dans la durée avec une action continue) ; il se distingue de la simple observation ponctuelle, réalisée par exemple à travers une étude ». Les Observatoires Régionaux étaient donc examinés selon plusieurs critères pour définir précisément ce que recouvre la notion d’observatoire : • les différentes formes de dispositifs d’observation. Certains dispositifs reposent sur un mode de partenariat large, visant à construire et partager une vision régionale, d’autres sont orientés sur la production et la mise à disposition de données, leur aspect partenarial est souvent moins développé. • la finalité de l’observation : la problématique de la consommation d’espace n’est parfois pas centrale dans les Observatoires Régionaux. Parfois, certaines structures n’ont pas l’appellation d’observatoire alors que leur fonctionnement répond bien à la logique de partage et de diffusion de l’information sur la consommation d’espace. Certaines régions, par exemple, peuvent s’appuyer sur des Modes d’Occupation des Sols qui décrivent l’occupation du sol selon des nomenclatures et une précision plus ou moins fine. Seuls les Observatoires en activité ont été enquêtés. Tous les projets d’observatoires régionaux au stade de la préfiguration, sans fonctionnement constaté ont été exclus de l’enquête. Quelques grands résultats observés lors de l’enquête menée en 2014-2015 sont repris en annexe 3. Un constat qui Les dispositifs d’observation recensés en 2015 n’avaient souvent que peu perdure en 2017 au vu d’années d’antériorité. La situation a peu évolué depuis : les observatoires des observatoires régionaux ont continué de mettre en œuvre des principes de l’observation de leur enquêtés territoire, basés sur leur connaissance des données existantes et en lien avec les politiques du territoire sans connecter leur initiative à la démarche nationale portée par l’OENAF. Les quatre observatoires régionaux enquêtés en 2017 avaient déjà été recensés en 2015 : • Île-de-France (IdF), • Occitanie (Oc), • Nouvelle Aquitaine (NA), • Pays de la Loire (PL). 4/37 Rapport d’analyse de l’enquête nationale des observatoires régionaux des espaces naturels, agricoles, forestiers (NAF) On verra, par la suite, que ces dispositifs ont un niveau de maturité très différencié pouvant aller d’habitudes de travail mises en place au niveau local, à un observatoire régional qui n’est plus en activités aujourd’hui jusqu’à un observatoire en activité et intégré à une observation plus large que la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Une enquête Dans sa commande, le MAA a souhaité que le questionnaire proposé par le structurée autour de Cerema couvre les champs du fonctionnement interne des Observatoires plusieurs thèmes, Régionaux, de leur contenu technique, des partenariats sur lesquels ils s’appuient pour identifier les et de leurs perspectives de travail. différents besoins Ces thèmes ont été repris et parfois reformulés dans la grille d’entretien des observatoires (annexe 2). Il a été proposé de laisser les interviewés exposer l’histoire de la régionaux création et de l’installation de l’Observatoire, considérant que cette phase est souvent riche d’enseignements pour comprendre les leviers et les freins. Le thème transversal « partenariats extérieurs » est donc abordé tout au long des différentes phases identifiées dans la grille d’entretien à savoir : création, installation, fonctionnement, contenu de l’observatoire, visibilité-communication et perspectives. Au final, l’enquête conçue par le Cerema a été articulée autour de 5 grands thèmes proposés pour décoder le fonctionnement et les besoins des observatoires régionaux (annexe 2) : • l’installation de l’observatoire et les spécificités du territoire, • le fonctionnement interne de l’observatoire, • le contenu de l’observatoire, • la visibilité de l’observatoire et la communication, • les perspectives de travail, À noter, l’expertise sur les données de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) est exclue du périmètre de l’enquête sachant que des travaux sont aujourd’hui conduits au niveau national sur les différentes sources, Teruti-Lucas et Fichiers fonciers. Ces thèmes structurants ont permis de révéler différents besoins des Observatoires Régionaux enquêtés et de les mettre en perspective par rapport à la feuille de route 2016-2020, adoptée