Produção da desordem e gestão da ordem: Notas para uma história recente do transporte clandestino em São Paulo Daniel Veloso Hirata Doutor em Ciências Sociais pela USP Este artigo procura entender as articulações Disorder Production and Order Management: entre os ilegalismos populares e as formas do Notes for a Recent History of Clandestine controle social a partir de trabalho de campo Transport in São Paulo attempts to comprehend realizado no setor do transporte clandestino em the connections between popular illegalisms and São Paulo. Para tanto, procurou-se acompanhar as forms of social control based on fieldwork in the transformações no segmento durante o período area of clandestine transport . The changes in this que se estende da criação da agência reguladora segment were monitored from the creation of the do transporte na cidade (SPTrans) à regularização new transport regulator for the city to the regular- dos chamados perueiros. Essas transformações, ization of so-called perueiros (informal collective que alteraram significativamente os instrumentos transport). These transformations, that have signifi- de ação estatal no setor, também reorganizaram a cantly altered the instruments of state action in the dinâmica dos grupos que disputam e negociam o sector, have also reorganized the group dynamics circuito do transporte na cidade, dentro e fora do among those that dispute and negotiate the trans- ordenamento jurídico. port system in the city, within and without the law. Palavras-chave: ilegalismos, controle social, transporte Keywords: Illegalisms, social control, clandestine clandestino, São Paulo, mercadoria política transport, São Paulo, political merchandise Introdução Recebido em: 15/05/2011 Aprovado em: 4/06/2011 H ernandes é o apelido de um conhecido perueiro da Zona Sul de São Paulo, uma liderança desses trabalhadores que, como veremos mais adiante, perdeu a centralidade na or- ganização quando as condições de trabalho pareciam melhorar. 1 Sobre a questão do governo, Seu percurso será o fio condutor deste texto, que procura anali- as diferenças entre as aborda- sar as tramas políticas do processo de formalização do transporte gens tradicionais de análise do Estado e as duas perspec- clandestino na cidade. Estudar esse setor da economia informal é tivas de estudo, Foucault diz: interessante justamente porque os “perueiros” foram alvo de um “Essa abordagem implica que coloquemos no centro da aná- conjunto de ações governamentais muito intensas. A descrição lise não o princípio geral da lei, desse processo será aqui apresentada a partir de duas perspectivas nem o mito do poder, mas as práticas múltiplas e complexas ou dimensões analíticas das formas de governo1 intrinsecamente da governamentalidade, que articuladas. Seguindo a sugestão de Beatrice Hibou, poderíamos supõem, de um lado, as formas racionais, os procedimentos distinguir a “formação” e a “construção” das formas de governo, técnicos, as instrumentações sendoco formação o “esforço mais ou menos consciente de criar através das quais ela se exerce, de outro lado, os jogos estra- um aparelho de controle” e construção “o processo histórico am- tégicos que tornam instáveis plamente inconsciente e contraditório de conflitos, negociações e e reversíveis as relações de poder que devem garantir”. compromissos entre diversos grupos” (HIBOU, 1998). (FOUCAULT, 2008). DILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social - Vol. 4 - no 3 - JUL/AGO/SET 2011 - pp. 441-465 441 Para entender a formação das formas de governo, é im- portante analisar seus instrumentos de ação (LASCOUMES e LE GALÈS, 2004), ou seja, o conjunto de dispositivos téc- nico-sociais que organiza a relação entre governantes e go- vernados. Dessa perspectiva, as transformações nas escolhas de instrumentos de ação governamental ajudam a compreen- der as formas de legibilidade dos processos (DESROSIÈRES, 2008) e os efeitos próprios de diferenciações e seletividades (HACKING, 2006). O transporte em São Paulo já foi organizado de muitas maneiras desde o início de sua implementação. Diferentes modalidades de transporte e diversas articulações entre a iniciativa privada e a intervenção pública marcam o per- curso histórico desse elemento essencial da infraestrutura urbana: passou de um monopólio estatal a uma concessão junto a empresas estrangeiras no período em que a moda- lidade prioritária eram os bondes; depois, através de uma série de mudanças que privilegiaram os ônibus e a estrutura rodoviária, o empresariado nacional alternou a exploração deste setor econômico com os poderes públicos de dife- rentes formas (BRASILEIRO e HENRY, 1999). Da metade da década de 1990 ao início dos anos 2000, as políticas de transporte passaram a ser organizadas de outra maneira: um novo sistema de gestão pública, instituído a partir do mo- delo das agências regulatórias, substituiu a empresa pública que administrava o setor. Essa transformação da rede técni- co-social foi o ponto de partida de um processo que, como será descrito, terminará com a incorporação da condução clandestina no sistema formal de transporte da cidade. So- bre esse processo, a tentativa de análise aqui se concentra es- sencialmente nas escolhas dos instrumentos de intervenção: sua legibilidade dos fenômenos, seus efeitos produzidos. A análise da construção do governo foi realizada com base em uma etnografia dos grupos que disputavam o mer- cado de transportes na cidade. A partir de um campo deli- mitado pelos instrumentos de ação governamental, a inves- tigação procurou trabalhar as dinâmicas de regulação desse mercado, ainda que essas se produzam dentro e fora do ordenamento jurídico legal. Durante a passagem dos anos 1990 e 2000, uma nova modalidade de transporte ganhou força em São Paulo, os perueiros. 442 DILEMAS Produção da desordem e gestão da ordem Daniel Veloso Hirata Essa nova modalidade se organizou de forma clan- destina, em pequenas peruas Kombi que transportavam poucos passageiros no interior dos bairros. Os motoristas das peruas, os perueiros, são personagens urbanos aqui apresentados por meio da história de Hernandes. É pos- sível mostrar através dessa trajetória como as disputas e negociações dos grupos que discutiam as formas de regu- lação do setor de transporte clandestino se transformaram ao longo de tempo. A partir do relato de Hernandes, será feita a descri- ção desse campo de embate entre esses diversos grupos e a subsequente estruturação de um mercado de proteção2 que organiza o setor, regulando-o dentro e fora do ordena- mento jurídico. Em resumo, o processo de regularização, operacio- nalizado pelos instrumentos de governo, se produziu conjuntamente à sobreposição dos grupos que ofertavam transporte e proteção, articulando mercados políticos e econômicos (TILLY, 1996). A primeira parte deste artigo trata da privatização de uma antiga empresa pública de transporte, a Companhia Municipal de Transportes Coletivos (CMTC), assim como da estruturação do mercado do transporte clandestino. A segunda concentra-se no processo de regularização dos perueiros por meio da implementação do dispositivo do bilhete único e da criação das cooperativas de vans autorizadas. Entre as duas partes, o interesse é analisar as tramas políticas dos ilegalismos populares, prospectando uma topografia das regiões de poder da cidade de São Paulo (TELLES e HIRATA, 2010). De forma mais geral, este texto é um convite a certa maneira de conduzir o trabalho etnográfico frente ao poder (HIRATA, 2010). Isso significa realizar pesquisas inscritas nas formas concretas, cotidianas e em permanente 2 O conceito de mercado- reconstrução dos lugares considerados à margem do ria política, fundamental para a análise dos grupos Estado (DAS e POOLE, 2004), para a compreensão da que compõem o campo de maneira pela qual os poderes governamentais são exercidos forças da política, dentro e fora do ordenamento legal (GUPTA e SHARMA, 2006). foi amplamente discutido por Misse (2006). Daniel Veloso Hirata Produção da desordem e gestão da ordem DILEMAS 443 A privatização da CMTC O momento em que Hernandes começa a trabalhar como perueiro, na metade dos anos 1990, coincide com a privatização da empresa de transportes da cidade de São Paulo, a CMTC. A poderosa empresa pública se transfor- ma em uma agência de regulação do transporte coletivo, a SPTrans, uma companhia ainda pública, mas responsável apenas pela gestão do transporte na cidade. Esta parte da longa e complicada história dos transportes coletivos em São Paulo é fundamental para entender como o sistema está organizado nos dias atuais. Segundo os princípios do New Public Management3 (HOOD, 1995), a prefeitura tinha por objetivo tornar mais eficaz a gestão do transporte e redu- zir o déficit previsto pela manutenção da administração da CMTC como empresa operadora. 