¿QUÉ PROTEGEN LAS AREAS PROTEGIDAS? Conservación, producción, Estado y sociedad en la implementación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas La publicación de este libro fue realizada con el apoyo de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, a través de un proyecto financiado por el Fondo María Viñas. Este proyecto fue ejecutado desde el Servicio Central de Extensión y Actividades en el Medio de la Universidad de la República. Carlos Santos ¿QUÉ PROTEGEN LAS AREAS PROTEGIDAS? Conservación, producción, Estado y sociedad en la implementación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas TRILCE Foto de carátula: Natalia Zaldúa © 2011, Ediciones Trilce Durazno 1888 11200 Montevideo, Uruguay tel. y fax: (598) 2412 77 22 y 2412 76 62 [email protected] www.trilce.com.uy isbn 978-9974-32-578-4 Primera edición octubre de 2011 Contenido Agradecimientos...............................................................................................................................................11 INTRODUCCIÓN.....................................................................................................................................................13 ¿Por qué estudiar la conservación de la naturaleza desde las ciencias sociales?..................................................................14 La maldición de los recursos naturales, nuevamente...................................................................................................17 Esta investigación............................................................................................................................................19 Apuntes sobre la metodología empleada................................................................................................................21 Discusiones en torno a la multisituacionalidad.........................................................................................................22 La estructura del texto 23 CAPÍTULO I Marco conceptual: ambiente, participación social, desarrollo. Discusiones y acuerdos.....................25 Una genealogía de las áreas protegidas; de los santuarios de naturaleza a los espacios de desarrollo sustentable...........................25 Territorialidad y producción social de la naturaleza.....................................................................................................27 La producción global del entorno local...................................................................................................................28 Áreas protegidas y poblaciones locales en América Latina............................................................................................30 Conflictos, participación y desarrollo.....................................................................................................................32 Participación y políticas ambientales.....................................................................................................................33 CAPÍTULO II El Parque Nacional Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay, caracterización general, actores y procesos.............................................................................................35 Caracterización de los Esteros de Farrapos 35 El «nuevo paraíso» colonizado por el ganado...........................................................................................................38 La primera estancia al norte del Río Negro 42 La segunda colonización: el arribo de los «mensajeros del progreso»..............................................................................43 La tercera colonización: el agronegocio 48 Los actores y sus redes vinculares.........................................................................................................................52 De Ramsar a Farrapos, pasando por Montreux..........................................................................................................53 CAPÍTULO III La implementación del SNAP: ¿protegiendo a quién?...........................................................................57 El Estado ampliado: legislación y sociedad civil ambiental en Uruguay.............................................................................57 El «enverdecimiento» de la sociedad civil...............................................................................................................59 Las áreas protegidas en Uruguay.........................................................................................................................60 Las etapas de la política de áreas protegidas en Uruguay.............................................................................................62 La protección ambiental y el compromiso del Convenio de Diversidad Biológica..................................................................62 La discusión legislativa en torno a las áreas protegidas...............................................................................................64 CAPÍTULO IV Las formas de la participación....................................................................................................................67 Del Ministerio al territorio 67 El diseño institucional del SNAP 69 Estructuras y dinámicas institucionales..................................................................................................................74 Del papel a la comisión: escalas y estructuras para la participación................................................................................77 CAPÍTULO V Discursos sobre el