Revista Mexicana de Investigación Educativa ISSN: 1405-6666 [email protected] Consejo Mexicano de Investigación Educativa, A.C. México Reimers, Fernando ¿Pueden aprender los hijos de los pobres en las escuelas de América Latina? Revista Mexicana de Investigación Educativa, vol. 5, núm. 9, enero-juni, 2000 Consejo Mexicano de Investigación Educativa, A.C. Distrito Federal, México Available in: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=14000902 How to cite Complete issue Scientific Information System More information about this article Network of Scientific Journals from Latin America, the Caribbean, Spain and Portugal Journal's homepage in redalyc.org Non-profit academic project, developed under the open access initiative Revista Mexicana de Investigación Educativa enero-junio 2000, vol. 5, núm. 9 pp. 11-69 INVESTIGACIÓN ¿Pueden aprender los hijos de los pobres en las escuelas de América Latina?* Fernando Reimers** Resumen. Este artículo discute la relación entre educación, pobreza y desigualdad en América Latina. El autor hace una revisión histórica del estudio de estas relaciones desde diversas perspectivas teóricas y argumenta que dada la significativa expansión en el acceso a la educación observada en América Latina y dados los altos niveles de desigualdad es pertinente examinar en qué medida el sistema educativo sirve a funciones reproductoras de la estructura socia/ y permite movilidad social y cambios en dicha estructura. El autor presenta y discute la evidencia empírica sobre los distintos perfiles de escolaridad de diversos grupos de ingreso y étnicos en América Latina, así como las diferencias por grupo de ingreso en el acceso a la educación, repetición y eficiencia terminal. La discusión de estos datos se centra en contestar tres preguntas: ¿por qué algunos estudiantes de los grupos de menores ingresos nunca se matriculan en la escuela?. ¿por qué algunos aprenden menos? y ¿por qué algunos desertan antes de completar el ciclo? Las respuestas a estas preguntas se integran en cuatro vectores: la pobreza misma, la falta de preparación preescolar, la desigualad en la calidad educativa y la falta de políticas compensatorias. El autor analiza evidencia específica para el caso mexicano en relación con la disminución de la desigualdad educativa, con la movilidad educativa intergeneracional y con la contribución de la calidad educativa y de la pobreza al desempeño de los estudiantes. El artículo concluye sintetizando los resultados del estudio e identificando preguntas para un futuro estudio. Abstract. This paper reviews the links between education, poverty and inequality in Latin America. The author reviews the study of these relationships from severa/ theoretical frameworks and argues that given the significant expansion in access to education in Latin America, and given the high levels of income inequality it is necessary to examine the extent to which the education system reproduces social inequality and to what extent in allows social mobility and changes in the social structure. The author presents empirical evidence on the education profiles of different income and ethnic groups in Latin America. He also reviews the differences by income group in education access, repetition rates and completion rates. In discussing this evidence the author answers three questions: why do some students never enroll in school? Why do some learn more than others and why do some drop out before completing primary school? The answers to these questions are integrated in four dimensions: poverty itself, insufficient access to pre- school, inequality in educational quality *Conferencia Inaugural del V Congreso Mexicano de Investigación Educativa. Aguascalientes, 30 de octubre de 1999. **Profesor asociado y director del programa de maestría en Política educativa internacional. Escuela de Educación. Universidad de Harvard. CE: [email protected] and lack of compensatory policies. The author analyzes specific evidence for Mexico regarding the decline in educational inequality over time, intergenerational educational mobility and the contribution of education quality and of poverty to educational achievement. The article cqncludes synthesizing the results of the study and identifying questions for further research. Palabras clave: desigualdad educativa, pobreza, desigualdad social, políticas educativas, políticas compensatorias, discriminación positiva, educación y sociedad. igualdad de oportunidades Key words: Educational inequality, poverty, social inequality education pofcy, compensatory policy, positive discnmination, education and society, equality of opportunity. Introducción Quiero agradecer a la directiva del Consejo Mexicano de investigación Educativa esta generosa invitación que me permite compartir algunas ideas sobre las posibilidades educativas de los hijos de los pobres en América Latina. Aprecio particularmente esta oportunidad