O excepcionalismo norte-americano para os direitos humanos e seu impacto nos debates sobre a reforma da Comissão Interamericana de Direitos Humanos Área Temática: Política Internacional, Relações Internacionais, Política Externa e Integração Regional Marrielle Maia Alves Ferreira – [email protected] Universidade Federal de Uberlândia Rodrigo Assis Lima – [email protected] Universidade de Brasília Trabalho preparado para sua apresentação no 9º Congresso Latinoamericano de Ciência Política, organizado pela Associação Latino-americana de Ciência Política (ALACIP). Montevideu, 26 ao 28 de julho de 2017. O excepcionalismo norte-americano para os direitos humanos e seu impacto nos debates sobre a reforma da Comissão Interamericana de Direitos Humanos1 Marrielle Maia Alves Ferreira2 Rodrigo Assis Lima3 Resumo Este artigo discute o comportamento excepcional dos Estados Unidos para os direitos humanos por meio de um estudo sobre a relação entre o país e a Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Os resultados da pesquisa permitem identificar, no período de 1970 até 2014, 69 casos de violações de direitos humanos cometidas pelos Estados Unidos e o constante rechaço do país às recomendações do órgão do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. A investigação também ilustra o impacto desse comportamento no processo de reforma da Comissão Interamericana de Direitos Humanos em um contexto de transformações hemisféricas com a crise da hegemonia dos Estados Unidos e mudanças políticas na América Latina. Palavras-chave: direitos humanos, Estados Unidos, política externa, Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Resumén Este artículo aborda el comportamiento excepcional de los Estados Unidos para los derechos humanos a través de un estudio sobre la relación entre el país y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Los resultados de la investigación nos permiten identificar, en el período desde 1970 hasta 2014, 69 casos de violaciones de derechos humanos cometidas por Estados Unidos y el rechazo constante del país a las recomendaciones del órgano del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. La investigación también ilustra el impacto de este comportamiento en el proceso de reforma de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el contexto de las transformaciones hemisféricas con la crisis de la hegemonía de los Estados Unidos y los cambios políticos en América Latina. 1 Agradecemos à Fundação de Apoio à Pesquisa do Distrito Federal (FAP-DF) pelo financiamento concedido ao pesquisador Rodrigo Assis Lima para apresentação deste trabalho. 2 Doutora em Ciência Política pela Universidade de Campinas (UNICAMP). Professora dos Cursos de Graduação e Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade Federal de Uberlândia (UFU); Coordenadora do Núcleo de Pesquisas e Estudos em Direitos Humanos (NUPEDH-UFU); Pesquisadora do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU); Pesquisadora do Centro de Estudos Internacionais de Política Contemporânea (CEIPOC-UNICAMP) 3 Mestrando no Programa de Pós-Graduação em Direitos Humanos e Cidadania da Universidade de Brasília (UnB); Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Uberlândia (UFU); Pesquisador associado do Núcleo de Pesquisas e Estudos em Direitos Humanos (NUPEDH-UFU). Palabras clave: derechos humanos, Estados Unidos, política exterior, Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Abstract This article discusses the American exceptionalism for human rights through a study on the relationship between the country and the Inter-American Human Rights Commission. The results of the research allow us to identify, between 1970 and 2014, 69 cases of human rights violations committed by the United States and its constant rejection to the recommendations of the Inter-American Commission. The research also illustrates the impact of this behaviour in the process of reform of the Inter-American Human Rights Commission in the context of hemispheric transformations with the crisis of hegemony of the United States and political changes in Latin America Key words: human rights, United States, foreign policy, Inter-American Human Rights Commission. 