3 Sobre os princípios da doutri- A alteração do perfil da frota, da quantidade de ônibus e de na do New Public Management funcionários eram medidas indicadas que exigiriam altos in- ver Hood (1995). Especifica- mente sobre a transformação vestimentos e não gerariam, necessariamente, redução de cus- da administração via empresas tos. Optou-se, então, por encerrar as atividades operacionais públicas em agências regu- ladoras (uma das mudanças da antiga CMTC, através da “privatização” de toda a operação mais importantes dos modos dos 2.700 ônibus e das respectivas garagens, reduzindo o de ação do Estado contempo- râneo), ver Desrosières (2003). quadro de pessoal de 27 mil para cerca de 1.200 empregados. 4 Disponível em: http://www. Esse processo se valeu da flexibilidade do mesmo modelo de sptrans.com.br/ gestão estabelecido pela lei no 11.037/91. A forma de remune- 5 Segundo Desrosières, os princi- ração dos serviços prestados pelas empresas contratadas foi pais instrumentos da New Public Management são: a estatística inovadora, alterando-se o critério anterior de pagamento, cal- de contabilidade, os indicadores culado pelo custo do quilômetro rodado, por um valor-limite de performance e a criação dos rankings (DESROSIÈRES, 2010). por passageiro transportado. A antiga CMTC foi transformada na São Paulo Transporte S.A. (SPTrans), nova denominação ado- 6 Evidentemente que este cenário é polêmico nas suas tada a 8 de março de 1995 para a empresa que ficou voltada duas pontas. Em relação à re- dução da oferta do transpor- somente à gestão do sistema de transporte da cidade.4 te, não há consenso entre os especialistas: se o problema foi a diminuição da frota ou se A alteração no modo de calcular os custos de “remune- a relação passageiro/ônibus é ração dos serviços prestados”, feitos a partir dos instrumen- que foi reduzida, por pressão por novas linhas, sobrepostas, tos do New Public Management (DESROSIÈRES, 2010)5, das empresas junto à SPTrans. provocou redução da oferta de ônibus e corte expressivo Mas o fato é que o sistema de transportes apresentava por do quadro de funcionários6. A renovação da frota realizada dia um declínio do número pela prefeitura, benefício suplementar que as empresas obti- de passageiros. (BRASILEIRO e ETIENNE, 1999). veram no negócio e que ainda fazia a publicidade da “efici- 444 DILEMAS Produção da desordem e gestão da ordem Daniel Veloso Hirata ência da gestão”, não encobria a deficiência do sistema, mas servia para justificar o aumento da tarifa e a alta dos subsí- dios municipais a cada ano. O que deveria ser um programa de aumento da eficácia da gestão dos transportes urbanos produziu efetivamente um momento de grave distúrbio no sistema de circulação na cidade, atingindo, claro, as pessoas que dependiam dele. É neste momento, por uma decisão do poder munici- pal de transformar a organização dos transportes na cida- de via privatização, que a explosão dos perueiros se tornou uma realidade em São Paulo. A redução da oferta de ônibus provocou uma carência que abriu espaço para um sistema “auxiliar” informal. Os perueiros assumiram a cobertura de um serviço público fragilizado, que há muito era precário. O transporte clandestino já existia na cidade de São Paulo, mas foi no decorrer de 1995 e no período subsequente à des- montagem da CMTC, concomitante à criação da SPTrans, que os perueiros começaram a se multiplicar pelas ruas em um crescimento acelerado. Do ponto de vista da oferta de serviços que o setor de transporte clandestino desenvolve, o ponto central a analisar diz respeito à abertura de oportuni- dades que o processo de privatização possibilitava. Se houve abertura ao serviço de transporte para os clandestinos, isso não se deveu apenas à renúncia ou aban- dono estatal do setor, mas sim à decisão de mudar o siste- ma de transportes a partir dos princípios do New Public Management. Esse modelo de boa gestão urbana não é uma retirada pura e simples do governo de suas funções públi- cas, porém uma