Fernando Henrique Cardoso Alejandro Foxley (editores) O N I M A C CAMINO O I D E M NUEVOS DESAFÍOS DE LA DEMOCRACIA Y A DEL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA Fernando Henrique Cardoso Alejandro Foxley (editores) Dirección de Colección CIEPLAN: Eugenio Tironi Este libro forma parte del proyecto «Una nueva agenda económico-social para América Latina», ejecutado por la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN), Chile, y el Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC), Brasil. El proyecto fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Las informaciones y opiniones presentadas aquí son de responsabilidad de los autores y no comprometen a las instituciones asociadas al proyecto. Coordinadores del proyecto: Patricio Meller y Simon Schwartzman. Equipo ejecutivo: Sergio Fausto, Patricio Meller, Simon Schwartzman e Ignacio Walker. A MEDIO CAMINO Nuevos desafíos de la democracia y del desarrollo en América Latina © Uqbar editores, marzo 2009 © Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN), marzo 2009 ISBN: 978-956-8601-43-0 www.uqbareditores.cl Av. Las Condes 7172 A Teléfono: (56-2) 224 72 39 Dirección editorial: Isabel M. Buzeta Page Edición a cargo de: Patricio González Ríos Asistente editorial: Javiera Piriz Yaconi Diseño de portada: Draft Diagramación: Salgó Ltda. Impresión: CyC Impresores Queda prohibida la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento. ÍNDICE Nuevos desafíos de la democracia y del desarrollo en América Latina Fernando H. Cardoso y Alejandro Foxley .............................................. 9 DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD Democracia de instituciones Ignacio Walker ................................................................... 43 Democracia y gobernabilidad Simon Schwartzman .............................................................. 71 GLOBALIzACIóN América Latina frente a los desafíos de la globalización: ¿todavía hay lugar para la integración regional? Pedro da Motta Veiga y Sandra Polonia Ríos .......................................... 105 Cambio climático Sérgio Abranches y Eduardo Viola ................................................... 159 POLÍTICAS Y PROBLEMAS ECONóMICOS Crecimiento económico en América Latina Patricio Meller y Gonzalo Valdés .................................................... 197 Gobernabilidad macroeconómica y desarrollo institucional Óscar Landerretche Moreno ........................................................ 225 7 Economía política de las finanzas públicas y políticas sociales en América Latina Mario Marcel y Elizabeth Rivera ................................................... 263 El desafío de la innovación para la América Latina de hoy José Miguel Benavente H. ......................................................... 313 Problemas y dilemas de los mercados laborales latinoamericanos Patricio Meller ................................................................... 343 POLÍTICAS Y PROBLEMAS SOCIALES Gasto social en América Latina: nivel, progresividad y componentes Patricio Meller y Bernardo Lara .................................................... 371 Instrumentos alternativos para la protección social Eduardo Fajnzylber y Andrea Repetto ................................................ 393 Programas de transferencias condicionadas Sonia Draibe .................................................................... 445 Salud: de pacientes a ciudadanos André Medici .................................................................... 487 Educación y recursos humanos Simon Schwartzman .............................................................. 551 Violencia urbana, seguridad personal y criminalidad Leandro Piquet Carneiro .......................................................... 589 Las regiones metropolitanas en América Latina: potencialidades, problemas y gobernabilidad Simón Schwartzman .............................................................. 625 Los autores .................................................................. 647 Índice de cuadros y gráficos ................................................. 653 8 PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS Sonia Draibe Introducción ................................................................. 447 1. Los programas de transferencia condicionada (PTC) en América Latina y el Caribe: objetivos, diseños y trayectoria .......... 450 Los casos estudiados: principales características .......................... 452 Resultados modestos y no concluyentes .................................. 458 2. PTC y estrategias de reducción de la pobreza ........................ 461 Objetivos, supuestos, conceptos principales .............................. 462 PTC y estrategias generales de enfrentamiento de la pobreza ............ 465 El lugar de los PTC en los sistemas nacionales de protección social: intersectorialidad, sinergias y «puertas de entrada» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 3. PTC. Formas cooperativas e intersectoriales de gestión e implementación ....................................................... 