LES VILLES MEDITERRANÉENNES DIX ANS APRES BARCELONE Barcelona 25 i 26 de novembre de 2005 LES CIUTATS MEDDITERRÀNIES DEU ANYS DESPRÉS DE BARCELONA Barcelona 25 i 26 de novembre de 2005 Crèdits Ce rapport a été préparé par Jean-Claude TOURRET, Délégué Général de l’Institut de la Méditerranée de Marseille. Ont également participé à sa rédaction: Daoud AMALE Sandrine BEN KHELIL Rana Haj-IBRAHIM Djamila KOURTA Anne-Victoria LETORT Roger MELKI Angélique PELLEAU Johan PELOPONESE Siouar.SOUHI Sofiane SISSAOUI Avertissement Les résultats, interprétations et conclusions exprimées ici ne reflètent pas nécessairement les vues de la Mairie de Barcelone. Sommaire PRÉFACE 4 EXECUTIF 7 UN SYSTÈME URBAIN EN MUTATION PROFONDE 15 Une explosion démographique sans précédent 16 Des déséquilibres territoriaux difficiles à compenser 17 Un contexte économique encore peu favorable 19 SITUATION ET POLITIQUES URBAINES DANS LES GRANDS VILLES DE LA MEDITERRANEE 21 ALGER 22 ALEXANDRIE 29 AMMAN 38 BEYROUTH 44 CASABLANCA 54 DAMAS 61 GAZA 67 ISTANBUL 74 TEL-AVIV 80 TUNIS 88 ENJEUX ET RISQUES URBAINS EN MÉDITERRANÉE 98 Des services publics à la peine 99 Des risques réels de déstabilisation sociale 103 DÉCENTRALISATION ET GOUVERNANCE URBAINE 111 La gouvernance urbaine en question 112 La décentralisation : un mouvement encore relatif à poursuivre et à maîtriser 113 Face aux résistances, l’émergence de conditions de succès et de solutions innovantes 115 LE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES URBAINES 119 Des besoins financiers considérables 120 Le partenariat public-privé : outil au service du développement urbain 122 LA COOPERATION DECENTRALISEE DES VILLES DANS LA NOUVELLE POLITIQUE DE VOISINAGE 129 La coopération décentralisée des villes en Méditerranée 130 Le nouveau rôle des villes dans la politique de voisinage 136 PRÉFACE R E ESUME XECUTIF Le partenariat entre l’Europe et les pays du sud de la sud du Bassin qui sont au cœur des évolutions lourdes Méditerranée, lancée en 1995, à Barcelone, avait pour auxquelles les pays sont aujourd’hui confrontées. Les villes ambition de créer en Méditerranée une zone de stabilité et concentrent, en effet, dans la complexité de leur seul territoire de prospérité partagée. Lancé à un moment historique où le l’ensemble des difficultés auxquels leur société doit faire face monde anticipait la résolution du conflit arabo-israélien, ce cumulant problèmes économiques, environnementaux et processus a connu de nombreuses difficultés, et beaucoup sociaux. des espoirs qui avaient été placés en lui ne se sont pas L’attrait des grandes villes du Sud leur a imposé un matérialisés. Par ailleurs, la perception de la sécurité – un surplus de population dépassant leurs capacités d’expansion concept central dans le Processus de Barcelone – a spatiale. À la forte croissance urbaine des années 70, nourrie radicalement changé depuis le 11 septembre 2001. par une inertie démographique endogène, s’est superposée Pour autant, un certain nombre d’avancées et de succès une croissance alimentée principalement par l’exode rural. ne doivent pas être minimisés. Le partenariat a, en particulier, Ainsi, la population urbaine des pays du Sud et de l’Est de la induit dans les pays méditerranéens un programme de Méditerranée, estimée aujourd’hui à 165 millions d’habitants, réformes économiques qui est sans précédent dans leur devrait croître d’environ 80 millions à l’horizon 2025, faisant histoire. Ces pays ont accompli en dix ans des changements de la Méditerranée l’une des zones les plus urbanisées au que certains pays européens ont mis des décennies à réaliser. monde. Par ailleurs, l’accrochage à l’Europe qui était visé avec la mise Les villes méditerranéennes partagent évidemment la en place d’une zone de libre-échange est attesté par un plupart des dysfonctionnements de gestion propres à l’urbain développement des échanges commerciaux nord-sud dans le monde, mais elles se caractérisent par l’ampleur des également sans précédent. Enfin, de nombreux réseaux euro problèmes et par le niveau insuffisant de leurs moyens. Nulle méditerranéens ont été créés dans tous les domaines et part ailleurs l’acuité des maux nés des mutations urbaines constituent un maillage permettant le transfert de savoir- n’apparaît plus grande. C’est le cas, en particulier, des faire. services urbains essentiels, dont l’organisation et le bon Pour autant, la croissance espérée n’a pas été au fonctionnement sont au cœur des préoccupations de tous les rendez-vous. La libération progressive des échanges, qui était responsables urbains, et qui