Promotion Jean-Jacques ROUSSEAU «2010-2011» Cycle International Long Master en Administration Publique Gestion des Fonds structurels en Bulgarie : quels enseignements pour les Balkans occidentaux Mémoire présenté par M. Akil KRAJA Sous la direction de : M. Fabrice LARAT Directeur adjoint de la formation et responsable du pôle masters auprès de l’ENA Mai 2011 1 Sommaire L'objectif de ce travail est de tirer les premières leçons à mi-chemin de la programmation 2007-2013 bulgare dans la gestion des fonds FEDER et de cohésion. La Bulgarie étant un nouveau pays membres, ces leçons peuvent servir comme une base utile pour les pays des Balkans occidentaux souhaitant aussi intégrer l’UE dans un avenir proche. Comme les principaux enjeux de la gestion de ces fonds concernent l’administration publique, une importante section de ce travail analysera les facteurs contribuant à l’amélioration ou la détérioration de la qualité des capacités administratives dans ces pays. Ce document se termine enfin par un aperçu général de la gestion partagée. Bien que le cadre réglementaire soit identique pour tous les pays membres, la pratique de la gestion partagée est différente d'un pays à l'autre. Ayant à l'esprit les disparités socio-économiques justifiant l'existence du Fonds de cohésion et de l'objectif «convergence», la principale proposition de ce travail est de dire que ces mêmes disparités devraient servir de base pour une approche différenciée de la gestion partagée entre les pays bénéficiant des aides européennes. 2 PLAN Introduction I - La gestion non optimale des fonds structurels en Bulgarie A) La sous performance bulgare dans la préparation, l’implémentation et le suivi des fonds structurels B) Le défi d’une administration publique efficiente, attractive et décentralisée C) Le difficile positionnement de la Commission Européenne vis-à-vis d’un ancien pays candidat II – L’incertaine perspective européenne des Balkans occidentaux A) Bulgarie – Balkans occidentaux : une comparaison pertinente et justifiée B) Les administrations balkaniques : une multitude d’enjeux et de situations diverses C) Les stratégies européennes dans les Balkans occidentaux, ou le mirage de l’adhésion III – Enjeux et stratégie d’européanisation A) Trois approches de la gestion partagée B) Analyse des hypothèses de base C) Vers une nouvelle mise en oeuvre des fonds structurels Conclusion 3 "After entering the EU and NATO, Bulgarian leaders, intellectuals, journalists, and analysts did not answer the most important question: What next? What is the next vision, dream, purpose? How do we imagine the nation tomorrow? What is the priority? Tourism, nature, high tech, low carbon? And please do not answer “Everything”. If you have 10 priorities, it means you have none. Instead everybody kept on saying: EU money is coming! Prepare to utilize it! [...] “Prepare!” everybody said, and nobody got prepared. Everyone was focused on tools, and no one on substance. [...]The big money is coming with the post‐accession cohesion funds and if Bulgaria won’t be able to absorb them properly, EU membership will be in vain.1” Cet article tiré de la presse locale est très représentatif de la problématique bulgare de la gestion des fonds structurels après l’adhésion à l’Union Européenne en 2007. Il est à la fois prémonitoire et accusateur, pour ce qu’il allait être le plus grand enjeux et embarras de la politique européenne de ce pays balkanique de 8,2 millions d’habitants. La Bulgarie a du mal à combattre la corruption, à reformer ses institutions et à utiliser efficacement les fonds alloués par l’Union Européenne. Le rapport de la Commission Européenne de 2008 sur la gestion des fonds structurels faisant état de « graves faiblesses observées au niveau des capacités administratives et judiciaires » et de « procédures centralisées désormais obsolètes » ; de « l'absence d'obligation de rendre compte et le manque de transparence » ou encore d’une « corruption à haut niveau et criminalité organisée [qui] exacerbent ces problèmes de faiblesse généralisée ». Il conclut avec le grave constat de la remise en question de la « capacité [Bulgare] à assurer une bonne gestion et une utilisation efficace des fonds de l'UE »2. L’ancien Premier Ministre Sergei Stanishev avouant, « la vérité est que la Bulgarie est en