471 Sistema Puente/Chile Solidario: bases y mecanismos de la cooperación e intersectorialidad .................................... 475 Algunas lecciones del Programa Puente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 4. Observaciones finales .................................................. 479 Referencias ................................................................... 482 Introducción P ocos programas sociales registran una trayectoria tan meteórica de éxitos como la recorrida por los programas de transferencia condicionada de renta para familias pobres o, de manera abreviada, los PTC. Tal itinerario exitoso se puede detectar en varios planos y aspectos. Desde luego, llama la atención la rapidez con que los programas se van diseminando y se copian. Bajo el formato que hoy exhiben, tuvieron su inicio a mediados de la década de 1990 (1994, en el caso de los pioneros programas brasileños de renta mínima de Campinas y Brasilia) y en menos de 15 años no solamente se torna- ron nacionales, sino que se multiplicaron por más de una veintena de países de América del Sur y del Caribe, de África y de Asia. Es probable también que algunas características institucionales de los pro- gramas hayan contribuido favorablemente para su rápida multiplicación, en especial la flexibilidad y facilidad de implementación que dotan a los PTC de fuerte adaptabilidad, permitiéndoles convivir con los más diferentes sistemas nacionales de protección social, de distinto grado de complejidad y aun con aquellos que supuestamente no comulgarían con los mismos supuestos nor- mativos. En el caso de los países latinoamericanos, están presentes tanto en regímenes de bienestar social longevos, complejos e institucionalizados como el argentino, el chileno o el brasileño, como en sistemas más recientes, menos complejos y de más bajos grados de institucionalización como son los de los países caribeños. El éxito de los PTC se manifiesta aun más en téminos de apoyo y legitimi- dad, aunque en estos aspectos las controversias también se expresen con alguna frecuencia. La sorpresa no es tanta desde el lado de los actores políticos, parti- cipantes del juego político electoral, ya que hoy es bien sabido que programas 447 A MEDIO CAMINO. NUEVOS DESAFÍOS DE LA DEMOCRACIA Y DEL DESARROLLO EN AMéRICA LATINA de este tipo son buenos cables electorales y ayudan a ganar las elecciones, lo que lleva al gobierno y a los opositores no solo a disputar su crédito sino a prometer su perennidad. Más sorprendente es verificar, en gran parte de los países de la región, la rapidez con que importantes actores e instituciones sociales críticos, con buena capacidad de formación de opinión, fueron conquistados por los PTC, cuando el campo ideológico en que se nutren los actores más directa- mente ligados a programas sociales para la pobreza es especialmente heterogé- neo, pautado por arraigadas e infranqueables convicciones. No deja de ser notable, en ese aspecto, el comportamiento de instituciones multilaterales que en la práctica adoptaron los PTC como programas estratégi- cos para el combate a la pobreza, patrocinando en todo el mundo en desarrollo la diseminación de sus modelos y resultados. Además de contribuir para una no siempre deseable convergencia de los diseños, mecanismos de monitoreo y sistema de evaluación, tienden a fortalecer la percepción del gran éxito de los programas, al elegir y señalar a algunos de ellos como modelos o ejemplos de «buenas prácticas», cuyos resultados positivos no siempre son presentados con el deseable distanciamiento crítico. ¿A qué atribuir un itinerario tan exitoso? Entre los principales factores señalados por los analistas se destacan la simplicidad del diseño, la flexibilidad de la implementación, la agilidad operacional y los relativamente bajos costos administrativos. De importancia parecen ser, también, los factores valorativos, que señalarían ciertas afinidades electivas entre, de un lado, características pro mercado de los PTC –por ejemplo, la preferencia por el incentivo a la demanda a través de recursos monetarios–, y de otro, las diferentes matrices ideológicas y cognitivas de carácter antiestatista que ganaron preeminencia a partir de la década de 1990 en adelante (Mkandawire 2005; Schwartzman 2007). Se puede decir, entonces, que el llamado y el éxito de la rápida disemina- ción de los PTC se debe más bien a factores institucionales, organizacionales y valorativos, mucho más que a los resultados efectivos de reducción de la po- breza, o al cumplimiento de objetivos en los campos de la salud y la educación. ¿Eso significa que los PTC sean inefectivos en relación a los objetivos que pretenden? Sí y no. En verdad, como veremos, el ya amplio conjunto de estudios y evaluacio- nes disponibles registró una mejoría en algunos indicadores correspondientes a las dos áreas en que inciden las condiciones: educación y salud. En algunos casos se registraron también evidencias positivas en términos de reducción de la pobreza y aun de la desigualdad de la renta. Sin embargo, con poquísimas excepciones, los resultados son modestos. Ni