constituent un bon indicateur au cœur du volet économique du partenariat, n’a pas de leur capacité à répondre aux besoins des populations dont dynamisé la production et l’emploi. La croissance moyenne ils ont la charge. des pays méditerranéens, qui était de 3,5 à 4% par an avant C’est donc sur ce domaine des services publics 1995, s’est maintenue, depuis dix ans, à ce même niveau. Au essentiels, c’est-à-dire ceux qui répondent aux besoins vitaux rythme actuel, il faudra plus de 50 ans pour voir le revenu des habitants, et que l’on considère de façon universelle moyen par tête dans ces pays être multiplié par deux. Cette comme nécessaires à la conduite de toute vie digne et maigre performance n’a pas permis de faire reculer une décente, que s’est axé ce rapport. Au-delà du diagnostic, pauvreté endémique qui touche aussi bien les villes que les l’objectif était d’évaluer les besoins d’investissement qui campagnes. Par ailleurs, les avancées sur le terrain de la devraient être consentis pour une mise à niveau des villes du démocratie et des libertés dans le Sud ont été trop lentes Sud, conformément aux objectifs du Millénaire approuvé par comparées aux engagements souscrits par les uns et les le Conseil Mondial de Cités et Gouvernements Locaux Unis autres en novembre 1995. (CGLU) à Pékin en juin 2005. Cette finalité a commandé le Dix ans plus tard, l’occasion est donnée de dresser un choix de centrer l’analyse sur les services à forte intensité bilan des réussites et des carences du partenariat euro capitalistique comme l’eau et l’assainissement, la collecte et méditerranéen. Il était donc légitime, compte tenu de le traitement des déchets, les transports publics, le logement l’importance croissante du phénomène urbain au sud de la social et la lutte contre les risques majeurs. Ce choix est, Méditerranée, de porter un éclairage particulier sur la évidemment, restrictif. Il exclut les services dont l’usage situation des villes et particulièrement des grandes villes au contribue principalement à la performance économique, 7 LESVILLES MEDITERRANÉENNES DIXANSAPRES BARCELONE comme la téléphonie cellulaire, les télécommunications ou très peu contrôlée en matière de rejets industriels. ceux qui répondent à des besoins facultatifs de consommation Concernant les déchets urbains, l’urbanisation galopante comme les services culturels ou touristiques Mais il exclut combinée à une forte industrialisation place la plupart des également d’autres besoins essentiels comme l’accès à la villes étudiées en situation d’urgence : collecte défaillante, santé ou à l’éducation, qui n’ont pas été retenus ici car amoncellement d’ordures dans les décharges publiques relevant, en terme d’investissement, d’une logique sauvages ou non contrôlées, inexistence de traitement, d’intervention différente. notamment des déchets spéciaux. On estime aujourd’hui à près de 40 millions de tonnes le volume de déchets urbains générés dans les villes des pays méditerranéens, soit environ 0,7 kg par personne et par jour. Ce volume croît d’environ 3 D ES SERVICES PUBLICS à 4% par an sous l’effet combiné de la démographie urbaine ESSENTIELS À LA PEINE et de l’évolution des modes de vie. La collecte relève encore dans une très large proportion des services municipaux. Elle Des analyses détaillées ont donc été menées dans dix des est dans ce cas très souvent déficiente. On estime que près grandes villes du Sud, soit une pour chacun des dix pays du du quart des déchets urbains ne sont pas collectés du fait de partenariat. Elles mettent en évidence à la fois les la mauvaise organisation et du manque de moyens des insuffisances et les carences observées dans la fourniture services concernés. Les déchets ménagers et industriels des services publics essentiels et les réponses apportées au sont, le plus souvent, déposés dans des décharges non travers des politiques urbaines par les autorités responsables contrôlées, avec les conséquences que l’on connaît sur la de ces villes pour y faire face. contamination des milieux (sol, air, nappes phréatiques, etc). L’accès à l’eau potable et à l’assainissement représente, Dans toutes les villes étudiées, on note une nette aujourd’hui, une priorité. Les ressources en eau sont presque insuffisance des transports publics du fait de l’étendue des partout insuffisantes, quelquefois dans des proportions agglomérations, de la médiocre qualité des voiries, des faibles dramatiques, et les infrastructures physiques ne sont pas à ressources des habitants et des lacunes dans les subventions la mesure des besoins. La gestion du secteur