train d’apprendre comment gérer les fonds européens 3». Une situation qui s’est traduite trois ans après son adhésion à l’Union Européenne, par la réalisation de seulement 120,7 millions d’euros programmés, soit 2,2%, des 6.853 milliards des fonds structurels4 qui lui sont attribués. Ce faible taux d’absorption est concternant à deux titres. D’une part car l’objectif principal de la politique de cohésion5, est l’amélioration de la compétitivité des économies régionales les plus retardées par une véritable redistribution des richesses visant le rapprochement économique et 1 Bulgaria: Long, Hot Summer by Boyko Vassilev, 18 September 2008, transitions Online ‐ tol.org  2 RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la gestion des fonds de l’UE en Bulgarie,  Bruxelles, le 23.7.2008, COM(2008) 496 final  3 EU suspends funding for Bulgaria, BBC World Service, 2008/07/2  4 FEDER et fonds de cohésion, fonds vérifiés au 1er mai 2010   5 A noter que le Fonds social européen (FSE) existe depuis 1958, et le Fonds européen de développement régional (FEDER),  depuis 1975. C’est leur mise en cohérence avec l’un l’autre dans une logique de planification commune et pluriannuelle qui  représente la naissance de la politique de cohésion, et l’adoption de cinq objectifs prioritaires première réglementation le  24 juin 1988, qui représente la naissance de la politique de cohésion.    4 social entre les régions les plus riches et les plus pauvres. «La politique de cohésion est la "main visible" du marché qui vise à assurer un développement équilibré et durable tout en encourageant l’intégration économique dans l’Union toute entière1», affirmait l’ancienne Commissaire Danuta Hubner en 2008. Une logique qui deviendrait ‘invisible’ si les régions visées par cette politique n’arrivaient pas à en tirer bénéfice sous pretexte de leur ‘incapacité’ à absorber administrativement ces fonds. Quelle serait la raison d’être des politiques structurelles sinon ? Est-ce que la Commission se considère responsable de cette utilisation non optimale des fonds structurels en Bulgarie ? D’autre part, il représente aussi un échec de la politique européenne et de la méthode dite d’européanisation. L’élargissement de 2007 et le constat fait aujourd’hui notamment avec la Bulgarie, risquent de davantage retarder la future adhésion des Balkans occidentaux. Quels sont ainsi les enseignements de l’expérience Bulgare pour les autres pays candidats et potentiellement candidats qui permettraient d’éviter les mêmes erreurs? Est-ce que l’instauration d’un Instrument d’aide de Préadhésion, calqué sur la structure des fonds structurels, pourrait se traduire par l’accélération du processus d’adhésion ? L'Union peut-elle poursuivre l’européanisation de ses banlieu sans offrir de perspective d'intégration (Rupnik: 2008)? Une définition de l’européanisation L’européanisation représente la force d’attractivité de l’UE et sa capacité à impulser des réformes administratives et politiques d’envergure en utilisant une stratégie de menaces et de primes principalement économiques. L’accès aux fonds structurels représente dans ce sens l’ultime récompense pour les sacrifices et réformes demandés. Si le terme de la conditionnalité est aussi utilisé dans le langage officiel de l’UE (Papadimitriou, Gateva 2009), la définition la plus largement accepté sera celle de Radaelli (2000: 4) qui décrit l’européanisation comme un mélange de : « processes of (a) construction, (b) diffusion and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ways of doing things and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU decisions and then 1 P‐3, Danuta Hubner, ancienne Commissaire responsible pour la politique régionale, Les regions à l’avant propos,  Inforegio Panorama, n.26, juin 2008,   5 incorporated in the logic of domestic discourses, identities, political structures and public policies' » L’européanisation, dans le contexte de ce travail, est donc compris comme le processus réunissant des critères sociopolitiques, juridiques et économiques utilisés pour décrire la politique européenne d’élargissement et la mise en conformité des pays candidats à l’héritage institutionnel européen. Mais, pour certains auteurs, celui-ci correspond à un processus permanent. Il consisterait dans l’émergence et le développement