permiten inferir que estén llevan- do a la superación sostenida de las situaciones de pobreza ni demuestran que, para alcanzar tal objetivo, los PTC produzcan en los grupos pobres resultados 448 PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS iguales o mejores que, por ejemplo, programas de expansión y/o de mejoría de la calidad de los servicios sociales universales y básicos de educación y salud. Aun así, y luego de solo 12 años de su emergencia, estos programas parecen estar consolidándose como pilar de las estrategias nacionales de enfrentamiento de la pobreza en América Latina y el Caribe (ALC). En efecto, de los 15 países que hoy los implementan en ALC, cerca de la mitad los iniciaron en los últimos tres años. Difícilmente se puede afirmar aquí una tendencia, pero es innegable que los PTC mantienen encendido y fuerte su poder de atracción. Además del análisis sobre sus resultados concretos, existe una cuestión mayor, que alude a si estos programas van a formar parte, de aquí en adelante, de las polí- ticas sociales más amplias o si van a permanecer aislados, con tendencia a desapa- recer. Para responder a esto es necesario contestar algunas preguntas centrales. • ¿Qué lugar ocupan los PTC en los sistemas nacionales de protección so- cial? ¿Están efectivamente integrados al sistema de políticas sociales de cada país o mantienen un perfil y dinámica propios, paralelos a aquellos? • ¿Operan como efectiva «puerta de entrada» a los programas sociales uni- versales o actúan de forma paralela y fragmentada en relación a estos? • ¿Cómo se da en los PTC la interacción entre el programa de renta y los programas universales de salud y educación, áreas en que, en general, se definen las condiciones o contrapartidas? • ¿Configuran los PTC efectivamente una red social de protección básica? ¿Hay integralidad de las acciones, ganancias de sinergia o los programas ope- ran de modo aislado e independiente, cada cual según sus rutinas y proce- dimientos propios? • ¿Qué efectos provocan los PTC en los sistemas nacionales de protección social? ¿La oferta de los servicios sociales básicos, especialmente los de la salud y educación, ha sido estimulada e incentivada, directa o indirectamente, por los PTC? En relación a los temas mencionados anteriormente, interesan en forma directa dos perspectivas: las estrategias de enfrentamiento de la pobreza a que corresponden los PTC, en su evolución reciente, y las formas concretas de arti- culación, integración e intersectorialidad de las políticas sociales teóricamente movilizadas por los programas de transferencia. Para el estudio de estas cuestiones, tomamos como referencia los progra- mas de Argentina, Brasil, Chile, Honduras y México. Además de la bibliografía corriente acerca de los mismos, se puede revisar en particular algunos estudios más recientes al respecto: Golbert y Giacometti (2007); Draibe (2007); Cohen (2007); Franco (2008) y Raczynski (2007). 449 A MEDIO CAMINO. NUEVOS DESAFÍOS DE LA DEMOCRACIA Y DEL DESARROLLO EN AMéRICA LATINA 1. Los programas de transferencia condicionada (PTC) en América Latina y el Caribe: objetivos, diseños y trayectoria Entre 1996 y 2006 se implantaron PTC en 15 países de ALC. Iniciados con los programas pioneros de México (1996) y de Brasil (1997), el proceso se aceleró a través de dos olas: la primera entre 2000 y 2002, cuando siete países dieron inicio a los programas correspondientes, y una segunda, entre 2005 y 2006, cuando seis nuevos países hicieron lo mismo. El cuadro siguiente registra los países, los correspondientes programas por año de creación y los programas a partir de los cuales se originaron, cuando así ocurrió. Cuadro Nº 1 AMéRICA LATINA. PTC ACTUALES POR PAÍSES, AñO DE CREACIóN Y PROGRAMAS DE ORIGEN Año de Programa Países Programa de origen inicio (Nombre actual) México 1996 Oportunidades Progresa (1996) Programa y Garantía de Renta Mínima (1997) Brasil 1997 Bolsa Familia Bolsa Escuela (2001), Bolsa de Alimentación (2010), Ayuda Gas (2001), Tarjeta de Alimentación (2003) Honduras 1999 Programa de Asignación Familiar PRAF II Programa de Asignación Familiar–PRAF I (1990) Nicaragua 2000 Red de Protección Social Mi Familia Colombia 2001 Familias en Acción Ecuador 2001 Bono Solidaridad–Bono de Desarrollo Solidario Chile 2002 Puente/Chile Solidario Jamaica 2002 Avance hacia la Educación y la Salud Argentina 2002 Jefas y Jefes de Hogar Programa Oportunidades (Red de Protección El Salvador 2005 Social) Uruguay 2005 Ingreso Solidario Paraguay 2005 Tekopora, Nopytyvo (Chaco) República 2005 Solidaridad Dominicana Perú 2005 Juntos Panamá 2006 Red de Oportunidades Fuente: elaboración propia. ¿Qué son exactamente estos PTC? En tanto expresión de las diversidades nacionales correspondientes, estos programas también difieren respecto de va- rios aspectos: motivaciones, orígenes, diseños, enfoque prioritario, evolución y cambios posteriores. Aun así, y restringiéndonos tan solo a la experiencia de ALC, es posible definirlos brevemente a través de algunos denominadores co- munes, sistemáticamente señalados por la literatura actual (World Bank 2006a; 450