P R O T E C T Process of Recognition and Orientation of Torture Victims in European Countries This publication has been produced with the assistance of the European Union. to Facilitate Care and Treatment The contents of this publication are the sole responsibility of the Partners of the PROTECT project and can in no way be taken ACET BZFO Cordelia Foundation FTDA IRCT Parcours d’Exil PHAROS to reflect the views of the European Union. Bulgaria Germany Hungary France Denmark France The Netherlands COORDINATIE : Jérôme Boillat Bertrand Chamouton (Parcours d’Exil) AUTEURS: ACET Mimoza Dimitrova 7-9 Zvanika Str., Kristina Gologanova Belite Brezi 1680 Sofia Bulgaria BZFO Boris Friele Turmstr. 21, Joachim Rueffer 10559 Berlin Germany Cordelia Foundation Adrienn Kroó Balzac u. 37. Káplány Szilvia 1136 Budapest Lilla Hárdi Hungary FTDA Radoslaw Ficek 24, rue Marc Seguin Véronique Lay 75018 Paris Melissa Paintoux France IRCT Hélène de Rengervé Borgergade 13 Joost den Otter P.O. Box 9049 1022 Copenhagen K Denmark Parcours d’Exil Jérôme Boillat 12, rue de la Fontaine au Roi Pierre Duterte 75011 Paris Karin Teepe France PHAROS Erick Vloeberghs Herenstraat 53 Evert Bloemen 3512 KB Utrecht The Netherlands In samenwerking met Laurence De Bauche (Odysseus Academic Network) 2 P R O T E C T HERKENNING EN OPSPORING VAN SLACHTOFFERS VAN MARTELINGEN TEN BEHOEVE VAN ZORG IN EUROPESE LANDEN 3 Inhoudsopgave Voorwoord 5 A. Juridisch kader 7 1. De Europese wetgeving inzake ‘kwetsbare’ asielzoekers en vluchtelingen 8 De opvangrichtlijn 9 De procedurerichtlijn 11 De Dublinverordening 11 De kwalificatierichtlijn 12 Voorstellen voor tweede generatie richtlijnen in het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel 12 Conclusie 21 2. Belemmeringen en uitdagingen bij de invoering van het PROTECT instrument 22 Juridische en procedurele belemmeringen 22 Implementatie belemmeringen 23 Financiële belemmeringen 24 B. Wetenschappelijke verantwoording 25 Aanbevelingen over het gebruik van het PROTECT instrument 26 De algemene kenmerken van het PROTECT instrument: objectief, onpartijdig en neutraal 26 Onderzoek naar de kwetsbaarheid en de psychologische gevolgen van een trauma 27 De beoordeling van post-traumatische geestelijke gezondheid 29 De beoordeling van psychologische kwetsbaarheid met het PROTECT instrument 29 Diagnostische criteria 30 C. Richtlijnen voor de toepassing van de PROTECT-vragenlijst 32 De context: het vroegtijdig vaststellen van trauma bij kwetsbare groepen is een verantwoordelijkheid van de overheid 32 Het moment waarop de PROTECT-vragenlijst het best kan worden voorgelegd 32 Wie kan de PROTECT-vragenlijst voorleggen? 33 Praktische aanbevelingen voor het interview 33 ‘Medium’ of ‘hoge’ score: wanneer verwijzen? 34 ‘Lage’ score: Risico’s 34 D. Referenties 35 Appendix 1: De PROTECT-vragenlijst 39 Appendix 2: Veel gestelde vragen (FAQ’s) 43 4 Voorwoord Overeenkomstig Richtlijn 2003/9/EG van 27 januari 2003 met betrekking tot de vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers (de zogenaamde Opvangrichtlijn), moeten de lidstaten rekening houden met de specifieke situatie van kwetsbare personen, waaronder personen die zijn onderworpen aan foltering, verkrachting of andere vormen van ernstig psychologisch, fysiek of seksueel geweld. Bovendien dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat deze personen de noodzakelijke behandeling krijgen voor de schade veroorzaakt door deze handelingen. Deze bepalingen gelden echter alleen voor personen waarvan, na een individuele beoordeling van hun situatie, erkend is dat ze bijzondere behoeften hebben. Nadat bleek dat de meeste EU-lidstaten niet aan deze verplichtingen kunnen voldoen, hebben zes NGO's uit Bulgarije, Frankrijk, Duitsland, Hongarije en Nederland samen met het IRCT besloten om een proces te ontwikkelen van vroegtijdige herkenning en oriëntatie van martelslachtoffers of slachtoffers van ernstige vormen