de structures de gouvernance européennes distinctes auxquelles tous les pays membres doivent s’adapter d’une manière continue (Risse et al. 2001). Il s’agit d’un mouvement vivant, créant de nouvelles normes et qui touche l’ensemble des États, qu’ils soient des pays fondateurs comme l’Italie, nouvellement membre comme la Bulgarie ou dans la voie de l’adhésion comme l’Albanie et la Serbie (Graziano, 2010). Mais selon qu’il s’agisse d’un ancien ou d’un nouvel État membre, d’un pays candidat ou potentiellement candidat, l’européanisation peut prendre à la fois la forme d’une exportation – un acteur décide d’imposer son modèle à un autre acteur (Lippert, 2001) ; d’une diffusion – changer autrui en l’attirant vers soi (Balla 2001) ; ou encore d’un transfert politique (policy) par la formation et l’échange (Wolman & Page 2002). Son degré de succès dépend en conséquence aussi bien du processus utilisé et pas seulement des objectifs sous-jacents. Il s’agit d’un apprentissage intergouvernemental responsabilisant, engageant durablement les agents publics qui deviennent « aware of information relating to the policy domain of one political system and subsequently transfer this into another policymaking system – where it is used or stored for potential use” (Dolowitz, 2009 : 7). L’optique des définitions de Radaelli et Dolowitz fait partie du courant de l’institutionnalisme sociologique et rationnel : aucune transformation ne peut réussir si les acteurs engagés ne prennent pas en considération l’environnement, le parcours et les repérés socio-pragmatiques de leurs interlocuteurs (Amblard et al., 1996 ; Vink, 2007). Pour que le changement soit pérenne, les agents soutenant la transformation doivent être capable d’insérer ‘les leçons’ au sein du système décisionnel et convaincre les détenteurs du pouvoir de la pertinence de ceux-ci. A la différence d’une logique « tayloriste », ou l’organisation est maniable et s’adapte à toute forme pourvu qu’elle soit efficiente, 6 l’objectif ici est l’appropriation par un réel transfert et acceptation du savoir-faire et non pas par le fait de calquer simplementun un système proposé (Dolowitz, 2009). Conforme à cette vision, lorsque les États décident de soutenir le transfert d’une innovation administrative ou d’une politique gouvernementale, l’appropriation par l’administration réceptrice suivra une dynamique zigzaguée. Comme pour tout être vivant, l’apprentissage sera au début long et laborieux (phase de transfert) pour monter rapidement dans un second moment jusqu’à ce qu’il touche son sommet (phase d’implémentation) pour enfin se stabiliser, voire parfois redescendre au point initial (phase d’adhésion ou de rejet) (Dolowitz 2009, Levi-Faur 2005, Meseguer 2003). En somme, si l’européanisation est considérée comme un processus d’apprentissage et de transfert politique permanent, concernant l’ensemble des États membres, la principale implication pour le cas Bulgare et les Balkans occidentaux dans la gestion des fonds structurels consiste à réfuter d’emblée tout déterminisme administratif ou historique. L’ensemble des États membres sont censés rencontrer des difficultés lors de la réalisation des stratégies européennes car celles-ci sont le résultat d’un transfert politique externe à leur environnement d’origine. Ainsi, tout européanisation demande des efforts d’adaptation et encore plus pour certains pays. D’une part, la sous-consommation des crédits alloués par les fonds structurels évoquée au début de cette introduction, est en effet un problème rencontré par l’ensemble des pays de l’UE. La règle de dégagement d’office1 avait été instaurée par ailleurs pour la première fois pour la période de programmation 2000-2006 et en tant que remède à la faible consommation des crédits alloués pour la programmation 1994-1999. L’exemple de la France est assez parlant dans ce sens : douze mois avant la fin de la clôture des engagements pour la période 1994- 99, l’administration française n’avait engagé que 57% des crédits de l’ancien objectif 2 et consommé seulement 10%2. Malgré le rattrapage in extremis des fonds restants en 2000, environ 20% des crédits ont été perdus correspondant à 1,7 milliard d’euros. Un problème rencontré à nouveau lors de la programmation 2000-2006. En référence au calendrier utilisé pour la Bulgarie précédemment, la France au 1er juillet 1 La régle de dégagement d’office ou du N+2/3 (année en cours + 2/3 ans suivants) consiste au dégagement d’offoce des  sommes alloués qui ne sont utilisé au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivante de l’engagement budgétaire  au titre du programmation 2007‐2013, une année suplémentaire N+3 est donnée aux pays bénéficiant des fonds  structures.   