O Cidadão, o Provedor de Justiça e as Entidades Administrativas Independentes L i s b o a 2 0 0 2 Ficha Técnica Título - O Cidadão, o Provedor de Justiça e as Entidades Administrativas Independentes Edição - Provedoria de Justiça – Divisão de Documentação Composição – Provedoria de Justiça – Divisão de Informática Impressão e acabamento - Tiragem – 1.000 exs Depósito Legal – ISBN – 972 – 97623 – 5 – X Í n d i c e PREFÁCIO 5 Henrique Nascimento Rodrigues Provedor de Justiça INTERVENÇÃO DE ABERTURA 9 João Bosco Mota Amaral Vice-Presidente da Assembleia da República O MODELO DE UNIDADE E A CRIAÇÃO DE INSTITUIÇÕES 15 AFINS DO OMBUDSMAN: UMA TENSÃO RECORRENTE NA EXPERIÊNCIA PARLAMENTAR Filipe Boa Baptista Assistente, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa PLURALIDADE E SINGULARIDADE DO OMBUDSMAN 31 NA COMPARAÇÃO DE EXPERIÊNCIAS EUROPEIAS Álvaro Gil Robles Comissário para os Direitos do Homem do Conselho da Europa 4 O PROVEDOR DE JUSTIÇA: GARANTIA CONSTITUCIONAL 43 DE UMA INSTITUIÇÃO OU GARANTIA DE UMA FUNÇÃO? Jorge Miranda Professor, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa Maria Lúcia Amaral 53 Professora, Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa A PLURALIDADE DO OMBUDSMAN: VANTAGENS 77 E INCONVENIENTES PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA José Manuel Menéres Pimentel Ex-Provedor de Justiça, ex-Ministro da Justiça e da Reforma Administrativa João Caupers 83 Professor, Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa AS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDENTES 93 E O PROVEDOR DE JUSTIÇA Vital Moreira Professor, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra P r e f á c i o Múltiplas e recorrentes têm sido, de há longa data, as iniciativas parlamentares tendentes a criar instituições de competência sectorial, com poderes paralelos aos do Provedor de Justiça. Todas têm fracassado, porém, ou na contagem dos votos dos Deputados, ou por inacção dos seus promotores, ou pela dissolução das legislaturas. Menos frequentes, mas não menos incisivas, têm sido também as tentativas de instituir Provedores regionais e municipais. Aquelas têm murchado no rescaldo das contendas eleitorais e destas conhecem-se experiências fugazes e frustrantes, ressalvando a existência de “Gabinetes do Munícipe”, ou órgãos afins de controlo interno, que podem ser úteis mas são coisa diferente. Enfim, o próprio Executivo não escapou a esta “Ombudsmanmania”, como se pode exemplificar com a figura do Defensor do Contribuinte, cargo surgido em 1996, no âmbito da lei orgânica do Ministério das Finanças. A verdade impõe se diga que, por muito legítimas fossem − e não duvido fossem − as razões destas frequentes iniciativas, não é nada líquido que se tenha procurado estribá-las nos devidos estudos de suporte científico e é pouco seguro que se tenha balanceado com rigor as vantagens e inconvenientes da criação destes órgãos. Como, com fina ironia, escreve o Prof. Doutor João Caupers, a propósito da admissibilidade, entre nós, de outros ombudsmen, “esta não é uma questão relativamente ao esclarecimento da qual possamos recorrer a grandes contributos doutrinários. Pode mesmo dizer-se que de tal problema existem menos rastos do que dos velhos dinossauros”. Opinião, aliás, que o Prof. Doutor Vital Moreira partilha, quando assinala o “notável défice de 6 discussão académica e de literatura que existe sobre o Provedor de Justiça de Portugal”, por contraponto ao seu sucesso institucional. Nada mais preciso para explicar a razão do Seminário que decidi levar a cabo, em Outubro de 2001, para soprar um pouco a neblina que tem pairado sobre estas temáticas dos Provedores públicos, sectoriais e territoriais. Devo sublinhar que o Seminário teve lugar na Assembleia da República, sob o alto patrocínio do seu Presidente da altura, Senhor Dr. Almeida Santos, e com o apoio inestimável da Fundação Luso Americana para o Desenvolvimento, na pessoa do seu presidente, Senhor Dr. Rui Machete. A ambos aqui deixo o meu público reconhecimento. O Seminário foi esboçado em estreita cooperação com o então Presidente da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, Senhor Dr. Jorge Lacão, e dividido por temas, com sessões orientadas pelos Deputados daquela Comissão, sendo presidido pelo Senhor Dr. João Bosco Mota Amaral, Vice-Presidente, à época, do nosso Parlamento. Esta solução sintonizou bem com a legitimidade que advém ao Provedor de Justiça da sua eleição pela Assembleia da República. Presto também o meu sincero agradecimento aos Senhores Deputados intervenientes no Seminário. O intuito de racionalizar as questões referentes à criação de Ombudsmen sectoriais e territoriais, que são de discussão irrecusável nos planos da constitucionalidade e da boa administração, motivou o convite, para mim honrosamente aceite, a alguns dos nossos melhores especialistas nesta temática. Os seus ensinamentos são dados agora à estampa e estou certo de