est, souvent, publiques. Les projets d’aménagement routier intra urbains défaillante et les ressources financières destinées au secteur abondent, par contre, favorisant un usage croissant de la manquent. Un rapport des Nations Unies situe à 30 millions voiture individuelle, symbole d’ascension sociale, au détriment le nombre de personnes qui n’auraient pas accès en des transports en commun. permanence à l’eau potable dans la région. Les défaillances La crise du logement frappe durement des populations observées dans la gestion du secteur de l’eau ont de multiples déjà fragilisées par une situation économique précaire. L’offre causes, au premier rang desquelles les politiques tarifaires adaptée aux catégories les plus défavorisées est inexistante auxquelles les sociétés gestionnaires ont été astreintes, qui ou se raréfie. Le parc existant est souvent vétuste du fait d’un ne permettent de couvrir qu’une fraction de leur coût et qui faible entretien et d’une sur-occupation. L’habitat informel les a, de facto, placé sous la dépendance de l’Etat. (qualifié également de spontané) continue de se développer. Insuffisamment financés, les opérateurs publics se sont Il côtoie des formes d’habitat précaire assimilables à des trouvés pris dans une spirale de réduction de la maintenance bidonvilles qui se sont développés depuis plusieurs dizaines et des investissements les plus rudimentaires, entraînant d’années en périphérie des centres urbains et où les familles, une baisse de la qualité de service et une résistance des issues des milieux ruraux, s’entassent dans des logements consommateurs à payer plus cher un service de mauvaise de fortune. Les raisons de cette situation sont à peu près qualité. partout les mêmes et renvoient aux difficultés rencontrées L’assainissement pose partout un problème au moins par les Etats pour maîtriser l’utilisation des sols, faire aussi grave et urgent que celui de l’accès à l’eau potable. Le respecter la réglementation, juguler la spéculation niveau de collecte et surtout de traitement des eaux usées immobilière et produire un parc suffisant de logements domestiques est très faible, voire dans certains cas, inexistant. sociaux. Les réseau sont le plus souvent en mauvais état. De Enfin, les villes méditerranéennes sont particulièrement nombreuses grandes villes n’ont pas de station d’épuration exposées aux risques naturels, principalement aux d’eau. Près de 90% des rejets urbains des villes étudiées sont inondations et aux séismes. Les villes littorales sont, de déversés, sans traitement, dans la Méditerranée qui reçoit surcroît, exposées au risque de pollution maritime. Face à ainsi 60 000 tonnes de détergent, 100 tonnes de mercure et ces risques, les populations défavorisées sont les plus 12 000 tonnes de phénols par an. À cela s’ajoute une situation vulnérables, en particulier celles regroupées dans les zones 8 LESVILLES MEDITERRANÉENNES DIXANSAPRES BARCELONE urbaines d’habitat spontané qui sont, en situation de relais à ces réseaux. Elles sont souvent à l’origine des services catastrophe, les plus touchées du fait de l’absence sociaux les plus rudimentaires, comme l’enseignement ou d’équipements publics permettant d’y faire face. encore les soins médicaux. Ces nouvelles solidarités créées par les organisations islamiques viennent ainsi se substituer à l’action carencée, voire inexistante, des Etats et insufflent une forme de lien social là où il n’y en a pas. D ES RISQUES RÉELS DE Des politiques urbaines volontaristes mais largement DÉSTABILISATION SOCIALE insuffisantes Face à cette avalanche de problèmes, les gouvernements Les dysfonctionnements dont il vient d’être question sont et les autorités responsables des ville ne sont pas, au cours au coeur des problèmes actuels des villes méditerranéennes. de ces dix dernière années, restés inactifs. Des politiques Ils portent en eux des risques réels de déstabilisation sociale. urbaines parfois vigoureuses ont été mises en place qui ont, Des franges entières de la population,victimes des dans certains cas, conduit à des progrès quantitatifs et défaillances sociales et économiques, sont touchées par une qualitatifs importants dans la satisfaction des besoins pauvreté extrême qui se manifeste aussi bien sur le plan essentiels des populations concernées. monétaire que sur le plan des conditions de vie. Par ailleurs, Les taux de raccordement à l’eau potable et aux réseaux l’insécurité et la violence représentent aussi une menace d’assainissement ont, ainsi, presque partout progressés. Le pour les populations en situation précaire qui