porque he aprendido mucho, y continúo haciéndolo, de los esfuerzos que investigadores, planificadores y administradores educativos en este país llevan a cabo para comprender y cambiar las condiciones que permitan dar oportunidades de aprendizaje a todas y todos los niños. Es, además, de especial interés para mí participar en este encuentro que refleja un esfuerzo por construir puentes entre las comunidades de practicantes, de hacedores de la educación y de académicos y estudiosos de la educación. La composición del programa, de los participantes en esta reunión y, particularmente, los seminarios de diálogos informados' son valiosos ejemplos de espacios para que el pensamiento y la acción sobre los procesos de transformación educativa se animen, recíprocamente, en la búsqueda de mejores opciones educativas para hacer una sociedad más justa. Es precisamente sobre este tema, sobre la relación entre la educación y la justicia, sobre el que quiero compartir algunas ideas con ustedes. El concepto de justicia en el que se basa esta presentación descansa en ciertas decisiones básicas sobre cómo organizar la acción colectiva en búsqueda del bien común. Es más justa aquella sociedad en la que es más aceptable para cualquiera de sus miembros -si no conociera de antemano qué posición habría de tocarle en la estructura social- vivir en las condiciones en que lo hacen quienes tienen menos estatus y recursos (Rawls, 1971). Es decir, es más justa una sociedad en la que las desigualdades son menores y en la que sus miembros con menos estatus y recursos tienen garantizados sus derechos humanos y pueden participar en la sociedad; no están excluidos ni marginados de actividades asociativas básicas como el trabajo productivo, la participación política o la organización colectiva. Con este criterio es posible evaluar cuándo una sociedad se hace más y menos justa. El principio de la igualdad de oportunidades sociales es un valor, según esta definición. Se hacen también inaceptables las formas de exclusión social que impiden a los miembros de la sociedad con menos estatus y recursos participar de las oportunidades que les brinda para satisfacer sus necesidades básicas y para mejorar sus condiciones de vida. Desde esta perspectiva,, la igualdad de oportunidades educativas y, específicamente de escolarización, es enormemente importante. Lo es, en primer lugar, porque la imposibilidad de participar de la educación formal margina del acceso a una parte importante de construcciones sociales, de significados y de cultura contemporánea. La falta de escolaridad, en si misma, excluye, margina y empobrece. Es esta noción de la educación como derecho humano básico la que subyace a la Declaración Universal de Derechos Humanos. Por otra parte, la escolaridad además de ser un bien en sí misma, un derecho humano fundamental, es instrumental para permitir el acceso a otras oportunidades sociales. El saber leer y escribir permite entrar en relaciones contractuales en una posición de ventaja sobre quien no tiene esta competencia, el adquirir habilidades cognitivas básicas -de lectoescritura, razonamiento numérico, operaciones causales y razonamiento lógico- aumenta las oportunidades de comprender el mundo alrededor nuestro así como nuestra relación con el mundo; permite aprender más y participar en formas más complejas de organización social, productiva y política. El tipo de empleo y su remuneración al que pueden aspirar las personas con mayor nivel educativo es superior al de quienes tienen menos escolaridad, tanto por las diferencias en productividad asociadas con ella, como por el uso que los mercados laborales hacen de las credenciales educativas para restringir el número de aspirantes y facilitar la selección cuando éstos exceden a los cupos a llenar. En sociedades complejas, la mayor escolaridad representa un capital cultural importante, una ventaja para ingresar en formas más complejas de asociación. Cuando se abren oportunidades de participación en la gestión educativa a nivel local, por ejemplo, quienes tienen superiores niveles de escolaridad suelen tener más oportunidad de intervenir. En síntesis, asegurar la igualdad de oportunidades educativas para todas las personas y, particularmente para los más jóvenes, es esencial desde el punto de vista de mejorar las condiciones de justicia social. En sí misma disminuirá la exclusión social, reducirá la pobreza y, como valor instrumental, permitirá participar de las oportunidades. Hay que entender que estas oportunidades sociales, sin embargo, son relativamente independientes de las educativas. La forma en que una sociedad decide distribuir bienes escasos, estatus y poder, la manera en que decide administrar su desigualdad, es relativamente independiente de sus decisiones sobre la oportunidad educativa. Al menos desde la creación de la escuela primaria obligatoria del Estado prusiano las naciones aspiran a la igualdad