que passarão a constituir peças doutrinais inovatórias. Para todos eles, e também para Gil Robles, Comissário para os Direitos do Homem do Conselho da Europa, que nos trouxe o saber da experiência vivida como Defensor del Pueblo de Espanha e a visão comparada dos países europeus, a minha gratidão. Julgo que passamos a estar, assim, melhor esclarecidos, quer dizer, mais lúcidos. E isso é importante. Não tanto para evitar a repetição de iniciativas de criação de provedores públicos, que hão-de vir, provavelmente. Quando vierem, porém, não terão a escusa de um vazio doutrinal. H. Nascimento Rodrigues I n t e r v e n ç ã o d e a b e r t u r a João Bosco Mota Amaral Senhor Provedor de Justiça Senhor Comissário para os Direitos do Homem do Conselho da Europa Senhor Presidente da FLAD Senhora Secretária-Geral da Assembleia da República Ilustres Convidados Senhoras Deputadas e Senhores Deputados Minhas Senhoras e meus Senhores: O Presidente Almeida Santos encarregou-me de, em seu nome e por motivo da sua ausência de Lisboa, em serviço oficial, abrir os trabalhos deste Seminário e a todos desejar as boas-vindas ao Palácio de São Bento, sede da Assembleia da República. É uma grande honra para mim saudar, em representação do próprio Parlamento, todas as ilustres personalidades presentes e de um modo especial o Senhor Provedor de Justiça, Dr. Henrique Nascimento Rodrigues e o Senhor Presidente da Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento, Dr. Rui Machete, ambos antigos parlamentares e antigos ministros, com altos serviços prestados a Portugal. Ao Prof. Álvaro Gil-Robles, Comissário para os Direitos Humanos do Conselho da Europa, um espanhol nascido em Portugal, cuja eleição tive o gosto de apoiar na Assembleia Parlamentar de Estrasburgo, dirijo também uma saudação cordial. Minhas Senhoras e meus Senhores: É a Assembleia da República, exercendo o poder soberano por mandato expresso do Povo Português, a entidade que designa o Provedor de Justiça. A Constituição requer uma maioria qualificada de dois terços para a eleição do titular do cargo, revestindo-o assim de toda a autoridade, jurídica e política, necessária para o desempenho das suas espinhosas funções. O Cidadão, o Provedor de Justiça e as Entidades Administrativas Independentes 10 Se bem que deva apresentar relatórios da sua actividade ao Parlamento, a magistratura do Provedor de Justiça é de todo independente, servindo esses documentos muito mais para se avaliar a resposta da Administração e dos outros poderes do Estado às instâncias do Provedor do que para apreciar a actividade deste. De resto, mesmo que porventura julgue negativamente tal desempenho, a Assembleia da República não tem poderes para destituir o Provedor de Justiça, cujo mandato de quatro anos é portanto inamovível, podendo ainda ser reeleito. Ligado indissociavelmente à restauração da plenitude dos direitos humanos em Portugal, com a Revolução do 25 de Abril e a Constituição que deu forma ao seu ideário de Liberdade e de Democracia, o Provedor de Justiça depressa ganhou entidade e força próprias. Reconhecido e respeitado pelos cidadãos e pelas cidadãs, apoiado pela comunicação social, genericamente acatado pelos órgãos do poder público a quem endereça as suas recomendações, temido apenas pelos aspirantes ao abuso, que aliás o funcionamento da democracia, na nossa sociedade aberta e plural, naturalmente rejeita e elimina, o Provedor de Justiça tornou-se uma instituição incontornável e muito prestigiada entre nós. O longo e profícuo mandato do Conselheiro Menéres Pimentel, antigo parlamentar e antigo ministro, a quem dirijo um caloroso cumprimento, conferiu ao cargo uma visibilidade muito elevada e um timbre de arrojado intervencionismo e de irreverente independência, que fica marcando, irreversivelmente, o código genético da função. Na sua origem, a missão do Provedor tem na mira, antes de mais, a justiça substancial do caso concreto, nas relações dos cidadãos e das cidadãs com a Administração Pública. A protecção dos direitos individuais coloca-o permanentemente do lado dos mais fracos, dos que carecem de meios para defender o que é seu ou nem sequer alcançam fazer ouvir a sua voz. Mas a nossa Lei Fundamental e os diplomas que a desenvolvem configuram os poderes do Provedor de Justiça de modo a reconhecer-lhe um papel mais alargado na realização do Estado de Direito e na própria defesa da Constituição. Ao fim de um quarto século de funcionamento, que na nossa sociedade vertiginosa conta por mais de um ou dois séculos completos de eras antigas, o Provedor de Justiça tem, do ponto de vista institucional, o seu lugar bem definido na estrutura e funcionamento do Estado no nosso País. O impacto social da sua actuação encontra-se, porém, dependente, como tudo o resto afinal, da repercussão que lhe seja dada no espaço mediático, determinada em derradeira análise pelas concepções, interesses e expectativas de quem assegura a animação dele.