Beitdige zur Intemationalen und Europaischen Umweltpolitik Herausgegeben von Alexander Carius R. Andreas Kraemer Springer-Verlag Berlin Heidelberg GmbH Walter Kahlenbom R. Andreas Kraemer Nachhaltige Wasser wirtschaft in Deutschland , Springer DIPL.-ING. WALTER KAHLENBORN DIPL.-ING. R. ANDREAS KRAEMER Ecologic Gesellschaft für Internationale und Europäische Umweltforschung Pfalzburger Straße 43/44 D-l 0717 Berlin ISBN 978-3-642-63627-1 Die Deutsche Bibliothek -CIP-Einheitsaufuahme Kahlenborn, Walter: Nachhaltige Wasserwirtschaft in Deutschland / Walter Kahlenborn; R. Andreas Kraemer. -Berlin; Heidelberg; New York; Barcelona; Hongkong; London; Mailand; Paris; Singapur; Tokio: Springer 1999 ISBN 978-3-642-63627-1 ISBN 978-3-642-58511-1 (eBook) DOI 10.1007/978-3-642-58511-1 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funk sendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Ver vielfliltigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. Sep tember 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungsptlichtig. Zuwi derhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtgesetzes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, daß solche Namen im Sinne der Warenzeichen-und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. © Springer-Verlag Berlin Heide\berg 1999 Softcover reprint ofthe hardcover Ist edition 1999 Umschlaggestaltung: Erich Kirchner, Heide\berg Satz: Reproduktionsfertige Vorlage von Attina Domine. Ecologic SPIN: 10711603 30/3136 - 5 43 2 1 0 -Gedruckt auf säurefreiem Papier Ober Ecologic Ecologic ist eine gemeinnUtzige Einrichtung fiir angewandte Umweltforschung und Politikberatung in Berlin. Ecologic fiIhrt anwendungsorientierte Forschungs projekte durch und ersteHt Gutachten zu verschiedenen Themen des Natur- und Umweltschutzes. Dazu zahlen unter anderem neue Ansatze in der Umweltpolitik, 5kologisch nachhaltige Ressourcenpolitik, internationale Umweltabkommen und -institutionen, Umweltplanung sowie die Integration des Umweltschutzes in andere Politikfelder. 1m Zentrum der Arbeit von Ecologic steht die Analyse der Umwelt politik der Europaischen Union und ihrer Mitgliedstaaten sowie die Verbesserung der Effektivitat internationaler Umweltregime. Ecologic ist Mitglied im Netzwerk der Institute fiir Europaische Umweltpolitik mit BUros in den wichtigen europaischen Metropolen sowie zahlreichen weiteren themen- und projektbezogenen internationalen Netzwerken. Auftraggeber sind vor aHem internationale und supranationale Organisationen, Parlamente, Regierungen, Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen, Industrieverblinde, Gewerkschaf ten sowie Umwelt- und Naturschutzverblinde. Ecologic verfolgt ausschlieBlich wissenschaftliche und gemeinnUtzige Zwecke und ist wirtschaftlich und politisch unabhangig sowie wissenschaftlich frei. In der Buchreihe "Beitrage zur internationalen und europaischen Umwelt politik" werden aktueHe Forschungsberichte und Gutachten von Ecologic ver tiffentlicht. Vorwort "Nachhaltigkeit" - das Modewort der 90er Jahre? Welche Rede eines Politikers, welche PresseerkUirung eines Verbandes und welcher Diskurs eines Sozialwissen schaftlers kommt noch ohne den Begriff aus? Gleichwohl, mehr als eine Mode ver bindet sich mit dem Begriff der ernsthafte Versuch weiter Kreise aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft, die gegenwlirtige okonomische, soziale und okolo gische Entwicklung in neue, zukunftsfiihige Bahnen zu lenken. In kaum einem Bereich ist dies so wichtig wie in der Wasserwirtschaft, da Mensch und Natur ohne Wasser nicht existieren konnen. In kaum einem Bereich bieten sich auch so viele Ansatzpunkte und Chancen, das Leitbild der Nachhaltig keit zu verwirklichen. An Anstrengungen, sich mit der Problematik einer nachhaltigen Wasserwirt schaft auseinanderzusetzen, fehlt es nicht. Das Thema steht im Zentrum einer national wie international gefiihrten Debatte. Ungeachtet dieser Debatte sind der zeit noch eine Reihe von Fragen unbeantwortet. Weder besteht tiber aIle Einzel heiten des Zieles Klarheit noch tiber den Weg, wie man dorthin gelangt. Trotzdem herrscht allgemein Einigkeit darin, daB eine zukUnftige Wasserwirtschaft sich auf das Leitbild der Nachhaltigkeit hin orientieren muB. Einen ersten Niederschlag hat dies inzwischen an entscheidender Stelle, in der Praambel der geplanten Wasserrahmenrichtlinie der Europaischen Union, ge funden: Eine gemeinschafiliche Wasserpolitik erfordert einen transparenten, effizienten und kohlirenten rechtlichen Rahmen. [ ... ] Mit dieser Richtlinie wird ein solcher Rahmen geschaffen und werden die grundlegenden Prinzipien und Strukturen fUr eine nachhaltige Nutzung der Gewlisser in der Gemeinschafi [ ... ] langfristig weiterentwickelt (KOM(97) 49 endg.; KOM(97) 614 endg.; KOM(98) 76 endg.). Das Beispiel der Wasserrahmenrichtlinie zeigt, daB die Umsetzung des Leit bildes der Nachhaltigkeit die Wasserwirtschaft des 21. Jahrhunderts noch weit starker pragen wird als die des ausgehenden 20. Jahrhunderts. Neue Ziele, neue methodische Anslitze, neue Instrumente und neue Institutionen werden den Weg dahin kennzeichnen. Die vorliegende Studie bildet, so hoffe n wir, eine wichtige Grundlage filr die intensive Arbeit, die hier noch zu leisten sein wird. Die Studie faBt die Ergebnisse zusammen, die im Rahmen eines in der Zeit von Februar 1996 bis Juni 1997 durchgefiihrten Forschungsprojektes zum Thema "Nachhaltige Wasserwirtschaft in Deutschland (Identifizierung gegenlliufiger Trends, Handlungsempfehlungen)", erzielt wurden. Das Forschungsprojekt er- VIII Nachhaltige Wasserwirtschaft in Deutschland folgte als Bestandteil des Umweltforschungsplanes des Bundesministeriums fUr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit im Auftrag des Umweltbundesamtes. Gleichzeitig war das Projekt ein wichtiger Beitrag zum international verglei chenden Forschungsvorhaben "Water 21", das Ecologic im Auftrag der General direktion XII der Europliischen Kommission durchfilhrte. Das Forschungsvor haben "Water 21" hat die Entwicklung und modellhafte Erprobung von Methoden zur Bewertung von Wasserpolitiken und wasserwirtschaftlichen Strukturen in ausgew!ihlten Mitgliedstaaten der Europliischen Union zum Ziel. Insbesondere wurden Kriterien zur umfassenden, zunlichst qualitativen Bewertung von Politiken und institutionellen Systemen herausgearbeitet. Auf der so geschafTenen Grund lage sollen einer nachhaltigen Wasserwirtschaft abtrligliche Entwicklungen ermittelt und Vorschllige fUr korrigierende MaBnahmen erarbeitet werden. Die vorliegende Studie aber die Nachhaltigkeit der Wasserwirtschaft in Deutschland war ein wichtiger empirisch-analytischer Beitrag zum europliischen Vergleich und diente der vorliiufigen OberprOfung des methodischen Vorgehens. Die Studie zur Nachhaltigkeit der Wasserwirtschaft und Wasserpolitik in Deutschland verfolgte drei zentrale Zielsetzungen: • Die Konkretisierung von Nachhaltigkeit als umweltpolitisches Prinzip im Be reich der Wasserwirtschaft. • Die Benennung von Defiziten der Wasserwirtschaft in Deutschland - aus dem Blickwinkel der Nachhaltigkeit. • Die Erarbeitung von Handlungsoptionen zur Oberwindung der bestehenden Defizite. Die Ergebnisse, die mit Blick auf diese Zielsetzungen erreicht wurden, sind in diesem Buch dokumentiert. Nicht dokumentiert ist ein weiterer wichtiger EfTekt der Studie, die Katalysatorrolle, die sie in der Diskussion zu einer nachhaltigen Wasserwirtschaft in den letzten Jahren gespielt hat. Indem Zwischenergebnisse der Studie in zahlreiche Konferenzen im In- und Ausland schon eingeflossen sind, hat die Diskussion zur Nachhaltigkeit in der Wasserwirtschaft bereits im Verlauf des Vorhabens zuslitzliche AnstOJ3e erhalten. Einen solchen AnstoJ3 hofTen die Autoren des Berichtes insbesondere auch durch die Prlisentation der Ergebnisse des Projektes auf einem eigens dazu einberufenen Symposium am 1. Juli 1998 in Berlin gegeben zu haben. Das Sympo sium, das yom Umweltbundesamt veranstaltet wurde, bot Gelegenheit, einzelne Aspekte der Studie mit zahlreichen Experten der Wasserwirtschaft intensiv zu diskutieren. Die Ergebnisse dieser Diskussion sind in einem separaten Tagungs band zusammengefaBt.1 UBA-Texteband 14/99 "Nachhaltige Wasserwirtschaft in Deutschland - Zusanunenfassung und Diskussion". Vorwort IX Die Autoren dieses Gutachtens mlichten an dieser Stelle die Gelegenheit nutzen, den Konferenzteilnehmern wie den vielen im Verlauf des Projektes kontaktierten Gesprllchspartnern noch einmal zu danken. Unser Dank gilt im einzelnen mehreren Abteilungsleitern fUr Wassewirtschaft und zahlreichen Experten in den LaDder-Umweltministerien, Arbeitsgremien Obleuten der LaDderarbeitsgemeinschaft Wasser (LA WA), einer Anzahl von Beamten in weiteren Bundes- und Landesministerien sowie Mitarbeitern in einer Reihe von nachgeordneten Bundes-und LandesbeMrden. Gleichzeitig danken mlichten wir fUr Anregungen und Kritik verschiedenen Wasserwirtschaftsexperten aus anderen Staaten der EU, insbesondere auch den Forschungspartnern des Projektes "Water 21". