MINISTERIO DE FINANZAS PUBLICAS Normas Técnicas para la Formulación del Proyecto de Presupuesto Ejercicio Fiscal 2010 y Multianual 2010-2012 2 Índice Página Presentación 3 Normas Técnicas para la Formulación del Proyecto de Presupuesto • Presupuesto de Ingresos 4 • Presupuesto de Egresos 6 • Presupuesto Multianual 15 2 3 PRESENTACIÓN En el marco del proceso de elaboración del presupuesto 2010 y su perspectiva multianual, y bajo la lógica de asignación de recursos sobre la base de las prioridades detectadas por la planificación nacional, se presenta el documento “Normas Técnicas para la Formulación del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2010 y Multianual 2010-2012”. Las Normas de Formulación buscan orientar el proceso de elaboración e integración de los Proyectos de Presupuesto, en el marco de una gestión prudente del gasto público. Con fundamento legal en los artículos 8 y 9, literales b) y c) del Decreto No. 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto, las presentes normas técnicas regulan la etapa de formulación presupuestaria del ejercicio fiscal 2010 y la formulación del presupuesto multianual 2010-2012, por lo que deben ser observadas y aplicadas por las instituciones de la Administración Central, entidades descentralizadas, empresas e instituciones públicas financieras, en la formulación de su anteproyecto de presupuesto. Las referidas normas y disposiciones generales de esta sección, son complementarias a las contenidas en la Ley Orgánica del Presupuesto y su Reglamento. 3 4 PRESUPUESTO DE INGRESOS De conformidad con el Artículo 237 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado debe incluir todos los ingresos que se estime obtener por las instituciones en un ejercicio fiscal. Este precepto constitucional es reiterado en los artículos 11 y 19 del Decreto No. 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto. En función de lo anterior y con base en el artículo 9, incisos b) y c) del mencionado Decreto, se establecen las siguientes normas específicas para la formulación presupuestaria de ingresos: Norma 1. Base de estimación de los ingresos del Estado. Las variables macroeconómicas proyectadas por el Banco de Guatemala serán la base para la estimación de los ingresos que financiarán el presupuesto del ejercicio fiscal 2010 y presupuesto multianual 2010-2012. Norma 2. Responsables de la estimación de ingresos. La estimación de la recaudación tributaria está a cargo de la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT- y del Ministerio de Finanzas Públicas a través de la Dirección Técnica del Presupuesto y Dirección de Análisis y Evaluación Fiscal. El Ministerio de Finanzas Públicas y las instituciones que generen ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios públicos, son responsables de definir el monto que estiman percibir por concepto de ingresos de carácter no tributario, donaciones externas, recursos de capital y los que pudieran originarse por el uso del crédito interno y externo. Norma 3. Programación de asignaciones privativas. El Ministerio de Finanzas Públicas, con base en la normativa legal vigente, es el responsable de determinar el monto de las asignaciones privativas que establece la Constitución Política de la República de Guatemala (fuente de financiamiento 22 “Ingresos ordinarios de aporte constitucional”) y las leyes ordinarias (fuentes de financiamiento 21 “Ingresos tributarios IVA Paz” y 29 “Otros recursos del tesoro con afectación específica”). En el caso del aporte constitucional, el cálculo se basa en el procedimiento que fija el Artículo 22 del Decreto No. 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, y el Artículo 17 de su Reglamento. Norma 4. Recursos propios. Son objeto de programación los ingresos propios que cuenten con base legal vigente (Acuerdo Ministerial o Gubernativo). Dicha programación se realiza directamente en el Sistema de Contabilidad Integrada -SICOIN- , sobre las siguientes bases: a. Descripción de la fuente de origen de los ingresos. Hacer referencia a la base legal que da carácter de “recursos propios” a los ingresos por recaudar, 4 5 indicando el hecho generador o el motivo que da origen a los cobros y señalando con claridad -si aplica- el destino específico a que deben orientarse los recursos. b. Clasificación de ingresos. Los anteproyectos de presupuesto de ingresos se formulan utilizando el Clasificador de Recursos por Rubro vigente, contenido en el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala. Si la institución necesitara rubros adicionales (y/o auxiliares de recursos) para incorporar nuevos ingresos a su anteproyecto de presupuesto, debe solicitar su apertura a la Dirección Técnica del Presupuesto. Para el efecto se debe adjuntar copia de la correspondiente base legal. c. Anteproyecto de Presupuesto de ingresos. Debe incluir todos los ingresos e identificar las Unidades