2 P‐44, Rapport d’information n° 337, au nom de la délégation du Sénat à l’aménagement et au développement durable  du territoire (1) sur la réforme de la politique régionale européenne, Par M. Jean FRANÇOIS‐PONCET et Mme Jacqueline  GOURAULT, Session ordinaire 2005 – 2006,  7 2002 et deux ans après le début de la programmation 2000-06 avait programmé seulement 15% des crédits européens et réalisé 6%. Ces retards étaient dus largement à la lourdeur administrative liée à la gestion des fonds structurels et le temps nécessaire à l’adaptation – ou le transfert politique - de l’administration française aux règles des fonds structurels. Malgré l’introduction du principe de dégagement d’office dont l’objectif souhaité était la création d’un rythme soutenu de la consommation, les principaux facteurs ralentisseurs, selon un rapport du Sénat, seraient : “[La] complexité et [la] lourdeur des procédures administratives et comptables, intervention de multiples co-financeurs, cadre trop contraignant des DOCUP, insuffisance des mesures d’animation et d’appui aux projets… A cela s’ajoutaient des difficultés conjoncturelles telles que l’effet de report lié à la mise en oeuvre tardive des projets de la programmation 1994- 1999 et le retard pris dans l’application de la nouvelle programmation, du fait de la validation tardive des DOCUP par la Commission européenne”1. D’autre part, dans son rapport annuel de 2006 la Cour des Comptes Européenne avait conclu que les dépenses déclarées par les 25 États membres comportaient un taux d’erreurs trop élevé avec seulement 31% des projets audités remboursés correctement et qui n’étaient pas concernés par des erreurs de conformité2. Le rapport a estimé de plus que les systèmes de gestion et de contrôle des fonds structurels, tant pour les États Membres que pour la Commission, n’étaient pas suffisamment efficients. Seulement la moitié des audits menés auprès de la Commission répondaient à l’ensemble des qualités requises pour une supervision efficace. En conclusion, la Cour estimait que 12% des sommes totales remboursées par la Commission aux États membres n’aurait jamais du l’être3. La raison de cette situation problématique serait due à la « délégation du risque » selon l’ancien Président du Comité budgétaire du Parlement Européen, M. Terry Wynn. Il estime que la grande partie des irrégularités découlait du transfert du risque des États membres à la Commission. En plus de la grande complexité des règles communautaires, quatre caractéristiques principales définissent ce transfert: - La faible importance donnée aux fonds structurels par certains États membres (ou par ses autorités sub-nationales) si comparé aux fonds nationaux ; - la variabilité des standards de qualité et de contrôle entre et au sein même des États membres ; 1 ibid. P‐45, en référence à « La France sans fonds structurels ? », rapport n° 701 (2002‐2003) de MM. Joël Beaugendre et  Philippe Folliot au nom de la Délégation de l’Assemblée nationale à l’Aménagement et au Développement durable du  territoire, 19 mars 2003.  2 P‐150, Annual Report concerning the financial year 2006, Court of Auditors  3 P‐152, Ibid.  8 - les instruments de dégagement d’office ex-post de la Commission qui incitent les administrations nationales vers une gestion de crise et non pas à la recherche d’un remède de long terme. - la très longue chaîne de l’approbation du budget au remboursement final des dépenses1. L’approche utilisée Il ne s’agira pas en conséquence dans ce travail d’analyser et de critiquer l’architecture de la gestion des fonds structurels qui est reconnue pour ses problématiques et lourdeurs administratives. Les exemples décrits ci-dessous en témoignent parfaitement. L’objectif est d’utiliser (1) la politique de cohésion comme un cadre d’étude (2) de l’interaction entre les administrations nationales et européennes dans le transfert du savoir-faire et d’adaptation