1. Introdução O Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH) é considerado um dos mecanismos mais institucionalizados no âmbito da Organização dos Estados Americanos. (LIMA, 2013) No entanto, a perda do espaço da referida organização como foro para o multilateralismo no hemisfério tem gerado consequências para seus órgãos.4 É verdade que grande parte das críticas dirigidas à OEA como instrumento seletivo e vinculado à política dos Estados Unidos da América não tem como alvo o regime regional de direitos humanos, mas acabam tendo impacto na sua legitimação, o que pode ser observado nos debates recentes sobre a reforma de um de seus órgãos – a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH). O início do debate sobre a reforma em 2011 teve como motivação a insatisfação de parte dos Estados-Membros da OEA com a alegada deterioração do Sistema e a parcialidade e politização da CIDH. Na visão desses Estados, o SIDH é fortemente influenciado pelos interesses da potência hemisférica que adota uma postura excepcional para os direitos humanos. Os Estados Unidos realmente foram incentivadores da criação do regime regional de direitos humanos. No entanto, não ratificaram a Convenção Americana e não aceitaram a jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Ademais, com relação à CIDH, incentivam a análise de casos em outros Estados do hemisfério, mas repelem sistematicamente as recomendações quando figuram como violadores de direitos humanos. 4 O Sistema Interamericano de Direitos Humanos é formado por dois órgãos: Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e Corte Interamericana de Direitos Humanos (CorteIDH). A CIDH é um dos órgãos principais da OEA e passou a funcionar em 1960, quando assumiu uma de suas mais importantes funções: receber e analisar petições de pessoas que têm seus direitos violados pelos membros da OEA. CIDH é etapa processual desse sistema de petições, embora não tenha caráter jurisdicional, ela pode apresentar recomendações aos países quando entender que houve, de fato, a violação alegada na petição. A Corte IDH é o órgão jurisdicional do SIDH. Esta é composta por sete juízes e tem como função julgar os casos de desrespeito aos Direitos Humanos encaminhados a ela pela CIDH. A jurisdição da Corte IDH inicia-se quando o Estado denunciado não aceita a solução proposta da CIDH (PIOVESAN, 2011). Um exemplo do impacto dos problemas de legitimidade da OEA no hemisfério é o descrédito enfrentado pelo sistema de segurança representado pelo Tratado Interamericano de Assistência Recíproca – TIAR. Segundo Merke (2013) o TIAR tem sido vinculado aos interesses hegemônicos dos Estados Unidos. Nesse contexto, o presente artigo tem como objetivo discutir a relação dos Estados Unidos com o SIDH por meio de um estudo sobre o comportamento excepcional para os direitos humanos.5 Ademais, dedica-se a debater o conturbado processo de reforma do SIDH, especialmente frente às transformações hemisféricas com a crise da hegemonia dos Estados Unidos e mudanças políticas na América Latina. 2. Os Estados Unidos no Sistema Interamericano de Direitos Humanos Na visão de Moravcsik (2005), a rejeição da aplicação das normas internacionais de direitos humanos no âmbito doméstico em contraponto ao ideal de velar pelo compromisso da aplicação dos direitos humanos em outros países é o que evidencia o comportamento excepcional dos Estados Unidos para os direitos humanos. É verdade que outros países também adotam postura semelhante, ou seja, de apoiar a criação e o trabalho de organizações internacionais de direitos humanos, mas não se submeterem a elas. No entanto, o que diferencia os Estados Unidos dos demais Estados é o forte apoio financeiro às investigações promovidas por órgãos como a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, especialmente em temas vinculados aos direitos civis e políticos. Os Estados Unidos são relevantes na dinâmica do SIDH operando especialmente através de doações financeiras e de sua representatividade em um de seus órgãos - a CIDH. De acordo com Macedo (2013) os investimentos em organizações internacionais de direitos humanos são justificados pela importância da promoção da democracia e de eleições livres nos países Americanos. Em termos de representatividade, de 1960 até 2014, os Estados Unidos elegeram nove nacionais como membros da Comissão. A forte presença no SIDH não significa, entretanto, o comprometimento do país com as recomendações do mecanismo para o próprio país. Para os casos contra os Estados Unidos, ignoram as solicitações do 5 Este artigo traz dados atualizados (até o ano de 2014) da pesquisa realizada no âmbito do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos. órgão ou reforçam o caráter de recomendação do mesmo, o que pode ser verificado nos resultados da pesquisa que analisou os relatórios de admissibilidade e mérito de situações contra os Estados Unidos no sistema de petições, bem como as menções feitas ao país nos relatórios anuais da CIDH. Entre os anos de 1971 até 2014, Comissão analisou sessenta e nove (69) casos com alegações de violações de direitos humanos cometidas pelos Estados Unidos. Dos cinquenta e quatro (54) casos admitidos, seis (6) foram arquivados, vinte e oito (28) tiveram análise de mérito e trinta e cinco (35) receberam durante o seu processamento medidas cautelares de proteção às vítimas.6 A maior parte das denúncias (53,62%) é sobre situações relativas à pena de morte7. Isso se deve, entre outras razões, ao fato de a pena capital ser permitida em trinta e dois dos estados da federação e de o sistema jurídico e político do país ser pouco permeável ao ativismo contrário à pena de morte.8 Os casos restantes foram classificados nos seguintes temas: imigração (14,49%), detenção irregular (7,25%); intervenção externa (5,80%); entrega extraterritorial irregular de prisioneiro (4,35%); terras indígenas (2,90%). Os demais temas, que representam apenas 1,45% das denúncias, foram: repressão policial; violência doméstica; questões trabalhistas; danos à saúde e ao meio ambiente; assassinato/dirigente sindical; aborto; pena de prisão perpétua para adolescentes; direitos políticos. Os principais alvos de violação são de cidadãos dos Estados Unidos (55,07% dos casos). Outras vítimas de violações de direitos identificadas na pesquisa são: cidadãos mexicanos (15,94% dos casos), e cidadãos de Cuba, Granada, Porto Rico, Haiti, Panamá, Nigéria, Jamaica, Canadá, Noruega, Paquistão e Japão (28,99% dos casos). As vítimas são representadas por ativistas de direitos humanos majoritariamente norte-americanos. 6 A pesquisa analisou todos os casos da CIDH contra os Estados Unidos disponibilizados no sítio da internet no período compreendido entre 1971 (ano da primeira denúncia contra o país) até o ano de 2014. Até dezembro de 2015, somente foram disponibilizados relatórios produzidos em 2014. 7De acordo com Maciel et al. (2012) as denúncias contra os Estados Unidos são realizadas predominantemente por atores domésticos dos Estados Unidos (organizações não governamentais, clínicas de Universidades e organizações de vítimas) e visam reparar, principalmente, violações contra cidadãos nacionais que foram condenados à pena capital. Isso se explica devido à expansão nacional do ativismo em torno do assunto a partir dos anos 1970. Foi nesta época que novos grupos de mobilização começaram a surgir e atuar em prol dos direitos civis em instâncias domésticas e internacionais. 8 Disponível em: http://www.deathpenaltyinfo.org/states-and-without-death-penalty. Acesso em: 01/11/2014 No que se refere aos denunciantes, dos cento e vinte e sete (127) identificados, noventa e dois (92) são provenientes dos Estados Unidos. As denúncias são realizadas por indivíduos (sem vínculo organizacional definido ou membro de organização governamental), mas especialmente por vários tipos de organizações: Organizações de Direitos Humanos, Universidades/Faculdades de Direito, Organizações sociais, Organizações privadas (escritórios), Organizações governamentais, Associações Profissionais, Direito/Assistência e Serviços Legais. A Declaração Americana figura como o principal instrumento que embasa as denúncias, já que os Estados Unidos não ratificaram a Convenção Americana. No entanto, outros tratados universais e regionais também são mobilizados, mas em menor escala. Um exemplo são os dois (2) casos nos quais a violação de direitos humanos se deu em razão