Ejecutoras que los generan siguiendo las orientaciones de la literal a) y d) de la presente norma. d. Método de estimación de ingresos. Debe describirse con precisión el método de estimación o forma de cálculo. En la descripción de las fuentes de ingresos también es imprescindible que las instituciones detallen, por cada auxiliar de ingresos consignado en el formulario, la cantidad y precios de todos los bienes y servicios por los cuales se estime percibir recursos. Norma 5. Código específico de fuentes de financiamiento. Los recursos de colocaciones, donaciones y desembolsos de préstamos que se incorporen al anteproyecto de presupuesto institucional deben contar con el “código específico" que establezca la fuente de financiamiento, organismo y correlativo. Si el código específico para este tipo de recursos no estuviera incorporado en el clasificador de fuentes específicas del SICOIN, debe gestionar su creación a través de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Finanzas Públicas. Norma 6. Recursos externos. El monto de préstamos y donaciones a incorporar al Proyecto de Presupuesto, excluyendo las enunciadas en la Norma 7 del presente documento, es determinado por el Ministerio de Finanzas Públicas a través de la Dirección Técnica del Presupuesto y la Dirección de Crédito Público. El monto de donaciones se determina en forma coordinada con la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN-, quien enviará por medios oficiales la estimación de los desembolsos para los ejercicio fiscales 2010, 2011 y 2012, de las donaciones en gestión avanzada, con su respectiva documentación de respaldo. Las Entidades del Estado deben solicitar a la SEGEPLAN la opinión favorable previo a suscribir la donación bilateral, con el propósito de que dicha Secretaría cuente con la documentación que respalde su incorporación en el anteproyecto de presupuesto. 5 6 Norma 7. Donaciones en especie no monetizables. Las donaciones en especie no monetizables1 no implican percepción real de ingresos o realización de egresos, por lo que no se integran al anteproyecto de prepuesto institucional. No obstante, para mantener la consistencia en la contabilidad patrimonial del Estado, las instituciones públicas beneficiarias de las donaciones en especie están obligadas a cumplir con el procedimiento para el registro contable de los recursos2. Norma 8. Programación del saldo de caja de entidades descentralizadas y autónomas. Los recursos financieros que en ejercicios fiscales anteriores no fueron registrados conforme a los principios presupuestarios y contables del Sistema de Contabilidad Integrada, no pueden considerarse ni programarse como saldos de caja para el ejercicio fiscal que se presupuesta. Los recursos de saldo de caja deben mantener el origen y destino de los recursos, reflejando con precisión el código de la fuente de financiamiento correspondiente. Con base en sus necesidades financieras, las instituciones públicas programarán la utilización de saldos de caja que se estimen al cierre presupuestario del ejercicio fiscal 2009. Norma 9. Intereses generados por inversiones financieras. Las instituciones públicas que por disposición legal tienen autorización para realizar inversiones financieras, incluyendo los recursos no reembolsables de los fideicomisos, deben incluir en sus anteproyectos de presupuesto de ingresos, los recursos financieros que estimen generar en concepto de intereses. PRESUPUESTO DE EGRESOS De conformidad con el Artículo 9, literal c) de la Ley Orgánica del Presupuesto, se dictan las siguientes normas técnicas de formulación presupuestaria: Norma 10. Plan Estratégico Institucional. Previo a la formulación de sus anteproyectos de presupuesto, las instituciones deben contar con un Plan Estratégico de Mediano Plazo, elaborado en el marco del Proceso Nacional de Planificación en coherencia con las prioridades gubernamentales. Norma 11. Plan Operativo Anual (POA). El POA se deriva del Plan Estratégico Institucional y debe ser presentado a la SEGEPLAN para su análisis técnico en la fecha en que sea requerido por esa Secretaría. El registro de la información contenida en los POA se efectúa en el módulo de formulación presupuestaria del SICOIN. 1 Técnicamente, las donaciones en especie no monetizables no exigen aporte nacional que implique gastos que deban cubrirse con recursos estatales. 2 Artículo 53 del Decreto No.101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, y 34 de su reglamento. 