de oportunidades educativas sin que esto signifique que aspiran a la igualdad social. La ambición de la escuela común, universal y gratuita, desde mediados de siglo pasado en Massachusetts y en Argentina -creaciones de Horace Mann y de Domingo Faustino Sarmiento, respectivamente- responde a esta aspiración de lograr igualdad de oportunidades educativas. Para Mann era ésta una condición necesaria para lograr verdadera igualdad de oportunidades sociales, la escuela como rueda de balance del engranaje social. Para Sarmiento era condición necesaria para formar republicanos listos para el juicio independiente, pero también para la acción colectiva sobre una identidad moderna común, en las nuevas democracias del hemisferio. Los países de las Américas aspiran, al menos a nivel declarativo, a la igualdad de oportunidades educativas desde hace al menos cincuenta años y, en algunos casos, más de cien, aspiración que ha convivido con la aceptación tácita y, en ocasiones, justificada explícitamente, de altos niveles de desigualdad social. Esta tensión entre la aspiración de la igualdad de oportunidades educativas y la realidad de la desigualdad social, es la que está en el centro de esta presentación. La aceptación de esta tensión supone que el sistema educativo tiene un cierto grado de autonomía del sistema social, de manera que no cumple simplemente funciones reproductivas o instrumentales y que es posible lograr en lo educativo estados de igualdad, por ejemplo, que no existen en la sociedad más amplia. Para decirlo con crudeza esto equivaldría a suponer que es posible para los hijos de los pobres aprender tanto o más que los hijos de quienes no lo son; así se puede constatar una movilidad educativa intergeneracional, que permita al comienzo-de cada generación -como lo sugería James Bryant Conan, el rector de la Universidad de Harvard hacia los años treinta- una efectiva redistribución de las oportunidades sociales que hiciera posible la asignación meritocrática de las oportunidades para responder a la aspiración democrática de igualdad de oportunidades. El que esta eventual movilidad educativa intergeneracional efectivamente se traduzca en movilidad social intergeneracional refleja la influencia de factores más allá de lo educativo, que incluyen el tipo de criterios utilizados en la sociedad para asignar estatus, posición y privilegio. ¿Por qué interesarse en las oportunidades educativas de los pobres, a fines de este siglo, en América Latina? En primer lugar porque ello responde a aspiraciones de justicia, como señalaba antes; en segundo lugar porque la igualdad de oportunidades educativas ha sido una aspiración de los países de la región durante muchas décadas, por lo que interesa constatar los logros efectivos de esta aspiración; en tercer lugar porque como resultado de esta aspiración, los sistemas educativos de América Latina han experimentado una expansión extraordinaria durante los últimos cincuenta años, lo que permite suponer que, efectivamente, han tenido un grado significativo de autonomía frente a la estructura social y que han servido a funciones diferentes a las reproductivas de esta estructura; en cuarto lugar porque, a pesar de esta expansión educativa, América Latina es la región con mayor desigualdad en la distribución de ingresos en el mundo y una parte importante de ella se relaciona con desigualdades en los perfiles educativos de la población, en particular con las diferencias entre los niveles educativos de 10% con más ingresos -los universitarios- y el resto de la población y, finalmente, porque las fuerzas desatadas por la globalización envían a las familias claras señales sobre la importancia de la educación y del conocimiento y es de esperar que en una región con altas desigualdades de origen éstas se reflejen en las capacidades que tengan distintas familias de responder a estas nuevas oportunidades, resultando en aumentos importantes de las brechas educacionales entre los hijos del grupo con más ingresos y el resto de la población. Otra razón práctica y de justicia para interesarse en las oportunidades educativas de los hijos de los pobres tiene que ver con los aumentos en la desigualdad y la lenta disminución de los niveles de pobreza en el hemisferio en los últimos veinte años. En Estados Unidos, por ejemplo, a pesar del significativo crecimiento económico de los años recientes, las tasas de incidencia de la pobreza apenas han cambiado. Uno de cada cinco jóvenes es aún pobre, comparado con uno de cada siete en los años setenta, y el número de personas viviendo en circunstancias extremas ha aumentado de 13.9 millones en 1995 a 14.6 millones en 1997 (Gergen, 1999: 64). En América Latina el número de personas viviendo bajo la línea de pobreza aumentó de 136 millones en 1980 a 204 millones en 1997, representando 40% de la población (CEPAL, 1999). Es notorio que las fuerzas desatadas por la globalización dan ventajas a