par l’OENAF le 21 juin 2016 (annexe 4), pour permettre de préciser le contenu des axes de travail définis par cette feuille de route. Analyse des différents thèmes de l’enquête Installation des Le thème de l’installation des observatoires et des spécificités du territoire observatoires et vise à comprendre les moteurs et les freins de la création et de l’installation de spécificités du l’observatoire par le récit de son histoire. Il s’agit également d’identifier ce qui territoire relève de certaines spécificités du territoire (organisation, enjeux propres au territoire, etc.) et de ce qui peut être transposable d’un territoire à un autre. Les problématiques soulevées, lors de l’enquête, ont été : • l’organisation territoriale existante au moment de la création et le système d’acteurs, 5/37 Rapport d’analyse de l’enquête nationale des observatoires régionaux des espaces naturels, agricoles, forestiers (NAF) • les éléments déclencheurs de la création de l’observatoire, • les objectifs de l’observatoire, • les enjeux du territoire, • l’architecture de l’observation sur leur territoire : existence d’observatoires départementaux et liens partenariaux. Étalement urbain et Un constat général peut être dressé à la suite des 4 enquêtes menées. Les pression foncière sur préoccupations motivant la mise en place d’observatoires régionaux sont les espaces agricoles, similaires sur les quatre territoires observés. Il s’agit généralement de des préoccupations préoccupations relatives à : récurrentes dans • une forte pression foncière, toutes les régions • l’étalement urbain / la consommation des terres agricoles. Cependant, le degré avec lequel ces territoires sont touchés est très variable : • en Île-de-France : selon la DRIEA-IF1 qui suit à l’échelle de ce territoire la consommation d’espaces, « la baisse de la transformation des espaces agricoles et naturels en zones urbanisées après la mise en application du SDRIF2 de 1994 » explique la réduction du rythme de consommation d’espaces NAF jusqu’en 2005. « En grande couronne, l’artificialisation se fait au détriment des espaces agricoles et en petite couronne au détriment des espaces naturels ». Seul Paris gagne des terres NAF, mais il s’agit d’un espace déjà fortement artificialisé à plus de 97,6 %. • en Occitanie : selon une étude réalisée par la DREAL Languedoc-Roussillon en partenariat avec la DRAAF3, « l’extension urbaine se produit en très grande majorité aux dépens des espaces agricoles, plus vulnérables que les espaces naturels du fait du déclin de l’agriculture offrant des opportunités foncières surtout dans le périurbain, et de leur faible niveau de protection. Cependant le phénomène de consommation des espaces NAF est plus diffus. La forte croissance démographique régionale, une des premières à l’échelle de la France métropolitaine et deux fois supérieure à la moyenne nationale est le premier moteur de l’artificialisation, par la demande en logements qu’elle génère dans les 4 départements littoraux très attractifs ». Ces éléments se conjuguent à une attractivité du littoral déjà fortement prégnante. • en Nouvelle Aquitaine, marquée par de grandes zones forestières, cultivées : selon l’étude réalisée par l’Observatoire des espaces Naturel, Agricole, Forestiers et Urbains (NAFU)4, 2 500 ha par an ont été artificialisés entre 2009 et 2013, avec une concentration autour des grandes aires urbaines. « Les communes péri-urbaines attirent de nouvelles populations, notamment de jeunes ménages à faibles revenus qui trouvent, dans ces territoires, une réponse à leurs aspirations à la propriété, à une maison individuelle et à leur besoin de disposer d’une surface de logement plus importante ». • en Pays de Loire : selon une étude réalisée par les agences et le CAUE565, 1 D’après les chiffres produits par OCEAN (Observatoire de la Consommation des Espaces Agricoles et Naturels). 2 Schéma Directeur Régional de l’Île-de-France. 3 http://www.languedoc-roussillon-midi-pyrenees.developpement-durable.gouv.fr/un-developpement- urbain-rapide-et-massif-aux-a4436.html 4 https://www.observatoire-nafu.fr/sites/www.observatoire-nafu.fr/files/sites/default/files/inline- images/donnees_et_analyses/publications/les_plaquettes/NAFU_fiche_3_artificialisation.pdf 5 http://www.quimper-cornouaille-developpement.fr/Amenagement/Etudes-agences- 6/37