Revue du Laboratoire d'Études et de Recherches en Administration Publique de l'Université Libre de Bruxelles N ° 2 - A u t o m n e 2 0 0 0 ISSN 1376-098X Pyramides Revue du Laboratoire d'Études et de Recherches en Administration Publique de l'Université Libre de Bruxelles, Av. F.D. Roosevelt 50, CP 135, 1050 Bruxelles. Tél 02 650 42 79. 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P Y R A M I D E S Sommaire du N° 2 - Automne 2000  Éditorial 7 Jean-Louis GENARD et Alexandre PIRAUX MANAGEMENT ET ÉTAT DE DROIT  Introduction : management et/ou état de droit ? 11 Jean-Louis GENARD PARTIE A : ANALYSE ET DESCRIPTION D’EXPÉRIENCES  Le management menace-t-il l’administration publique et l’état de droit ? 29 Alain ERALY  Managers et juristes : des relations complexes 41 Alexandre PIRAUX  Administration du personnel ou gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique ? 57 Thibaut DUVILLIER  Le Conseil d'État, frein à l'efficacité administrative ? 67 Odile DAURMONT  Privatisations d’entreprises publiques, économie de marché et transformation des systèmes juridiques étatiques : un processus inéluctable ? 85 Nicolas THIRION  L’analyse d’impact de la réglementation (AIR) : Un outil pour améliorer la prise de décision politique ? 111 Chantal KEGELS et Katrien DEBEUCKELAERE  Management : pour une recherche de la qualité en milieu hospitalier 121 Aldo PERISSINO PARTIE B : LES PROJETS MANAGÉRIAUX MIS EN OEUVRE  La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution copernicienne ou quête du Graal ? 135 Steve JACOB  Le questionnaire 159  Réaction de Luc VAN DEN BOSSCHE 163 Entretien avec le ministre de la Fonction Publique  Réaction de la FEB 185 Niko DEMEESTER  Réaction du GERFA 191 Jean-François GOOSSE ACTUALITÉ DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE  Rencontre avec Grégoire BROUHNS 208  Les vices de la communication juridique 221 Michel LEYS  Les premiers audits de la bonne gestion réalisés par la Cour des comptes 235 Alain TROSCH VARIA 246  Le management, un « anti-Weber » ? Autour de Françoise Dreyfus 247 Fabrizio CANTELLI  Le numéro 3 de « Pyramides » : la politisation de l’administration 256  Le numéro 4 de « Pyramides » : la motivation dans l’administration 258  Le numéro 5 de « Pyramides » : la maîtrise de la qualité dans le secteur public 259 Recommandations aux auteurs ÉDITORIAL Jean-Louis Genard et Alexandre Piraux Coordinateurs du numéro Réfléchir en prise directe sur l’actualité la plus récente, tout en se donnant les moyens du recul et de la distance, telle est la gageure de ce deuxième numéro de la revue Pyramides. « Ne dites pas à mon père que je suis fonctionnaire, il croit que je travaille ». Cette phrase, popularisée par un essai dont l’auteur était lui- même fonctionnaire, illustre à souhait l’inquiétude partagée par nombre d’agents de la fonction publique quant à leur image ou à celle de l’administration dans son ensemble. Lieu de focalisation de critiques multiples, l’administration et son personnel vivent aujourd’hui dans le doute et dans l’insécurité. Or, s’il est une chose dont nous a convaincus la fréquentation assidue de ce monde des fonctionnaires qu’on dit si fermé et si bureaucratique, c’est bien qu’en son sein se manifestent une lucidité inattendue et une ferme volonté de changement. Mais comment changer l’administration ? Et, surtout, comment la changer sans en approfondir les travers, ceux par exemple de la lourdeur bureaucratique ou encore de la politisation ? Face à cette question, a émergé depuis peu, mais avec force, une nouvelle réponse. Celle-ci s’appelle management. Elle est multiforme, allant de la gestion des ressources humaines à la privatisation, plus ou moins avouée, des entreprises publiques. En passant par de multiples concepts et procédés qui se nomment responsabilisation, flexibilisation, mandats, externalisation, évaluation,... Il s’agissait peut-être au départ de petites mesures cherchant à pallier, de-ci, de-là, ce qu’on appelait les dysfonctionnements. Mais aujourd’hui, avec le nouveau gouvernement, l’ampleur du projet s’est pleinement affirmée et à commencer à se déployer. Et on ne peut maintenant plus se tromper : il s’agit bien d’une tentative de réécriture de ce que doit être l’administration. A côté de son nom générique « management », la réponse aux « dysfonctionnements » s’est désormais affublée d’un prénom. Elle se prénomme aujourd’hui Copernic, comme si, à l’image de la terre, il s’agissait de faire tourner ce qui jusque là était immobile. Et elle promet bien des choses : l’efficacité et l’efficience, l’enrichissement des tâches par leur responsabilisation, le dynamisme et la possibilité de l’initiative, le souci du client, la compétence, une revalorisation substantielle des salaires, une ouverture des statuts,... Pourtant, le Plan Copernic ne suscite pas nécessairement un enthousiasme à la hauteur de ses promesses. Souvent même, il contribue à accroître l’insécurité des fonctionnaires dont nous parlions d’emblée. Résistance au changement diront sans doute certains. Laissons faire, demanderont les autres : une fois en place, le nouveau système ne pourra qu’emporter la conviction. Peut-être la question mérite-t-elle qu’on s’y arrête et qu’elle soit