quienes ya las tienen en lo socioeducativo y, a menos que se hagan esfuerzos deliberados por aumentar los niveles educativos de los hijos de los pobres, la brecha en oportunidad con aquellos que tienen niveles educativos superiores sólo aumentará. La pobreza tiene una dimensión absoluta y otra relativa. En tanto carencia y privación de derechos humanos fundamentales hay condiciones absolutas que la caracterizan, por ejemplo, la falta de ac- ceso a los códigos mínimos culturales es una privación que produce pobreza, la falta de educación en sí misma define una forma de pobreza. Permitir que los hijos de los pobres alcancen niveles su- periores de escolarización que sus padres es una forma de incidir sobre la pobreza así entendida. Pero la pobreza tiene también una dimensión relativa, se es pobre, en tanto que marginado, excluido, en función no sólo de los recursos y capacidades propias en sentido absoluto sino en función de la distancia entre éstos y los recursos y capacidades de los demás (Sen, 1992). La exclusión social refiere más que a una condición absoluta a la distancia que separa a unos integrantes de la sociedad de otros. En este sentido se es pobre por referencia a las oportunidades que tienen quienes no lo son, es decir a la desigualdad. Con los cambios tecnológicos y sociales son necesarias nuevas competencias para no ser marginado, excluido. Así, la capacidad de utilizar un teléfono, y el acceso al mismo, por ejemplo, es hoy mucho más necesaria que hace cincuenta años porque ésta es una forma común de comunicación y, por lo tanto, esencial para participar en la vida en comunidad. Así entendida, la lectoescritura, en cierto sentido innecesaria para participar de la vida social en Latinoamérica hace cien años, es hoy una capacidad sin la cual es imposible participar en formas de asociación. Es claro que a fines del siglo xx es necesario mucho más que saber leer y escribir para participar de la vida social. En este sentido, el que una brecha de siete años de escolaridad separe al 10% de más ingresos en América Latina del 30% con menos marca la condición de exclusión y marginación de estos últimos. Aun cuando los hijos de los pobres hayan logrado niveles de escolaridad superiores a sus padres, lo que interesa para disminuir la pobreza, en su sentido relativo, es que hayan disminuido su distancia en relación con el promedio de la sociedad. Es por ello que en esta presentación haré referencias repetidas no sólo a las condiciones absolutas educativas de los pobres sino, especialmente, a la desigualdad; pues es la desigualdad de oportunidades educativas la que incide en esta dimensión relativa de la pobreza. Este interés por la desigualdad educativa es importante por los altos niveles de desigualdad social que caracterizan a la región. América Latina tiene la mayor disparidad de ingresos en el mundo. Una cuarta parte del ingreso nacional lo recibe el 5% de la población, mientras que el 30% más pobre percibe sólo 7.5% del ingreso. En comparación, las cifras respectivas para países desarrollados son: 13% del ingreso para el 5% más rico y 13% para el 30% más pobre; para países en el Sudeste Asiático 16% del ingreso para el 5% más rico y 12% para el 30% más pobre, en el resto de Asia 18% frente a 12.% y, para África, 24% frente a 10%, respectivamente (alce, 1998: 11). En el resto de esta presentación me detendré brevemente en la consideración de algunos esfuerzos teóricos y conceptuales para estudiar este tema y a los énfasis de políticas educativas a nivel global y regional en relación con la equidad educativa. Discutiré luego el estado de las desigualdades de oportunidades educativas en América Latina, para comentar con mayor detalle algunos aspectos del caso mexicano. Finalmente, formularé algunas conclusiones y preguntas que continúan pendientes en el estudio de estos temas. La evidencia que presentaré incluye tanto análisis propios como de colegas que trabajan sobre estos temas, entre ellos de varios mexicanos con quienes he terminado un libro sobre educación y pobreza.2 Antecedentes en el estudio de la relación entre educación y desigualdad La respuesta a la pregunta de cuál es la relación entre la estratificación social y la oportunidad de que los niños aprendan ha sido de interés en la sociología de la educación al menos desde hace treinta años. Sin embargo, muchas de las formulaciones teóricas sobre esta relación emergieron del estudio de contextos significativamente distintos al de América Latina. Tanto las diversas conceptualizaciones formuladas para el caso de Estados Unidos, en los sesenta y setenta, como las formuladas a partir del estudio de aspectos de la educación en Inglaterra o Francia, en las mismas fechas, descansan sobre experiencias de sistemas donde la universalización del acceso a la educación primaria se había consolidado durante casi un siglo - para el momento de estos escritos- y donde los cambios de