territorio........................................................................................................................83 Las dinámicas locales y el Área Protegida................................................................................................................84 Participación desde arriba y participación desde abajo...............................................................................................86 Cuando el tiempo es más que dinero: las presiones productivas sobre el entorno del área 90 CAPÍTULO VI Desigualdades sociales en Farrapos: un enfoque desde la justicia ambiental.....................................97 La discusión conceptual desde los conflictos por la distribución ecológica........................................................................98 Intensificación agrícola y desigualdades...............................................................................................................100 Los impactos ambientales................................................................................................................................101 El conflicto agronegocio versus pesca y apicultura desde la perspectiva local....................................................................102 Las políticas públicas y el ambiente: cortando el hilo por el lado más fino.......................................................................105 Discusiones.................................................................................................................................................107 Discusiones finales.....................................................................................................................................113 De la (in)sustentabilidad al posdesarrollo..............................................................................................................114 La naturalización de las diferencias: discusiones desde una ecología política de la diferencia................................................115 La tragedia de la explotación privada de los comunes..............................................................................................116 Referencias......................................................................................................................................................119 los animales son siempre observados. El hecho de que ellos también pueden observarnos ha perdido todo su significado. Son objeto de nuestra insaciable sed de conocimientos. Lo que sabemos sobre ellos es un índice de nuestro poder y, por consiguiente, un índice de lo que nos separa de ellos. Cuanto más sabemos sobre ellos, más se alejan de nosotros. John Berger, ¿Por qué miramos a los animales? el sueño de vivir en equilibrio y en paz con el mundo corre el riesgo, a mi juicio, de llevarnos a tratar de escapar a una naturaleza idealizada antes que a hacer frente al uso autodestructivo del territorio que hemos practicado realmente. Richard sennett, El artesano Agradecimientos Este libro es producto de mi tesis realizada en el marco de la Maestría en Ciencias Sociales del Programa de Posgrado de la Universidad Nacional de Ge­ neral Sarmiento y el Instituto de Desarrollo Económico y Social (UNGS-IDES) de Buenos Aires, del que pude participar gracias a contar con una beca de estudios del propio programa. En 2009 y 2010 recibí el apoyo del Programa de Pasantías en el Exterior de la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) de la Universidad de la República. Para la realización de la tesis, conté además con una beca del Programa de Becas CLACSO-ASDI en 2008. A la Co­ misión Sectorial de Extensión y Actividades en el Medio de la Universidad de la República, en cuya unidad académica trabajo, le debo la posibilidad de haber facilitado la continuidad de mi proceso formativo. La publicación de este libro es posible gracias a un proyecto financiado por el Fondo María Viñas de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), edición 2009. Este proyecto fue gestionado desde el Servicio Central de Extensión y Actividades en el Medio de la Universidad de la República. Debo mi agradecimiento también a Elizabeth Jelin y en su nombre a todos los docentes con quienes compartí cursos y seminarios. A Carla Gras y Ramiro Segura por su orientación en las discusiones del taller de tesis. A todos mis compañeros y compañeras con quienes compartí este proceso, en particular a los de la cohorte 2007. A aquellos con los que intercambié comentarios en los diferentes seminarios de tesis, mi agradecimiento permanente. Mi director de tesis, Carlos Reboratti, fue un gran apoyo en la búsqueda de nuevas e incómodas preguntas a viejas preocupaciones y sobre todo fue un co­ mentarista muy agudo. Mi codirector, Javier Taks, fue un apoyo permanente y un ancla a las discusiones y abordajes que venimos compartiendo desde que fue mi profesor en la Facultad de Humanidades. Allí fue Alvaro de Giorgi quien me convenció de que se podía estudiar en Buenos Aires y vivir en Montevideo (¡ahora sí te creo!). Las gracias a Humberto Tommasino, compañero y referente permanen­ te (¡qué escuelita la Colonia!). A los compañeros y compañeras de Extensión Universitaria y del Núcleo Interdisciplinario Biodiversidad y Sociedad de la Universidad de la República. A mis compañeras y compañeros del Núcleo de Estudios de la Pesca de la Extensión Universitaria, especialmente a Alejandro Arbulo, Cecilia Etchebehere, Alicia Migliaro y Roberto Daguerre, con quienes compartí el trabajo de campo en Nuevo Berlín. A Lorena Rodríguez y Daniel Conde, de la Facultad de Ciencias, les debo mi primera vinculación con las áreas protegidas —y a Lorena, el primer contacto con Farrapos— así que en parte también son culpables de este rumbo. Todos los integrantes del Proyecto Sistema Nacional de Areas Protegidas (SNAP) del Uruguay, de la División de Biodiversidad y Areas Protegidas de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) estuvieron permanentemente dispuestos a recibirme, escucharme y responderme, por eso gracias. 