aux règles communautaires (3) dans un contexte d’européanisation et d’adhésion à l’UE. Comme déjà indiqué, il sera question de l’expérience Bulgare et des enseignements qui peuvent en être déduits pour les Balkans occidentaux. Pour ce faire, la méthode choisie consiste à étudier principalement les enjeux sociologiques/manageriels à l’inverse des questions économiques et juridiques qui ne seront traités qu’en arrière plan. Nous nous intéresserons à de multiples indicateurs parmi lesquels : le taux d’absorption des fonds structurels ; le nombre de corrections financières ; la fréquence et la qualité de la communication entre les acteurs engagés ; la lourdeur, la durée et la qualité des procédures administratives ; la qualité de la gestion RH etc. Cela signifie de même que le travail sera concentré exclusivement sur l’étude de la gestion des fonds structurels et non pas sur l’impact et l’ambition de la politique de cohésion (développement économique ou effacement des disparités régionales). Enfin, nous analyserons uniquement les données liées aux Fonds Européen de Développement Régional (FEDER), le Fonds de cohésion (FC) et l’Instrument d’aide au Préadhésion (IAP), pour la période de programmation 2007-2013. Mais avant de rentrer dans le vif du sujet, il est approprié de faire un bref rappel de la politique de cohésion et du fonctionnement des fonds structurels. 1 P‐32, Financial Management and Fraud in the European Union: Perceptions, Facts and Proposals, Fiftieth Report, The  European Union Committee, House of Lords, 13 November 2006, Vol.1  9 Les objectifs et les fonds de la programmation 2007 - 2013 La programmation 2007-2013 a introduit de nombreuses améliorations dans la conceptualisation, la gestion et le suivi de la politique de cohésion de l’Union Européenne. Le dispositif a été largement allégé pour induire un meilleur contrôle et une meilleure utilisation des fonds, une plus grande simplification des procédures et un plus grand impact des projets soutenus1. La nouvelle programmation se décline désormais avec seulement 3 objectifs et 3 instruments contre 9 objectifs (dont le fonds de cohésion et 4 initiatives communautaires) mis en oeuvre par 6 instruments différents pour la programmation 2000-2006 2. L’objectif convergence est destiné aux États membres dont le PIB/hab des régions NUTS2 est inférieur à 75% de la moyenne communautaire. Il vise à soutenir le développement socio-économique des régions les moins développées en finançant des projets dans le domaine de l’innovation et de la science, des infrastructures, de l’environnement et de l’efficacité administrative. Le FEDER, le FSE et le fonds de cohésion peuvent financer tout projet de l’objectif convergence. Le fonds de cohésion est en revanche destiné seulement aux seuls États membres avec un revenu national brut inférieur à 90% de la moyenne communautaire et ne peut donc financer que des projets d’infrastructure et environnementaux.. L’objectif compétitivité régionale et emploi bénéficie à l’ensemble des régions de l’UE qui ne sont pas éligibles à l’objectif convergence ou au soutien transitoire appelé « phasing-out ». Ce dernier ne concerne que les régions qui étaient couvertes par l’objectif convergence mais dont le PIB a dépassé 75% du PIB moyen de l’UE-25 mais pas celui de l’UE-153. Une région bénéficiant de l’objectif convergence ne peut donc pas bénéficier à la fois de ce 2ème objectif. L’objectif coopération territoriale européenne concerne l’ensemble des régions relevant des deux objectifs convergence et compétitivité régionale. Il est financé par le FEDER et le FSE et soutien des projets de coopération tant au niveau transfrontalier que transnational ou interrégional touchant à de vastes secteurs tels 1 Diminution des piéces à joindre aux dossiers et de leur contenu (ex. Une collectivité territoriale était obligé de déliberer  pour confirmer son engagement lorsque maintenant un courrier officiel suffit); les avances au démarrage limitées à 7%  sont augmentés à 20%, etc. Voir rapports Sénat et Assemblée Nationale, cf. Bibliographie   2 Voir annexe  3 Sous le même objectif compétitivité et emploi, il existe un autre groupe dit de “phasing‐in” qui ne concerne que les  régions dont le PIB a dépassé  75% du PIB moyen UE 15 mais qui étaient sous l’objectif convergence.   10