van psychisch, fysiek of seksueel geweld. Het proces heeft tot doel nationale asielautoriteiten te helpen die belast zijn met de bepaling van de vluchtelingenstatus en de opvang en identificatie (beter: onderzoek) van asielzoekers. Het opsporen van kwetsbare personen die ernstige traumatische ervaringen meemaakten is van belang zodat zij: - aangepaste ondersteuning krijgen tijdens hun asielaanvraag; - snel de juiste medische zorg ontvangen, en - indien nodig ook aangepaste voorzieningen De organisaties die het project ontwikkelden zijn allen betrokken bij de zorg en rehabilitatie van slachtoffers van foltering. Het project kwam tot stand door input vanuit verschillende organisaties die actief zijn op het gebied van asielzoekers, vluchtelingen en / of slachtoffers van foltering op lokaal, nationaal of Europees niveau, en met de financiële steun van de Europese Commissie. De vragenlijst is gemaakt met de bedoeling te worden gebruikt in Europese landen. Ze is gebaseerd op up-to-date wetenschappelijke kennis en ontwikkeld om gebruikt te worden door niet-medische alsook medische professionals en vrijwilligers in het kader van een eerste screening van kwetsbare personen. De vragenlijst is gericht op signalen en symptomen van de meest voorkomende psychische problemen, zoals Post Traumatische Stress Stoornis (PTSS), angst en depressie met de bedoeling kwetsbare asielzoekers met traumatische ervaringen op te sporen. De vragenlijst werd zo ontworpen dat ze eenvoudig en praktisch in gebruik is. Daarnaast is er een "" lijst met veel gestelde vragen (FAQ = Frequently Asked Questions) en een aantal andere documenten die gezamenlijk het PROTECT boek uitmaken. Het geheel is bedoeld om de interviewer te ondersteunen bij de opsporing . Zo wordt ingegaan op hoe de interviewer de vragen op een juiste manier stelt, op de achtergrond en betekenis van de vragen en het biedt suggesties hoe te reageren in geval zich onvoorziene (gedrags)problemen voordoen De vragenlijst is te vinden in Appendix 1 5 Het Protect boek omvat: • Een overzicht van de relevante Europese richtlijnen in het kader van het CEAS (Common European Asylum System) over receptie, procedures en kwalificatie alsook de Dublin regeling (in de huidige teksten en in de voorgestelde vernieuwde teksten) • een samenvatting van de belangrijkste hindernissen en uitdagingen bij de implementatie van het instrument; • Een gedetailleerd verslag van de achtergronden (rationale) en de wetenschappelijke onderbouwing van de werkwijze, en van het belang en de onpartijdigheid ervan, • Richtlijnen voor de implementatie van de werkmethode, • Referenties • Twee bijlagen: - De PROTECT -vragenlijst - De veel gestelde vragen opgenomen in het PROTECT boek. De documenten zijn vertaald in zeven talen (Engels, Frans, Duits, Nederlands, Hongaars, Bulgaars en Spaans). De Protect vragenlijst is beschikbaar in een flink aantal van de talen die door asielzoekers in Europa gesproken worden 6 A. Juridisch kader Het PROTECT-signaleringsinstrument is een beknopte praktische vragenlijst die speciaal is ontwikkeld voor de vroege signalering van mensen die traumatische ervaringen hebben doorgemaakt en die een verzoek doen om internationale bescherming binnen de Europese rechtsorde. De Europese Unie verlangt van haar lidstaten dat zij een procedure voor de opsporing van kwetsbare asielzoekers met speciale behoeften, waaronder ook slachtoffers van foltering, beschikbaar stellen en naleven. Er zijn echter maar weinig lidstaten die een dergelijke procedure hebben ingevoerd, in de vorm van wetgeving en/of in de praktijk. Hoe de weinige signaleringsprocedures zijn uitgewerkt, hangt erg af van de betreffende lidstaat. In dat opzicht zou men de invoering van het PROTECT-instrument in de nationale asielsystemen vernieuwend kunnen noemen, omdat het een proactieve actie betreft. Het is een Europees proces dat niet alleen rekening houdt met de wettelijke beperkingen, maar