reorientação para práticas experimentais, analisadas em cada momento segundo as oscilações de va- riáveis-chave isoláveis em um meio controlado, moduláveis conforme a avaliação dos impactos produzidos. Governo a distância (ROSE e MILLER, 2008; EPSTEIN, 2005), mas com uma incidência governamental que não necessaria- mente é menor por isto. O leque de variáveis que compunha o sistema de transportes, contudo, era conflitivo e explosivo, fato que teve que ser considerado nos cálculos dos técnicos da prefeitura após o recrudescimento do transporte clandes- tino. Esta é uma das hipóteses com que trabalharei. As con- sequências desse quadro são o objeto central desta pesquisa, mas antes cabe considerar dois pontos. Daniel Veloso Hirata Produção da desordem e gestão da ordem DILEMAS 445 Primeiro, o momento de explosão dos perueiros deve ser sempre circunstancializado para não se incorrer em simplificações. Alguns autores apontam uma convergên- cia entre os empresários donos das empresas de ônibus e os nascentes proprietários das peruas (BRASILEIRO e HENRY, 1999). O caráter oligopolista do transporte na cidade tendeu sempre a se concentrar em poucas pessoas, que souberam muito bem se adaptar às inconstâncias do setor. Assim, o grupo dominante permitiu a entrada de outros grupos no segmento no momento das privatiza- ções, mas que logo depois entrarem em declínio, abrindo espaço para a sua posterior retomada. Em segundo lugar, a abertura desta oportunidade dada pela prefeitura mantém relação com os trabalhadores demi- tidos7. Não se pode afirmar com certeza que os trabalha- dores que compunham o sistema de transporte clandestino tiveram origem em sua totalidade origem nos antigos fun- cionários da CPTM (Companhia Paulista de Trens Metro- politanos). Mas é impressionante a quantidade de perueiros que passaram pela companhia, fato que pode ser constatado em um levantamento sobre os trabalhadores do setor. Com base nas entrevistas, pode-se inferir que os demitidos nun- ca mais conseguiram um trabalho melhor ou igual ao da CMTC, mesmo os que foram incorporados nas empresas privadas de transporte da SPTrans. Os ex-funcionários, no entanto, conheciam muito bem os percursos que os ônibus realizavam, os buracos da malha de cobertura, sabiam como organizar a linha e driblar suas falhas, conheciam os mean- dros do que chamam de “sistema”, portanto, tinham compe- tência para realizar o mesmo trabalho de maneira informal. Poderíamos mesmo afirmar que o processo de racionali- zação da gestão pública dos transportes municipais incitou o crescimento do segmento no mercado informal, o transporte clandestino. Se o objetivo deste artigo fosse avaliar as políti- cas publicas de mobilidade, diríamos que o processo foi mal conduzido ou não realizado devidamente, que um processo 7 Os dados concretos são ine- xistentes, mas acredita-se que “verdadeiramente eficaz” não teria produzido essa situação “a maior parte” dos antigos contraditória. Mas o que poderia ser visto como uma deca- funcionários públicos foi incor- porada pelas empresas priva- lagem entre o programa e sua execução talvez indique a ma- das, embora essa informação neira como a gestão municipal funciona, não apenas como não seja totalmente compro- vada (ZARATTINI, 2003). programa, mas também a partir da ação e dos efeitos de seus 446 DILEMAS Produção da desordem e gestão da ordem Daniel Veloso Hirata instrumentos. Ao contrário da tendência contemporânea se- gundo a qual sem uma pesquisa de avaliação de determinada política toda tentativa para aperfeiçoá-la não passa de espe- culação, crítica vazia e inútil, a perspectiva de análise defen- dida neste texto defende que a pesquisa articule o programa e a execução das políticas e, dessa forma, os instrumentos de ação governamental e os grupos de poder que atuam dentro e fora do aparelho estatal. Essa segunda dimensão será explo- rada no próximo capítulo a partir das disputas e negociações em tornoao das mercadorias políticas. Mercadoria política 1: associações e cooperativas Por isso, a história de Hernandes pode ser bem elucida- tiva e significativa: ele costumava tomar cerveja em um bar próximo à favela da Colina e ficava observando as dificulda- des dos trabalhadores do bairro com a falta de transportes. Não havia condução