11 A Diego Martino por compartir su trabajo y sus ideas en relación a las áreas protegidas. A Mariela Buonomo por su entrada al Uruguay Natural. A Merce­ des Camps y Marcela Schenck gracias por el apoyo through thick and thin. El equipo del proyecto Plaguicidas en la cuenca del Parque Nacional Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay de Vida Silvestre me demostró con su prác­ tica que «otra ciencia es posible». Mariana Ríos, además, elaboró los mapas de Esteros de Farrapos que acompañan este trabajo; un agradecimiento enorme. Natalia Zaldúa, por su parte, es la autora de la fotografía que ilustra la tapa de este libro. A Alvaro Soutullo le debo el ayudarme a trabajar sobre mis prejuicios en relación al conservacionismo. Lo mismo a todos aquellos con quienes com­ partí la ruta en Amigos de la Tierra, camino que sigue hoy con las discusiones en Ecología Política, donde han tomado forma mis posiciones sobre el ambien­ talismo. Los pobladores de San Javier y Nuevo Berlín compartieron conmigo sus historias y preocupaciones en diferentes momentos. Espero haberlos com­ prendido. En particular, los integrantes de la Cooperativa de Pescadores de Nuevo Berlín y los apicultores de la Sociedad Fomento Rural de Nuevo Berlín me hicieron parte de sus angustias sobre el presente y sus incertidumbres sobre el futuro, pero con el espíritu siempre alegre y dispuesto a enfrentar la adversidad. Mi agradecimiento y reconocimiento por ello. A mis hogares sustitutos en Buenos Aires: Javier y Florencia, Laura, Vic­ toria, Daniel, Luciana y Martina, Cintia y Analía un agradecimiento enorme y una deuda permanente. Por contribuir a hacerme sentir como si estuviera de ‘este lado del río' gracias a Marianela y Erik, Luis, Delia, Eleonora, Raquel y Ezequiel, y a mis paisanas y compañeras Valeria y Mariana. En Montevideo, la Comuna de la calle Libertad —Agustín, Diego, Germán, Lucía, Maricarmen y Boris— fue mi refugio durante el proceso de cursada y de trabajo de campo. Last, but not least, a Pilar —colega, editora de ideas y compañera de todas las horas— por haber sido mi ‘constante', en esta ‘isla' imaginaria sobre el Río de la Plata, en la que viví los tres años previos a la finalización de este texto. Montevideo, 22 de julio de 2011 12 INTRODUCCIÓN Hoy la comunidad internacional nos pide que nos pensemos a nosotros mismos como miembros de una especie cuyo hábitat está cada vez más amenazado. Hace años que el país ha incorporado una fuerte conciencia sobre el tema, ha legislado con sabiduría y ha operado con decisión y transparencia. Pero la tensión, entre el cuidado del medio ambiente y la expansión productiva, va a ir en aumento. Vamos a estar cada vez más tironeados entre las promesas de la explosión agrícola y las amenazas asociadas al uso intensivo de agroquímicos [...] El sistema político tendrá que ser sincero y valiente, porque para cuidar el medio ambiente habrá que renunciar a algunas promesas productivas. O al revés, para sostener la producción, habrá que rebajar la ambición de una naturaleza intocada. José Mujica, Discurso ante la Asamblea General, 1° de marzo de 2010, al asumir la Presidencia de la República. Cualquier persona que ingresa al Uruguay recibe sobre su documento de migración un sello que estampa la entrada a «Uruguay Natural». Este eslogan, que aparece modificando la presentación formal del país (sustituye la nomina­ ción oficial de «República Oriental del Uruguay»), hace referencia a una política de promoción del país en el exterior surgida con la finalidad de captar turistas. Como sostiene Renfrew (2006) el «Uruguay Natural» se acuñó en la neoliberal década de los noventa, con referencias al país como ‘refugio verde', un ‘paraíso de agua dulce' y un ‘milagro natural' y se ha mantenido como política en los gobiernos progresistas desde 2005. Este libro aborda uno de los componentes de esta «marca»: la implemen- tación de un Sistema Nacional de Areas Protegidas como política pública. La pregunta de Renfrew acerca de quién podría estar en contra de la sustentabi- lidad la podemos reformular en clave de ¿quién podría estar en contra de la conservación de la naturaleza? El discurso del presidente José Mujica plantea un primer antagonismo —por otra parte, clásico en la teoría sobre el ambien­ te— entre la conservación y la producción agrícola (en este caso). En este trabajo se analizan los discursos, prácticas y conflictos puestos en juego en la implementación de esta política, poniendo el foco en la creación de una nueva área protegida: el Parque Nacional Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay, en el departamento de Río Negro. Este departamento ha trascendido mundialmente por la instalación de la fábrica de pasta de celulosa UPM (ex Botnia) en su ciudad capital, Fray Ben­ tos, lo que originó el conflicto político-ambiental más importante de la región (Reboratti y Palermo, 2007). El Parque Nacional de Farrapos se encuentra ubicado sobre el río Uruguay, a unos pocos kilómetros al norte de la planta UPM-Botnia. Pero el interés de este caso no radica solo en este detalle, ya que el protagonismo de esta margen del río en la historia productiva del país em­ pieza bastante antes. 13