políticas más recientes -el caso de Estados Unidos- se referían a acciones para igualar insumos financieros y resultados para grupos económicos y raciales particulares. En la mayoría de los países de América Latina la universalización del acceso a la educación básica es un fenómeno mucho más contemporáneo y las intervenciones de discriminación positiva para igualar el gasto por alumno en distintas escuelas y contextos, así como la discusión de opciones para equiparar resultados en niveles de aprendizaje, representan preocupaciones de apenas la última década. La preocupación por la influencia de la estratificación social en las oportunidades de aprendizaje se acentúa, en Estados Unidos, hacia la segunda Guerra Mundial. La amenaza representada por la emergencia del fascismo y el comunismo llevan a varios educadores a preguntarse cuáles son las perspectivas de la igualdad de oportunidades sociales, principio básico de las sociedades demo- cráticas, y a concluir que es la igualdad de oportunidades educativas la que puede garantizar esta aspiración. Es así que James Bryant Conant enlaza dos conceptos que habían sido importantes pero desvinculados en el ideario educativo anterior: el de meritocracia y el de igualdad de oportunidad educativa. Conant argumenta que la igualdad de oportunidades sociales, que no de resultados, requiere que las diferencias en acceso a posiciones de privilegio y a estatus se basen en el mérito de las personas y no, por ejemplo, en privilegios heredados. Para que esta meritocracia sea posible, argumenta, es esencial que exista verdadera igualdad de oportunidades educativas. En 1942 Alonzo Myers publica un artículo en la revista de Sociología de Educación de Estados Unidos titulado "Igualdad de oportunidad educativa", en el cual argumenta que este principio es esencial a una sociedad democrática y analiza las grandes desigualdades en el financiamiento educativo entre Estados y las brechas en los insumos educativos que existían en las escuelas segregadas a las que asistían niños de distintas razas. Este artículo propone también la necesidad de que una organización educativa multinacional se haga cargo de propiciar dicha igualdad en los países del mundo libre al término de la guerra (Myers, 1942). Con la firma de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en 1945, se reconoce el acceso a la educación como un derecho humano y desde entonces las organizaciones de las Naciones Unidas lo impulsan a través de diversos programas y acciones.3 Durante la década de los cincuenta y hasta mediados de los setenta la preocupación por la equidad en el acceso y por la igualdad de oportunidades, es central en todos los países del hemisferio. Durante la administración del presidente Lyndon Johnson en Estados Unidos y como parte de la "Guerra contra la pobreza", se emprenden varias acciones educativas, específicamente la asig- nación de recursos federales para programas compensatorios, el comienzo del programa de educación inicial Head Start y la financiación de otros para permitir el acceso a la universidad a estudiantes de bajos ingresos, lo que refleja la preocupación por la equidad. El Departamento de Educación financia, también, investigaciones que estimulan un debate teórico y conceptual sobre las posibilidades y límites de cambiar los niveles de desigualdad desde lo educativo. El estudio que realizaron James Coleman, de la Universidad John Hopkins, y sus colegas sobre igualdad de oportunidades educativas a mediados de los sesenta concluye que las variables que representan la condición social de origen de los estudiantes explican una mayor proporción de las diferencias en los resultados que las variables propiamente educativas (US Department of Education, 1966). A su vez éstas influyen en la oportunidad educativa a través de la composición demográfica de las escuelas y del grupo de compañeros. Es este estudio el que da pie a muchos cuestionamientos sobre el poder de la escuela frente a otras instituciones de la sociedad como la familia, para dar oportunidades a los hijos de los pobres y para influir en la estructura social. Simultáneamente a la realización del estudio de Coleman y sus colegas, Blau y Duncan (1967) llevan a cabo otro en el que concluyen que la educación tiene un papel instrumental en la reproducción de oportunidades sociales, la condición social influye en el tipo de oportunidades educativas y son éstas las que determinan las posibilidades de empleo y la posición social de las personas. A pocos años de la publicación de los trabajos de Coleman y de Blau y Duncan, Christopher Jencks y varios colegas inician un seminario en la Universidad de Harvard para estudiar la relación entre educación y desigualdad. Publican un libro, titulado lnequality, en 1972 en el que concluyen que la educación no tiene la posibilidad de cambiar las oportunidades de vida de las personas, su estatus, clase social o ingreso y proponen