próxima à favela da Colina que fosse em direção ao subcentro de Santo Amaro, ponto de conver- gência para a maioria dos trabalhadores. Ele também per- cebia que os moradores da região e adjacências dependiam muito do comércio e dos serviços que, na época, só eram disponíveis no centro de Santo Amaro: mercados, correios, banco, comércio. Nesse momento “ir para o centro” queria dizer ir até o subcentro regional da Zona Sul, em torno do qual esse comércio cresceu. No entanto, não havia nenhuma linha de ônibus que servisse a essa população. Para chegar lá, as pessoas tinham que andar um longo trecho a pé, até uma avenida maior, para, então, pegar um ônibus. Daí sur- giu a ideia de começar a trabalhar com um transporte al- ternativo: comprar uma perua para percorrer aquele trecho. Quando Hernandes decidiu trabalhar como perueiro, a espera pelo ônibus era ainda maior que em épocas anterio- res, havia só algumas poucas peruas, provenientes de outras regiões, que faziam esse trajeto, e um taxista, que os morado- res solicitavam, às vezes, quando tinham mais pressa, ou em alguma emergência. Mas a escolha entre essas duas opções não era muito interessante: ou implicava o incômodo de ca- minhar muito e esperar demoradamente um ônibus ou o alto custo do táxi. Hernandes vislumbrou a possibilidade de Daniel Veloso Hirata Produção da desordem e gestão da ordem DILEMAS 447 uma linha local, de maior proximidade com os moradores. Percebeu que a necessidade dos habitantes poderia ser uma oportunidade para ganhar algum dinheiro. Decidiu, então, começar o negócio, mas, por sugestão de amigos, antes de comprar a perua, foi procurar uma associação informal de perueiros que funcionava no largo Treze de Maio. Os primeiros meses foram os mais difíceis para Her- nandes. As pessoas ainda não sabiam dessa linha no bairro e, portanto, o número de passageiros era muito pequeno. Chegou até a pensar em desistir, mas, como já havia dado entrada em uma perua Kombi nova, resolveu insistir um pouco mais. Acordava cedo, antes do horário de saída para o trabalho, fazia viagens à tarde, o período de menor movi- mento, e, no final do dia, fazia ainda mais algumas viagens no sentido contrário. Aos poucos, conseguiu se estabilizar e, passado algum tempo, ganhava um bom dinheiro com o negócio. Pensou, então, em ampliar a linha, a partir do ex- tremo sul da cidade, próximo da represa de Guarapiranga, até Santo Amaro, no largo Treze de Maio. Esse é o itinerá- rio que a linha faz até hoje. Nesse meio-tempo, outras peruas começaram a fazer o mesmo percurso com Hernandes. Como a demanda era realmente grande, não havia problema em dividir o espa- ço com outras pessoas; de fato, Hernandes achava que isto poderia fortalecer a instalação definitiva do trecho. Cada perueiro que começava a trabalhar nessa linha se entendia com ele antes mesmo de procurar a associação e, feitos os acertos de repartição dos custos operacionais e organizados os intervalos de tempo, o novo membro era incorporado. Hernandes começou a se tornar uma pessoa importan- te na linha. Então o presidente da associação lhe fez uma proposta. Como este pretendia candidatar-se a vereador, Hernandes faria o trabalho necessário entre os perueiros e moradores dos bairros em que a linha passava para que ele fosse eleito. E como retribuição, Hernandes ocuparia o seu lugar de presidente. Coincidentemente, na mesma época, a associação se transformava em cooperativa, porque a regu- larização concedida pela prefeitura passava pelo estatuto de cooperativas, e não mais de associação. A cooperativa apro- veitava a infraestrutura e os funcionários da associação, in- clusive mantendo a antiga diretoria e o prédio. 