6 7 Norma 12. Formulación presupuestaria con énfasis en resultados. Las instituciones públicas deben continuar la implementación y práctica de la planificación estratégica y gestión presupuestaria por resultados. Es responsabilidad de cada institución la definición de objetivos, metas e indicadores atendiendo a los siguientes lineamientos: a. Los objetivos, metas e indicadores deben ser elaborados y priorizados por las instancias técnicas responsables del proceso productivo (ejecutores de programas o proyectos y unidades de planificación) de cada institución y aprobados por la máxima autoridad para su registro en el módulo de formulación presupuestaria. b. Se deben elaborar indicadores exclusivamente para los centros de gestión productiva que generan un producto terminal. En tal sentido, el indicador debe contener en su forma de cálculo al menos un producto terminal. c. Los indicadores se formulan de manera que permitan establecer el grado de cumplimiento de los objetivos de los programas institucionales en función del Plan de Gobierno. d. La comparación de variables a nivel de programado/ejecutado se calcula de manera automática en el SICOIN, por lo que no deberán plantearse indicadores de este tipo, o que hagan referencia a volúmenes de trabajo. Norma 13. Techos presupuestarios. El Organismo Ejecutivo asigna los techos presupuestarios institucionales a nivel de fuentes de financiamiento. Las instituciones deben respetar los techos que se les asignan, y pueden modificar su distribución únicamente en consenso con el Ministerio de Finanzas Públicas, siempre que no implique la incorporación adicional de ingresos corrientes y de colocaciones de bonos del Tesoro. La distribución de los recursos entre las Unidades Ejecutoras y los programas de gasto la realiza cada institución en función de las prioridades establecidas por sus autoridades superiores, para lo cual deben observar los siguientes criterios básicos: a. Propiciar la vinculación Plan – Presupuesto. b. Garantizar el financiamiento de la nómina de sueldos y salarios. c. Financiar las contrapartidas de préstamos y donaciones. d. Financiar las cuotas de pertenencia a organismos regionales e internacionales. Norma 14. Programación de las fuentes de financiamiento. a. Las fuentes de financiamiento 21 “Ingresos tributarios IVA Paz”, 22 “Ingresos ordinarios de aporte constitucional”, 29 “Otros recursos del tesoro con afectación específica” y 31 “Ingresos propios”, deben aplicarse a los destinos que se encuentran establecidos en ley. b. Las instituciones públicas que estimen obtener recursos provenientes de desembolsos de préstamos externos o donaciones para el financiamiento de sus egresos, deben incorporar dichos recursos a sus anteproyectos de presupuesto 7 8 de conformidad con los instrumentos jurídicos y técnicos vigentes para tal efecto. i. La programación institucional de los recursos de crédito externo debe coordinarse con la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Finanzas Públicas y las donaciones, en coordinación con la referida Dirección y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia. ii. Los recursos del crédito externo no deben financiar gasto corriente, excepto en los casos que detalla el Artículo 47 del Acuerdo Gubernativo No. 240-98, “Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto”, o cuando el Decreto correspondiente así lo autorice. c. Para la programación de los recursos externos (préstamos y donaciones) y sus contrapartidas, debe utilizarse el código de fuente específica descrito en la Norma 5. Dichos códigos se encuentran disponibles dentro de los clasificadores generales del SICOIN. d. Las entidades descentralizadas y autónomas que reciben aportes de la Administración Central, deben conservar o mantener el mismo código de la fuente de financiamiento con la que se les trasladan los recursos. e. Cuando la Administración Central reciba transferencias con recursos propios de entidades descentralizadas y autónomas, éstas se programan con la fuente de financiamiento 71 “Donaciones internas”, exceptuando casos especiales. Norma 15. Saldo de caja de ingresos propios. Las instituciones que programen saldos de caja, deben comprobar la disponibilidad de esta fuente de financiamiento. En todo caso, su utilización debe ser racional, atendiendo a las necesidades financieras de la institución. Norma 16. Red de categorías programáticas y estructura presupuestaria. Con base en la planificación estratégica institucional y su coordinación con el Plan de Gobierno, las estructuras presupuestarias deben elaborarse con apego a la metodología del presupuesto por programas y gestión por resultados. Las estructuras deben contar con un centro de gestión productiva y reflejar las remuneraciones, suministros y demás insumos que permiten la producción y/o prestación de bienes y servicios públicos. Las redes de categorías programáticas no deben conformarse según la estructura organizacional de la institución. Debe tenerse en cuenta que no se asignan recursos financieros a nivel de políticas, sino a las categorías programáticas que responden a las mismas. La definición de la red de categorías programáticas debe dar énfasis, como mínimo, a las siguientes consideraciones: a. Toda categoría programática debe contener: i. Producción de bienes o prestación de servicios; 