ook met de medische en psychologische behoeften, die bij kwetsbare asielzoekers onontbeerlijk zijn. Het PROTECT-instrument is dus een eerste stap ter ondersteuning van de lidstaten zodat zij kunnen voldoen aan de opvangrichtlijn , de procedurerichtlijn en, wanneer het vluchtelingen betreft, de kwalificatierichtlijn. Voordat het PROTECT-instrument tot stand kwam, zijn er diverse zaken in kaart gebracht . Ten eerste was er een onderzoek naar de Europese wetgeving, vooral waar dit de voorzieningen voor ‘kwetsbare’ personen betrof (zowel de geldende wetgeving als voorstellen van de Europese Commissie binnen het gemeenschappelijk Europees asielstelsel). Ten tweede kunnen de nationale kaders en procedures problemen en belemmeringen bevatten die de invoering van het proces in de weg staan en deze moeten in beeld worden gebracht. 7 1. De Europese wetgeving inzake ‘kwetsbare’ asielzoekers en vluchtelingen1 In het Stockholm Programma2 van de Europese Raad wordt rekening gehouden met kwetsbare personen en groepen en hun bescherming wordt verbeterd - of het nu Europese burgers betreft of onderdanen uit derde landen – . Daarmee is dit uitgangspunt een belangrijke beleidsprioriteit voor de Europese Unie. Immigratie- en asielbeleid zijn een onlosmakelijk onderdeel van deze prioriteit. In de huidige status van de Europese wetgeving op het gebied van het gezamenlijke asielbeleid, is de opvangrichtlijn3 het enige wettelijke instrument van de eerste generatie dat in aanzienlijke mate specifiek aandacht schenkt aan de situatie van kwetsbare asielzoekers met speciale behoeften. Zelfs de huidige procedurerichtlijn4 gaat maar heel summier in op de mogelijke kwetsbaarheid van asielzoekers en in de geldende Dublin-verordening5 wordt dit totaal niet genoemd6. De situatie van mensen die internationale bescherming genieten is heel anders, omdat de bepalingen, die deels hetzelfde zijn als die van de opvangrichtlijn, in de huidige kwalificatierichtlijn7 zijn te vinden. Voorstellen voor tweedegeneratie-instrumenten, zoals de voorstellen van de Commissie voor de procedurerichtlijn8 en voor de Dublin-verordening9 lossen dit probleem op. In die concepten wordt nu volledig rekening gehouden met kwetsbare asielzoekers. Naast andere ontwikkelingen, zijn er nieuwe bijzondere bepalingen gewijd aan slachtoffers van foltering en mensenhandel, en aan asielzoekers met psychische problemen. Hoewel het niet zeker is wat er met de voorstellen zal gebeuren, kan het bestuderen ervan wel relevante informatie opleveren over de toekomstige wijzigingen van de teksten. 1 In het beperkte kader van dit onderzoek, zal de Europese wetgeving met betrekking tot ‘kwetsbare’ asielzoekers en vluchtelingen niet heel grondig en uitputtend worden geanalyseerd. De bedoeling van deze rechtsvergelijkende analyse is een algemeen overzicht te geven van de voornaamste voorzieningen voor ‘kwetsbare’ asielzoekers en vluchtelingen, waarbij specifiek wordt gelet op de ‘doelgroep’ van het PROTECT-project, dat wil zeggen: mensen die traumatische ervaringen hebben ondergaan.1 2 The Stockholm Program, "An open and Secure Europe serving and protecting citizens", European Council, 2010/C115/01. 3 Council directive 2003/9/EC of January 27th 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers. 4 Council directive 2005/85/EC of December 1st 2005 laying down minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status. 5 Council regulation 2003/343/EC of February 18th 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national. 6 Article 6, first indent and article 15, paragraph 3 only mention the best interest of unaccompanied minors in the view to determine the Member State responsible for the status determination. 7 Council directive 2004/83/EC of April 29th 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted. 8 Proposal of October 21st 2009 for a directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection, (Recast), COM (2009) 554 final and amended proposal of 1st June 2011 for a directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection, (Recast), COM (2011) 319 final. 