deviennent les traitement des eaux usées progresse également, bien que proies faciles des réseaux intégristes. plus lentement. Des solutions innovantes commencent à être Pendant longtemps, la pauvreté en Méditerranée n’a pas mises en œuvre pour développer les ressources hydriques. entraîné de phénomènes d’exclusion sociale similaires à ceux De nombreux projets sont en cours pour mobiliser de rencontrés dans les pays européens du fait de l’existence de nouvelles ressources : barrages, connexions entre bassins réseaux familiaux de solidarité encore très puissants. Cette versants, voire le captage de sources d’eau douce sous- situation est en train de changer. Une des conséquences de marines. Des expériences de production d’eau douce par la brutale urbanisation a été, en effet, de faire éclater les dessalement de l’eau de mer ou par traitement des eaux anciens cadres de socialisation et avec eux des systèmes de saumâtres sont également en cours en Algérie, en Tunisie, solidarité qui en avaient jusqu’ici amorti les effets. en Jordanie, en Isarël et en Egypte. Les techniques de La pauvreté n’est pas le seul problème affectant les centres rechargement des nappes phréatiques ont fait leur apparition urbains. La violence, elle aussi, se répand dans les villes et commencent à se diffuser. Enfin, les taux de pertes des favorisant un climat d’insécurité. Les rares études sur ce réseaux, même s’ils restent encore importants du fait de l’état sujet, même si elles doivent être interprétées avec prudence des infrastructures, régressent. du fait de l’imprécision statistique, témoignent d’une montée Dans le domaine des déchets certains pays ont, de la violence urbaine dans la plupart des villes du Sud également, entamé des politiques volontaristes. Des méditerranéen. stratégies globales se mettent en place, incluant une Autre principale cause d’insécurité urbaine, l’intégrisme législation plus rigoureuse, concernant en particulier les est devenu en l’espace de quelques années un phénomène déchets industriels et dangereux, des plans de réduction de endémique. Sa progression est un fait préoccupant pour les la production de déchets, des objectifs en matière de autorités des villes et des Etats concernés, tout comme pour valorisation et de recyclage et, enfin, l’application du principe la communauté internationale, inquiète de l’ampleur prise pollueur payeur pour recouvrer les coûts de collecte et de par ce phénomène. L’action des organisations intégristes traitement des déchets. dans les domaines où les services publics essentiels sont Quelques projets de reconquête du domaine public au déficients voire inexistants est l’une des clés expliquant leur profit des transports en commun ont vu le jour : métro du infiltration dans les quartiers pauvres des cités. S’appuyant Caire (une troisième ligne est lancée), métro léger de Tunis, sur le discours religieux, l’islamisme radical séduit des tramway d’Istanbul, projet de métro d’Alger. Mais ces projets populations appauvries et marginalisées. La pauvreté, ont du mal à s’étendre en raison de leur coût élevé. l’ignorance et les inégalités sociales font le jeu des Les politiques de logement social semblent, par contre, fondamentalistes qui mettent en avant les inaptitudes des marquer le pas, la plupart des gouvernement s’en remettant régimes à résoudre ces problèmes de société. Les mosquées au secteur privé. Des succès sont enregistrés, en revanche, qui, dans bien des pays méditerranéens, fournissent un point dans certains pays, dans la lutte contre l’habitat insalubre de repère social pour les exclus des villes, servent parfois de qui va souvent de pair avec la reconquête du centre historique. 9 LESVILLES MEDITERRANÉENNES DIXANSAPRES BARCELONE Mais en dépit des efforts déployés, force est de constater par les Etats dans le domaine. Or, un tel effort dépasse très que les problèmes ne régressent que très lentement. Les largement les possibilités budgétaires des pays concernés. difficultés sont ici de plusieurs ordres. La culture L’objectif visé n’est pas, pour autant, irréalisable, à la administrative centralisatrice fait obstacle à la dévolution des condition toutefois que l’ensemble des ressources compétences aux communes qui, en l’état, reste encore mobilisables puissent l’être effectivement. embryonnaire. Même si les villes apparaissent comme le plus La tarification des services publics doit évoluer dans un haut degré de décentralisation, l’exécutif municipal est sens qui traduise mieux la valeur économique du service souvent placé sous la tutelle des niveaux déconcentrés de