réfléchie sur le fond : sommes-nous face à des réformes organisationnelles qui ne changent pas fondamentalement le paysage global de nos institutions, ou, au contraire, existe-t-il entre la pensée managériale et la logique de l’État de droit dans laquelle se sont développées les démocraties, des différences, voire des incompatibilités, qui méritent qu’on s’y arrête ? La question est vaste et complexe. Ce deuxième numéro de Pyramides ne prétend assurément pas l’épuiser. S’il pouvait contribuer à en éclairer les enjeux, nous aurions alors apporté notre contribution à un débat public souvent biaisé mais si nécessaire. MANAGEMENT ET ÉTAT DE DROIT INTRODUCTION : MANAGEMENT ET/OU ÉTAT DE DROIT ? Jean-Louis Genard UN DÉBAT « MAL EMBARQUÉ » Comment poser, en Belgique, du moins dans sa partie francophone, la question des relations entre management et État de droit en évitant le risque d’entrer dans une polémique stérile, et sans ressasser les sempiternelles oppositions idéologiques au travers desquelles sont systématiquement appréhendées les questions qui touchent de près ou de loin à l’administration ? Telle est somme toute le défi de ce deuxième numéro de Pyramides. La difficulté est avant tout de culture. Pour beaucoup d’entre nous, les pratiques managériales, du fait de leurs liens privilégiés et historiques avec le secteur privé, apparaissent contradictoires aux modes de gestion nécessaires à une bonne administration publique. Toutefois, en même temps que nous avons volontiers l’intuition que l’introduction des pratiques managériales au sein de l’administration ne pourrait que s’opérer aux dépens des objectifs publics et, en particulier de l’intérêt général, nous ne cessons de témoigner de notre mécontentement à l’égard du fonctionnement, ou plutôt des « dysfonctionnements » de l’administration. Tout se passe donc comme si nous nous opposions à des méthodes qui pourtant semblent nous promettre d’en finir avec ce que dénoncent nos incessantes critiques. Le problème est donc d’abord culturel. Mais il se trouve aujourd’hui renforcé par les stratégies de réforme mises en œuvre récemment par le pouvoir politique. Ainsi, le projet Copernic a-t-il été très mal perçu par une  Philosophe et docteur en sociologie, J.L. GENARD est titulaire du cours de sociologie de l’administration à l’ULB où il est également vice-président du CERAP. Il enseigne la sociologie aux Facultés universitaires Saint-Louis ainsi que l’esthétique philosophique et la sociologie urbaine à l’Institut supérieur d’architecture « La Cambre ». 12 Jean-Louis Genard majorité de fonctionnaires, et, à vrai dire, sans doute pouvait-il difficilement en être autrement. Un mode de présentation volontiers autoritaire sous-estimant les nombreux efforts déjà entrepris par l’administration elle-même ; ce qui a d’ailleurs motivé une réaction sévère de M. Jadot, un des membres influents du collège des secrétaires généraux. Une enquête publique organisée dans les pires conditions. Des conditions scientifiques déplorables qui vaudraient à un étudiant en sociologie de devoir revoir sa copie. Et des conditions politiques qui ne pouvaient que donner l’impression que cette consultation, sous couvert des questions « dirigées » (qui, en effet, pourrait ne pas souhaiter une meilleure administration ?), prenait les apparences d’un plébiscite. Le tout dans un climat politique où, malgré les efforts de certains journaux, nul débat un tant soit peu cohérent n’émergeait et où les partis, et notamment ceux qui, traditionnellement, apparaissent comme les défenseurs de la fonction publique se faisaient remarquer par un silence souvent gêné. Enfin, les formes dans lesquelles se présentent les projets de « managérisation » de l’administration pêchent par un très fort déficit de contextualisation. A l’observateur quelque peu attentif, il apparaîtra rapidement que les défenseurs du management de la fonction publique présentent celui-ci comme une sorte de recette miracle dont la mise en œuvre permettra par elle-même de dépasser les principaux problèmes que rencontre l’administration en Belgique. C’est ainsi que ses défenseurs présentent le projet Copernic comme un moyen performant pour assurer la dépolitisation de l’administration. C’est là, je crois lui prêter des vertus que le management n’a pas par lui-même. C’est, surtout, s’appuyer sur une vision purement « technicienne » du management qui méconnaît sa dépendance par rapport au contexte dans lequel il est appelé à intervenir. On ne cesse de le répéter, une des spécificités de l’administration belge, c’est son impuissance à régler la question des formes de politisations qui y sont à l’œuvre. C’est là clairement une des raisons essentielles des déficiences de l’administration belge. C’est par exemple cette variable qui permet d’éclairer le mécontentement des fonctionnaires, leurs stratégies de retrait ou leurs réticences à des changements dans lesquels ils sont naturellement portés à voir des manœuvres visant à faciliter ou à renforcer cette même politisation. C’est là aussi que se situe l’origine de décalages considérables entre les compétences et les carrières, paralysant souvent de manière durable des services entiers et contribuant à la démotivation. C’est