9 8 Proposal of December 3rd 2008 for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person, (Recast), COM (2008) 820 final. 8 De Opvangrichtlijn De bepalingen van de geldende richtlijn opvangvoorzieningen, die specifiek de kwetsbare asielzoekers met speciale behoeften beschermen, hebben als doel opvangvoorzieningen te bieden die zijn aangepast aan hun behoeften. Met andere woorden: de minimumnormen die in de richtlijn zijn vastgelegd, moeten worden aangepast voor mensen die bijzonder verzwakt zijn of tot een risicogroep behoren . Nu geldt deze verplichting voor twee aspecten van de opvangvoorzieningen: materiële opvangvoorzieningen (huisvesting, voeding en dagvergoedingen) en gezondheidszorg. De betreffende bepalingen zijn voornamelijk in hoofdstuk IV van de richtlijn te vinden (artikel 17 tot 20), getiteld: ‘Personen met bijzondere behoeften’. Artikel 15, lid 2 is eveneens van toepassing, aangezien hierin de specifieke gezondheidszorg wordt genoemd die moet worden geboden aan kwetsbare asielzoekers met bijzondere behoeften. Artikel 17 is van groot belang: hierin staan de twee algemene beginselen dat lidstaten rekening moeten houden met de situatie van kwetsbare asielzoekers met bijzondere behoeften en dat zij hen moeten opsporen : ‘1. De lidstaten houden in hun nationale wetgeving tot uitvoering van de bepalingen van hoofdstuk II inzake materiële opvangvoorzieningen en gezondheidszorg rekening met de specifieke situatie van kwetsbare personen zoals minderjarigen, niet-begeleide minderjarigen, personen met een handicap, ouderen, zwangere vrouwen, alleenstaande ouders met minderjarige kinderen en personen die folteringen hebben ondergaan, zijn verkracht of aan andere ernstige vormen van psychologisch, fysiek of seksueel geweld zijn blootgesteld. 2. Lid 1 is uitsluitend van toepassing op personen die na een individuele beoordeling van hun situatie bijzondere behoeften blijken te hebben.’ Het Odysseus Academic Network heeft in 2007 onderzocht hoe de opvangrichtlijn is geïmplementeerd10. Dit onderzoek benadrukt dat een groot aantal lidstaten geen procedure hebben om kwetsbare asielzoekers met bijzondere behoeften op te sporen, ondanks artikel 17 van de richtlijn. Door dit gebrek blijven personen verstoken van de speciale opvang en zorg waar zij normaal gesproken baat van kunnen hebben en wordt niet tegemoet gekomen aan hun speciale behoeften. Het opsporen van kwetsbare asielzoekers is daarom van het grootste belang. In sommige gevallen is het duidelijker dan in ander gevallen dat er sprake is van kwetsbaarheid, bijvoorbeeld wanneer het moeilijk is om aan trauma gerelateerde problematiek aan het licht te brengen. Vooral trauma’s waar het PROTECT-project zich op richt, zoals trauma’s die verband houden met daden van foltering, verkrachting of andere ernstige vormen van fysiek, psychisch of seksueel misbruik of andere wrede of onmenselijke ervaringen. Deze handelingen of ervaringen hoeven niet altijd zichtbare sporen achter te laten, maar weerhouden het slachtoffer er vaak van om zijn of haar verhaal te doen. Het ontbreken van opsporings- en signaleringsprocedures is in veel lidstaten deels te wijten aan het feit dat in artikel 17 van de richtlijn opvangvoorzieningen geen expliciete eis is opgenomen dat de lidstaten een dergelijke procedure voor deze aanvragers opzetten. Desalniettemin kunnen we stellen dat deze procedure logisch gezien vereist is volgens artikel 17, aangezien de Europese Commissie dit in haar 10 Odysseus Academic Network, "Study on the conformity checking of the transposition by member States of 10 EC directives in the sector of asylum and immigration" done for DG JLS of the European Commission, End 2007. 