otro tipo de medidas necesarias para reducir la desigualdad directamente, incluyendo transferencias de recursos y la creación de una red de seguridad de ingresos mínimos para todos (safety net) (Jencks, 1972). Hacia las mismas fechas Bowles y Gintis (1970), desde una perspectiva de análisis marxista, argumentan que en un sistema capitalista de producción, la educación puede jugar sólo un papel de reproducción, y de legitimación de la estructura social. Para Bowles las escuelas emergen en Estados Unidos no en búsqueda de la igualdad sino para servir las necesidades de los capitalistas de una fuerza de trabajo disciplinada y productiva y para facilitar el control social y, con ello, la estabilidad política. Bernstein, Bourdieu y Passeron, por su parte, postulan en Europa que la educación sirve a una función de reproducción cultural de las relaciones de clase (Bernstein, 1971; Bourdieu y Passeron, 1977). Culminan los años setenta con un creciente escepticismo sobre el poder de la educación para cambiar la estructura social y con numerosas preguntas sobre los nuevos problemas, particularmente de calidad, planteados por la significativa expansión experimentada por los sistemas educativos durante las tres décadas anteriores. El libro de Philip Coombs (1985) La crisis mundial de la educación cristaliza bien estos argumentos y propone esencialmente el agotamiento de un modelo que buscaba la expansión en el acceso. En América Latina estos planteamientos coinciden con la percepción de que se ha agotado también el modelo económico, basado en el desarrollo industrial a partir de la sustitución de importaciones que habían formulado Prebisch y en la CEPAL los años cincuenta y que proporcionó un marco de referencia que exigía las inversiones y expansión en educación como una forma de aumentar la productividad de la mano de obra y de crear un mercado interno. La crisis de la deuda externa que caracteriza a los ochenta origina una ruptura conceptual que trae consigo nuevas prioridades educativas. Se, inician, en todo el mundo, procesos de integración de las economías en un solo mercado global. Esto corresponde a una nueva visión ideológica que privilegia como objetivos la competitividad y la eficiencia y que desconfía como instrumento de la intervención del Estado. El nuevo consenso de Washington que se forma en las instituciones de financiamiento multilateral a comienzos de los ochenta propone que la salida a la crisis de endeu- damiento consiste en la reestructuración de las economías de los países del mundo, para facilitar su integración en una mundial. Es más prioritaria en esta era de ajuste la reducción del gasto público y del Estado que la educación. En lo educativo, además, comienza a imperar la competitividad y la eficiencia como objetivos, y la preocupación por la equidad pasa a ocupar un lugar secundario. En Estados Unidos, por ejemplo, la publicación del informe Una nación en peligro (A Nation at Risk), en 1983, argumenta que la crisis del sistema educativo en sus bajos niveles de calidad amenaza la competitividad futura de este país en una economía cada vez más global. La crisis del financiamiento de la educación de los años ochenta en América Latina tiene también su impacto en las comunidades de investigación, son estos años en los que el trabajo de investigación educativa se hace difícil y no es de extrañar que unido a estas dificultades y a las nuevas prioridades que propone el modelo globalizador, la producción intelectual alrededor de la relación entre educación, pobreza y la desigualdad sea, en comparación con la década anterior, relativamente escasa. Este cambio de paradigma no se da sin debate, en particular alrededor de la medida en que estas reorientaciones afectarían la incidencia de la pobreza en el mundo. Pasa casi una década, sin em- bargo, hasta que el consenso de Washington empieza a incorporar la necesidad de añadir a la agenda de reforma económica las modificaciones de segunda generación, que incluyen la provisión de servicios sociales. No existe sobre estas últimas el mismo consenso que sobre las reformas económicas y, en más de un sentido, hay una verdadera discontinuidad lógica entre el análisis que trae de nuevo la educación al centro del debate sobre el desarrollo y las recomendaciones que se formulan para reformar la educación. Así, por ejemplo, en varios informes del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial se habla de la educación como necesaria y crítica para atender la pobreza y la desigualdad, pero se proponen como intervención medidas orientadas a mejorar la eficiencia del gasto -reorientación del gasto hacia la educación primaria- y re-estructuraciones administrativas -descentralización, privatización y aumento de la participación de la comunidad en la gestión escolar- sin explicar de qué modo estas medidas han de mejorar la igualdad de oportunidades. Ausentes de estas recomendaciones están