448 DILEMAS Produção da desordem e gestão da ordem Daniel Veloso Hirata Foi quando Hernandes começou a entender de forma mais clara como funcionava o esquema de transporte em São Paulo. Como novo chefe da cooperativa, tinha três atri- buições a mais do que os outros associados: primeiro, orga- nizar as relações junto à prefeitura, ou seja, conduzir os trâ- mites das solicitações de regularização dos associados. Em seguida, resolver os casos de peruas apreendidas nas fiscali- zações, negociando diretamente os preços para a sua libera- ção. Finalmente, controlava junto com o tesoureiro o fundo de caixa, constituído pela contribuição dos associados e que era usado para pagar os funcionários da cooperativa, mas, principalmente, a proteção da linha. Vale a pena nos determos um pouco nos detalhes de funcionamento da nova cooperativa, pois eles são reve- ladores da maneira como os grupos de poder ao redor do transporte clandestino se articularam de forma mais ampla. Apesar de a entidade de Hernandes ser uma das primeiras a operar em São Paulo sob esse novo estatuto de cooperativas, seus associados não conseguiram se regularizar e integrar o sistema formal de transportes. Mesmo seguindo as deter- minações da prefeitura, não apenas em relação ao estatuto jurídico mas também à organização de todos os documen- tos necessários, que variavam de um momento para outro, e à descrição das áreas de atuação, a SPTrans não concedeu a permissão para que pudessem circular formalmente na ci- dade naquele momento. Para Hernandes, isso aconteceu não por falha nos pro- tocolos de pedidos ou na organização da cooperativa, mas por interesse de que outros grupos de perueiros ganhassem a permissão. As cooperativas escolhidas, segundo ele, não eram as maiores, as mais antigas ou as mais estruturadas, e, sim, as que tinham uma relação mais próxima com o grupo governista. Hernandes sabia do esquema porque, no caso da sua cooperativa, o antigo presidente da associação, que ten- tava se tornar vereador, tinha como padrinho político um dos líderes governistas da época. Só que, nas negociações políticas internas, por não ser considerado um candidato com potencial para conseguir muitos votos, acabou ficando em um grupo de “espera” em relação aos pedidos de regula- rização. “O número total de regularizações era muito baixo”, continua. “É apenas para dizer que estavam fazendo alguma Daniel Veloso Hirata Produção da desordem e gestão da ordem DILEMAS 449 coisa em relação a isso.” Realmente, a regularização foi mui- to reduzida no final dos anos 1990. Os membros da coopera- tiva não conseguiram se formalizar. Foram pouquíssimas as que conseguiram o benefício. Se contabilizada a estimativa total de perueiros, apenas aproximadamente 10% do total. Em relação à outra função que Hernandes exercia junto à prefeitura, a liberação das peruas apreendidas, o esquema se estruturava no escalão mais baixo da hierarquia dos po- deres públicos. Tratava-se, na verdade, de todo um merca- do de extorsão organizado a partir da apreensão de peruas. Podiam-se negociar os preços pagos aos fiscais da prefeitura no momento das temidas blitze ou por uma “tabela” de pre- ços, mais altos, na garagem da SPTrans. Havia ainda mais um elemento neste mercado: os fiscais da EMTU (Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos), uma empresa do governo do estado, que deveriam se ocupar somente dos trajetos intermunicipais. Os fiscais, por vezes, competiam pelo mercado de extorsão e, em outras, cooperavam. Como a cooperativa de Hernandes operava tanto em trechos in- tra como intermunicipais, era obrigada a negociar com os dois tipos de fiscal. Hernandes narra um episódio em que a fiscalização do governo do estado tentara apreender a sua perua, que fazia um percurso dentro do município. Mesmo o veículo estando irregular, não cabia a esses funcionários a fiscalização nem a apreensão do veículo. Houve tanta dis- cussão, que as pessoas que faziam a proteção da linha, os patrões do tráfico local, os fiscais e até policiais militares foram parar na delegacia, onde, finalmente, o preço para a liberação foi acordado. Finalmente, sua última atribuição estava ligada ao mer- cado de proteção. Este mercado tinha como objetivo resol- ver dois tipos de problema: garantir a segurança da linha e coibir a entrada de novos perueiros no roteiro já estabele- cido. Hernandes aprendeu que esses problemas poderiam ser resolvidos por meio das relações que o antigo presidente herdara de seu padrinho político. O esquema funcionaria através de uma biqueira, um ponto de vendas de drogas muito conhecido na região. É importante detalharmos mais esse assunto. O acordo, que passava pelo ponto de venda de drogas, porosidade entre o transporte informal e o merca- do do ilícito, existia para garantir a segurança dos veículos 450 DILEMAS Produção da desordem e gestão da ordem Daniel Veloso Hirata