rendu. Des progrès ont été réalisés dans ce domaine au cours l’Etat. Par ailleurs, la complexité des problèmes urbains exige des dernières années. Dans certains pays, le principe de la des compétences à la fois organisationnelles et techniques tarification et les mécanismes de marché sont de mieux en de plus en plus pointues, qui font largement défaut au niveau mieux acceptés. Ces succès demandent à être rapidement local. généralisés. Il faudra également que soient stimulés les Mais l’élément le plus marquant des difficultés investissements privés dans le cadre du partenariat public- rencontrées reste financier. Les recettes des compagnies de privé sous des formes, et elles existent, qui permettent un service public ne couvrant même pas les charges courantes accès à ces services à tous à un prix abordable, et d’exploitation, les investissements doivent être financés sur particulièrement aux populations les plus défavorisées. le budget des Etats, déjà largement sollicité par ailleurs. Les Il faut, enfin poursuivre les réformes politiques et investissements publics urbains sont, de fait, très en-deça institutionnelles qui seules, permettront d’engager des des besoins. Ils ont, de plus, connu une suite d’accélérations changements durables à la fois dans la gestion des services et de freinages en fonction des disponibilités du Trésor Public. publics et l’attraction d’investisseurs privés. Un consensus Ces fluctuations ont considérablement gêné l’exécution des mondial s’est également créé autour de la nécessité de programmes, l’insuffisance des crédits entraînant des retards réformes politiques et institutionnelles pour enclencher des importants dans la réalisation des projets. changements durables. Les caractéristiques de ces réformes commencent à être comprises et existent d’ores et déjà dans certaines régions. Il s’agit maintenant de généraliser ces succès et de faire de l’exception la règle. Un rôle de plus en plus essentiel de la coopération D ES BESOINS FINANCIERS décentralisée CONSIDÉRABLES La coopération décentralisée est un outil de plus en plus adapté pour accompagner les mutations urbaines dans les En rapprochant les éléments recueillis au cours de cette villes méditerranéennes. Considérée comme un modèle étude d’autres données relatives aux investissements publics alternatif moins formaliste sur le plan institutionnel, moins dans les pays méditerranéens, on a cherché à dégager les bureaucratique dans sa gestion et moins coûteux en terme besoins financiers nécessaires à une « mise à niveau » des budgétaire que les formes traditionnelles de coopération, elle services publics les plus indispensables à la population dans présente également l’avantage de susciter, par le biais des les villes du Sud. Concernant les résultats à atteindre, on a collectivités locales, l’adhésion des populations. Les difficultés étendu à l’ensemble des services publics urbains les objectifs de mobilisation rencontrées dans le passé sont en voie d’être pris par la communauté internationale pour l’eau et résolues. Face à des sollicitations très diverses, les villes du l’assainissement dans la Déclaration du Millénaire, par Nord ont appris à s’organiser. Elles sont à présent plus laquelle les Nations Unies se sont donné pour objectif à un sélectives dans leurs réponses et se focalisent sur un nombre horizon de quinze ans la réduction de moitié de la proportion de domaines plus restreints, en s’appuyant sur des opérateurs de personnes sans accès durable à une eau saine, abordable professionnels et expérimentés. Elles cherchent également et en quantité suffisante. On retiendra de ces évaluations le à inscrire la coopération dans des accords-cadres où sont chiffre de 10 milliards d’euros par an soit 100 milliards, à définis les attentes et les engagements de chacune des l’horizon 2015, comme ordre de grandeur des investissements parties. Pour autant, on peut dire que le partenariat entre nécessaires pour résorber environ 50% des déficits en terme villes est loin d’avoir atteint sa pleine potentialité. La d’infrastructures urbaines dans les villes méditerranéennes. démarche, il est vrai, est exigeante en temps et en ressources Dans la structure actuelle de financement, l’objectif de porter humaines, complexe au niveau politique et administratif, à 10 milliards d’euros le niveau des investissements urbains contraire à la pression de l’engagement financier et risquée conduirait à un quasi doublement de l’effort public supporté au niveau des résultats. Elle garde néanmoins toute sa 10 LESVILLES MEDITERRANÉENNES DIXANSAPRES BARCELONE