da violação do direito de detentos a assistência consular em infração clara à Convenção de Viena sobre as Relações Consulares. As Convenções de Genebra (direito humanitário) e o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca também foram invocados em casos de violação de direitos humanos cometidas pelos Estados Unidos nas intervenções armadas em outros países da região. No período que compreende a abertura do caso até a análise de mérito, os Estados Unidos se pronunciaram em cinquenta e um (51) casos com alegações sobre a incompetência do órgão para tratar de violações de direitos humanos nos Estados Unidos. Com relação às medidas cautelares emitidas (32 casos), poucas foram cumpridas e na maior parte dos casos a medida não foi sequer considerada. Algumas situações de cumprimento parcial são relacionadas aos casos de pena de morte, cuja sentença foi suspensa por um período de tempo, mas a execução foi mantida contraindo a CIDH. Em todos os casos do sistema de petições, independentemente do período da denúncia, temática, vítima ou denunciante, não há uma variação significativa nas respostas dos Estados Unidos no período analisado. O país rejeita reiteradamente a competência do órgão para os casos. As alegações giram em torno de argumentos sobre a soberania e superioridade das instituições jurídicas dos Estados Unidos, além do caráter de recomendação da CIDH e não vinculativo da Declaração Americana. O caso Juan Garza versus EUA ilustra essa realidade. Em 27 de janeiro de 2000, os Estados Unidos responderam à solicitação de informações da CIDH sobre o mérito da denúncia e o pronunciamento ressaltou que a situação não era de competência da CIDH e que o papel do órgão é o de “emitir recomendações” de caráter não vinculativo. Ao final da reposta, afirmam que “tomaram nota das recomendações”. (U.S. Deparment of State 2000, 4007). A posição claramente refratária dos Estados Unidos às solicitações da CIDH pode também ser constatada no famoso caso Medellín, Ramírez Cardenas e Leal García versus EUA9, situação também analisada pela Corte Internacional de Justiça e que teve as manifestações da CIDH ignoradas durante os reiterados pronunciamentos das cortes domésticas, especialmente da Suprema Corte.10 Os relatórios anuais mencionam os Estados Unidos em cinco tipos de situação: (1) na resposta a questionários mais gerais sobre medidas legislativas e políticas públicas para dar cumprimento aos princípios e normas de direitos humanos; (2) no agradecimento ao apoio financeiro, especialmente os aportes voluntários para as relatorias temáticas; (3) no acompanhamento dos casos do sistema de petições; (4) em situações de violações de direitos humanos nos Estados Unidos (que não fazem parte das denúncias encaminhadas para o sistema de petições) e (5) em circunstâncias de intervenção Estados Unidos em outros Estados. Observa-se que os relatórios da CIDH sempre mencionam os Estados Unidos entre os respondentes dos questionários gerais sobre medidas legislativas e políticas de direitos humanos no âmbito doméstico. A ajuda financeira também é ressaltada em alguns relatórios como o de 1976 e aqueles compreendidos entre os anos de 2004 e 2014. O país deixa de adotar uma postura colaborativa quando as solicitações da CIDH voltam-se aos casos do sistema de petições, ou seja, situações nas quais os Estados Unidos aparecem como violador de direitos humanos. Essa postura se torna mais evidente nos relatórios anuais publicados a partir de 2001. Neste ano, a CIDH passou a publicar nos 9Medellin, Ramirez Cardenas e Leal Garcia vs. Estados Unidos. Caso 12.644, Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Relatório No. 90/09, OEA. Disponível em: http://www.cidh.org/annualrep/2009eng/US12644eng.htm. Acesso em: 14 de abril de 2014. 