políticas y programas específicos para contrarrestar las formas en que el sistema educativo brinda desiguales oportunidades educativas a niños de distinto origen social (Banco Mundial, 1996; BID, 1996). Son organizaciones de Naciones Unidas Como CEPAL, UNESCO y UNICEF las que expresan repetidamente voces disonantes con el emergente consenso de Washington sobre los costos sociales del ajuste e importancia de atender a la pobreza. La CEPAL trae en repetidas ocasiones el tema del aumento de la pobreza durante la década de los ochenta y en colaboración con UNESCO publica el libro Educación y conocimiento, en el que propone que la primera es necesaria para la transformación productiva de la región y para el aumento de la equidad. Es muy importante que la CEPAL se haya atrevido a señalar la necesidad de preservar la ciudadanía, junto con la competitividad, a comienzos de la década, y que haya destacado la importancia de la equidad en la provisión educativa con fines de preservar la ciudadanía democrática. No es de extrañar, sin embargo, que en pleno auge del modelo neoliberal" esta propuesta de preservar la equidad como objetivo estratégico, junto con la competitividad económica, no se traduzca en proposiciones operativas concretas. El énfasis de las políticas para poner en marcha esta estrategia se mantiene en la búsqueda por mejorar la eficiencia y la competitividad y -con excepción de la proposición de aspirar a la universalización de los códigos de la modernidad- las siete estrategias de este documento se centran en superar el aislamiento de los sistemas educativos de la sociedad y de la economía, establecer mecanismos de evaluación de resultados, mejorar la calidad y la eficiencia así como modernizar la gestión (CEPAL, 1992). Al término de la década perdida -y ante el fracaso de los experimentos iniciados en 1980 para reducir significativamente los niveles de pobreza en el mundo y el aparente aumento de los niveles de desigualdad asociada con mayores niveles de prosperidad global- regresa la preocupación por la pobreza a ocupar la atención de la comunidad internacional y de los investigadores. El programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en su informe de bien estar humano hace llamados cada vez más fuertes sobre la prioridad de este tema, la Cumbre de Desarrollo Social de Copenhague, en 1995, se enfoca en el tema de la pobreza y de la exclusión, el próximo informe de desarrollo económico del Banco Mundial será sobre pobreza y el último de desarrollo social del Bir) fue sobre desigualdad. En algunos casos, esta creciente preocupación por la pobreza y la desigualdad llevan a ocuparse de la educación. Varios gobiernos en América Latina inician, durante esta década, programas que aspiran a mejorar las oportunidades educativas de los hijos de los pobres. La declaración de la Cumbre de Presidentes de Santiago del año pasado se centra en la importancia de apoyar reformas educativas y hace explícito el vínculo entre las mismas y la aspiración de reducir la pobreza. En cierto sentido se podría concluir que la preocupación por la equidad educativa, abandonada durante los ochenta, ha regresado al lugar que tenía en los años sesenta y setenta. Esta apreciación, sin embargo, puede ser ilusoria, no es aún claro que la igualdad de oportunidades educativas sea una aspiración colectiva -por encima de otras- de las sociedades latinoamericanas y que haya un mínimo de consenso social sobre cómo lograr esta aspiración, a qué costo y quién debe pagar. Buena parte de las iniciativas de reforma que aspiran a la discriminación positiva están financiadas con préstamos externos, es decir, serán pagados por los niños que hoy asisten a la escuela. En sí mismo ello obliga a preguntarse por su sustentabilidad. Dadas las perspectivas de poco crecimiento económico en la región y la recurrencia de inestabilidad y crisis financieras, es razonable preguntarse si los esfuerzos para financiar estas acciones podrán ser sostenidos. Es de esperar un creciente debate sobre los méritos de los mismos y con ello la reaparición de los argumentos de los años ochenta, cuando la crisis de endeudamiento obligó a cortar el gasto público a toda costa, cuestionando la eficiencia del educativo, buscando mejorar la eficacia administrativa, planteando que el problema no es de recursos sino de utilización de los mismos. Esto hace que sea necesario, urgente, el estudio sistemático de las condiciones que afectan las oportunidades de aprendizaje de los hijos de los pobres, la evaluación de los programas en curso y la discusión de las relaciones entre educación y desigualdad en América Latina. Educación y desigualdad en América Latina Dado que la mayor parte de la desigualdad en América Latina proviene de la disparidad en los ingresos, reducirla requerirá estrechar las brechas entre los más pobres y los que no lo son. Estas brechas reflejan, sobre todo, las distintas