8 9 ii. La identificación de los insumos (recursos humanos, materiales, etc.) necesarios para la producción de bienes o prestación de servicios; y iii. Una o varias unidades ejecutoras responsables de llevar a cabo el proceso productivo. b. Una categoría programática no puede estar integrada por una única categoría de menor nivel. Como ejemplo, no deben crearse programas que tengan un solo subprograma; c. Para que existan actividades centrales, debe haber dos o más programas presupuestarios; d. Para que existan actividades comunes, debe haber al menos dos programas presupuestarios; e. Un proyecto central no debe formar parte de las actividades centrales; f. Las actividades específicas deben quedar fuera de las actividades comunes o centrales. Debe revisarse la red de producción con el fin de hacerla consistente al presupuesto por programas y el nuevo Clasificador por Funciones del Sector Público -CFSP-. Toda categoría programática debe expresar y hacer referencia a la producción institucional de bienes y servicios públicos. En este sentido, las instituciones públicas se asegurarán de que no existan en sus anteproyectos de presupuesto, categorías programáticas que correspondan a la organización interna de la institución (jerarquía), nombres de convenios de préstamos o donaciones, políticas (institucionales o de gobierno), nombres de leyes o de organismos ejecutores de convenios. Es responsabilidad de las instituciones, la definición de las estructuras programáticas y presupuestarias, para lo cual pueden contar con asistencia de la Dirección Técnica del Presupuesto. Ésta a su vez, aprueba dichas estructuras por medio de Resolución. Norma 17. Clasificador de Funciones del Sector Público (CFSP). En la formulación de los anteproyectos de presupuesto institucionales 2010-2012 deberá aplicarse el nuevo CFSP, que además de contener las finalidades y funciones que se desagregan a nivel de división, siendo condición indispensable para su aplicación la revisión y ajuste de la red de categorías programáticas. Adicionalmente, deben tomarse en cuenta los siguientes criterios: a. En lo posible, la finalidad y función debe aplicarse al nivel de renglón de gasto de acuerdo con la estructura programática a la que corresponde cada asignación y según la función con que más se relaciona la adquisición o prestación de bienes y servicios. b. Las categorías equivalentes a programas (Actividades Centrales, Proyectos Centrales y Actividades Comunes) deben distribuirse según la función o funciones con las cuales se relacionan directamente. De no ser posible, se 9 10 clasificarán de acuerdo con la función que represente la mayor proporción del gasto institucional. c. Para aplicar la clasificación funcional a las partidas no asignables a programas, se toma como criterio el destino de los recursos, especificado en el instrumento legal que fundamenta la erogación. Norma 18. Gasto en Recurso Humano. En el marco del CFSP, los gastos en recurso humano corresponderán a las erogaciones de las categorías programáticas “Actividades” que cumplen las finalidades y funciones siguientes: • 0202 Defensa Civil • 03 Orden Público y Seguridad Ciudadana • 04 Atención a Desastres y Gestión de Riesgos • 06 Protección Ambiental • 07 Urbanización y Servicios Comunitarios • 08 Salud • 09 Actividades Deportivas, Recreativas, Cultura y Religión • 10 Educación • 11 Protección Social Como es usual, se deben excluir las erogaciones que en estas funciones estén bajo la categoría “Proyecto”, las que se clasificarán como “Inversión Física”, igualmente los programados en los grupos 3 “Propiedad, Planta, Equipo e Intangibles”; 5 “Transferencias de Capital”; y 6 “Activos Financieros”. Norma 19. Financiamiento de la nómina. Los sueldos y salarios, así como los beneficios económicos de los puestos ocupados, deben estar debidamente financiados. Derivado de las medidas de austeridad del gasto público ante la actual crisis económica y financiera, es responsabilidad de las instituciones iniciar el trámite legal correspondiente ante la Oficina Nacional de Servicio Civil -ONSEC- para el congelamiento de las plazas vacantes que estimen no utilizar durante el ejercicio fiscal 2010. Con excepción de los ministerios de Gobernación, Educación y Salud Pública y Asistencia Social, las instituciones públicas deben abstenerse de programar recursos para la creación de puestos nuevos. Norma 20. Información física y financiera. En los respectivos formularios del anteproyecto de presupuesto, y en el módulo de formulación presupuestaria del SICOIN, las instituciones de la Administración Central, entidades descentralizadas, empresas e instituciones públicas financieras, bajo su responsabilidad deben presentar, conforme a la teoría del presupuesto por programas, los indicadores y las metas de producción Terminal e intermedia que esperan alcanzar en el ejercicio fiscal que se presupuesta. 10