10 O caso refere-se a situação em que cidadãos mexicanos tiveram pena de morte decretada em julgamentos nos quais foi negado aos condenados a assistência consular, em violação ao devido processo legal. relatórios anuais informações sobre o cumprimento de recomendações do sistema de petições aos Estados violadores direitos humanos. De um total de dezoito (18) situações contra os Estados Unidos, com análise de mérito, somente uma (1) constava como tendo cumprimento total das recomendações da CIDH e cinco (5) casos com informação de cumprimento parcial. Essas informações poderiam significar a cooperação dos Estados Unidos nestes casos. No entanto, uma análise atenta dos relatórios permite identificar que o cumprimento dos casos mencionados não se deu por meio de uma ação afirmativa do país. Ou seja, em todos os casos os Estados Unidos não respondeu sobre as medidas adotadas em cumprimento das decisões. O registro de cumprimento total ou parcial foi realizado em razão de informações dos denunciantes ou vítimas sobre mudanças legislativas em razão de pressões domésticas ou a aprovação de novas políticas públicas sobre temas relacionados às denúncias. Os Estados Unidos também aparecem nas menções sobre situações de violação de direitos em outros Estados, especialmente nas situações nas quais o país é apontado como financiador de grupos paramilitares ou ainda, responsável por violações de direitos em intervenções armadas. A prisão em Guantánamo também é apontada como uma preocupação para a CIDH. Vários relatórios e comunicados de imprensa, especialmente a partir de 2001, condenam as infrações dos direitos humanos cometidas no local. Outros aspectos que merecem atenção referem-se às violações dos direitos econômicos e sociais de populações de Estados Americanos que sofreram e sofrem sanções econômicas da parte dos Estados Unidos. São criticadas especialmente as sanções à Cuba. Não identificamos nos relatórios manifestações dos Estados Unidos sobre essas situações. De maneira contraditória, os Estados Unidos atuam junto à CIDH promovendo as investigações do referido órgão em países latino americanos. O estudo de Macedo et al (2012) aponta que o país têm se valido dos relatórios da CIDH no Congresso Nacional para justificar ações de ingerência na região. Também tem usado o próprio sistema para atuar como mecanismo de promoção dos princípios democráticos, de liberdade de imprensa e eleições livres. Segundo o autor, resoluções do Congresso recomendam ao Executivo que atue junto à OEA para o envio de missões da CIDH em Estados latino americanos (especialmente em situações em Cuba, Nicarágua e Venezuela). (Macedo et al 2012, 47) 3. A postura double standard e os reflexos para a reforma do SIDH Alguns autores que analisam a política dos Estados Unidos para os direitos humanos a caracterizam como marcada pelo excepcionalismo, ou seja, pela postura ambígua que o país adota com relação às regras de direito internacional. Esse excepcionalismo tem três aspectos principais: (a) medidas para o país se tornar isento dos compromissos internacionais; (b) isolacionismo de suas cortes domésticas e (c) a postura paradoxal de não aceitar recomendações de mecanismos de supervisão internacional e ao mesmo tempo, incentivar a ação desses mecanismos para os demais Estados. Este último aspecto é nomeado por Ignatieff (2005) como double standard. No que se refere à interação entre os Estados Unidos e o SIDH, mais especificamente com a CIDH, a postura paradoxal é evidente. Os dados da pesquisa sobre os sistemas de petições e de relatorias demonstram claramente o uso político da CIDH e ao mesmo tempo a atitude refratária às recomendações do órgão quando o país é colocado na posição de violador. Koh (2005) analisa que o double standard é uma das atitudes mais nefastas para os interesses dos Estados Unidos já que minam sua posição de liderança regional em matéria de direitos humanos. De fato, a atitude de paradoxal dos Estados Unidos para as instituições de direitos humanos na região tem gerado tensões que podem ser observadas no processo de reforma da CIDH. O debate sobre a reforma – intitulado “Reflexão sobre o Funcionamento da Comissão Interamericana de Direitos Humanos para o Fortalecimento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos” - foi cercado de polêmica e de acusações entre os Estados membros da OEA. Algumas delas relacionadas especialmente às sugestões de reformas da Venezuela, do Equador, da Bolívia e da Nicarágua justificadas pela necessidade de redução da influência dos Estados Unidos na CIDH e consideradas pelos movimentos ativistas de direitos humanos como formas de redução da autonomia do