9 rapport van 26 november 2007 heeft onderstreept11: ‘Identificatie van kwetsbare asielzoekers is een kernelement zonder welke de bepalingen van de richtlijn aangaande de speciale behandeling van deze personen iedere betekenis verliezen’. Naar onze mening is de wettelijke verplichting van de lidstaten om een opsporingsprocedure in te voeren ook een gevolg van de formulering in het tweede lid van artikel 17, waarin de lidstaten impliciet wordt opgelegd ‘een individuele beoordeling’ van de situatie van elke asielzoeker uit te voeren. Naast artikel 17, verplicht ook artikel 15 van de richtlijn de lidstaten om er niet alleen zorg voor te dragen ‘dat asielzoekers de nodige medische zorg ontvangen, die ten minste de spoedeisende behandelingen en de essentiële behandeling van ziekten omvat’ (lid 1), maar wat nog belangrijker is: tot het ‘verstrekken [van] de noodzakelijke medische of andere zorg aan asielzoekers met speciale behoeften’ (lid 2). Dit tweede lid legt een meer algemene en gunstiger norm op dan in het eerste lid wordt opgelegd. De gunstigere norm geldt alleen voor kwetsbare asielzoekers met speciale behoeften en verplicht de lidstaten om hen te voorzien van ‘de noodzakelijke medische of andere hulp’ zonder deze bijstand slechts te beperken tot ‘spoedeisende behandelingen en de essentiële behandeling van ziekten’ (deze laatste norm is van toepassing op alle asielzoekers die niet worden aangemerkt als kwetsbare personen met speciale behoeften). Omdat het vooral gaat om slachtoffers van foltering, verkrachting of andere ernstige vormen van geweld, moeten die aanvragers op grond van artikel 17 als kwetsbaar worden aangemerkt. Dus, wanneer blijkt dat zij speciale behoeften hebben, zal op grond van deze bepaling met hun specifieke situatie rekening worden gehouden. Mogelijk hebben zij ook baat bij de verplichting die in artikel 15, lid 2 is opgenomen, zodat zij toegang hebben tot ‘de noodzakelijke medische of andere zorg’. Bovendien is er nog een specifiek artikel dat bescherming biedt (artikel 20, ‘Slachtoffers van foltering en geweld’) aan slachtoffers van dergelijk geweld en dat de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat ‘personen die foltering, verkrachting of andere ernstige vormen van geweld hebben ondergaan, voor hun daardoor veroorzaakt letsel zo nodig de vereiste behandeling ontvangen’. Ook artikel 18, lid 2 met betrekking tot minderjarigen die het slachtoffer van geweld zijn geworden, geeft hen toegang tot revalidatievoorzieningen, en ook tot passende geestelijke gezondheidszorg en professionele counseling12. Als blijkt dat een minderjarige bijzondere behoeften heeft, zou hij of zij in het algemeen ook profijt hebben van de verplichtingen die in artikel 17 zijn geformuleerd, aangezien minderjarigen duidelijk als voorbeeld van ‘kwetsbare’ personen worden genoemd, evenals personen die in artikel 15, lid 2 zijn omschreven. Ten slotte moet worden opgemerkt dat de opvangrichtlijn doorgaans van toepassing is op alle instellingen waar asielzoekers zijn ondergebracht, wat wil zeggen: zowel open als gesloten opvangcentra. Dit betekent dat zelfs asielzoekers die in bewaring zijn gesteld moeten kunnen profiteren 11 European Commission, Report from the Commission to the Council and the European Parliament on the application of Directive 2003/9/EC of January 27th 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers, 26 November 2007, COM(2007) 745 final, point 3.5.1. Hereafter the Commission report on reception conditions. 12 Article 18 § 2 mentions that : "Member States shall ensure access to rehabilitation services for minors who have been victims of any form of abuse, neglect, exploitation, torture or cruel, inhuman and degrading treatment, or who have suffered from armed conflicts, and ensure that appropriate mental health care is developed and qualified counseling is provided when needed". This provision is not modified in the reception conditions Commission proposals of December 3rd 2008 and of June 1st 2011. 10