características educativas de los trabajadores en diversos grupos de ingreso. Un análisis de las diferencias de ingreso asociadas con niveles educativos, edad, género, lugar de residencia (urbano vs. rural), tipo de empleo y sector económico, encontró que las mayores diferencias en América Latina se relacionan con niveles educativos. En promedio, un graduado de escuela primaria gana 50% más que una persona que nunca ha ido a la escuela; uno de secundaria gana 120% más y un universitario 200% más (BID, 1998: 39). Esta brecha varía por país, lo cual refleja la estructura educacional de la población y el premium que el mercado laboral coloca en distintos niveles de escolaridad. Hay varios mecanismos por los cuales la desigualdad puede transmitirse de una generación a la siguiente, incluyen el tamaño y composición de la familia, la disponibilidad y utilización de recursos en el hogar que apoyan la salud y el desarrollo cognitivo, el soporte que los hogares pueden brindar a actividades escolares tales como el tiempo que los niños y sus padres dedican a la escuela y las tareas. Uno de los mejores predictores del grado de logro educativo en América Latina es el nivel de educación de los padres. El promedio de escolaridad logrado por los jóvenes de 15 años está directamente relacionado con el nivel educativo de sus madres. En promedio, hay un aumento de un año de escolaridad entre los niños cuyas madres tienen O-3 años de escolaridad y aquéllos cuyas madres tienen 4-6 de escolaridad, y otro año de diferencia entre éstos y aquéllos cuyas madres tienen 7-12 años de escolaridad. Estas cifras son promedios para 14 países de la región (BID, 1998: 73) y son consistentes con resultados encontrados por Behrman (1997) y Behrman y Knowles (1997). Promover la igualdad de oportunidades educativas requiere contrarrestar los mecanismos que subyacen a esta transmisión ínter-generacional de desigualdad en el logro educativo. En síntesis, la educación es un camino potencialmente prometedor para ofrecer movilidad social y un eslabón importante en la reproducción de la desigualdad. Existe un creciente consenso en América Latina sobre la importancia de la educación para reducir la pobreza. Los jefes de Estado de las Américas acordaron, en marzo de 1998, que la educación sería una prioridad para la reducción de la pobreza (OAS, 1998). Durante los últimos años, varios países de la región han iniciado reformas educativas orientadas a mejorar la calidad y equidad, entre ellos Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay. La mayoría de los países de la región ha aumentado la inversión en educación significativamente durante los años noventa, para recuperar la caída del gasto durante la década anterior (CEPAL, 1999). Sin embargo, aumentar el gasto educativo solamente es insuficiente para promover la oportunidad educativa de los más pobres. Necesitamos entender los procesos que limitan las posibilidades de aprendizaje de los niños cuyas familias tienen bajos ingresos y estudiar cuidadosamente la evidencia sobre el impacto de intervenciones existentes y nuevas, de forma que recursos adicionales puedan, de hecho, traducirse en mayores oportunidades educativas. Hay importantes y significativas diferencias entre los perfiles educativos de los pobres y los no- pobres. En promedio, los jefes de hogar del decil superior de ingresos han aprobado 11.3 años de escolaridad, equivalente a completar la secundaria, esto son siete años más que el nivel educativo de los jefes de hogar del 30% más pobre que, en promedio, no han completado siquiera una educación primaria. Las brechas educativas entre ricos y pobres son mayores en los países con mayor desigualdad de ingreso (más de ocho años en Brasil, México, El Salvador y Panamá) y menores en aquéllos con menos desigualdad (Uruguay, Perú y Venezuela) (ibid). Dado que las tasas de retorno a la educación superior están aumentando a medida que las economías latinoamericanas se integran a la economía mundial, esto llevará a aumentos en la desigualdad de ingresos. Desde la perspectiva de reducirla es necesario estrechar las brechas educativas entre los pobres y los no-pobres en la región. El cuadro 1 muestra que las personas que viven en zonas rurales, donde proporcionalmente hay mayoría de pobres, tienen niveles educativos significativamente inferiores que quienes viven en zonas urbanas donde los grupos de menos ingresos tienen significativamente menores niveles de escolaridad. En Brasil, por ejemplo, el 25% más pobre en las zonas urbanas ha completado menos de cuatro grados de primaria, comparado con diez grados para el 25% con más ingresos. En Chile la brecha entre estos grupos es de cinco años, en El Salvador de siete y en Uruguay de cinco. En la mayoría de los países de la región en las zonas urbanas el promedio educativo del 25% más rico está alrededor de haber culminado el nivel de educación secundario (doce años de escolaridad).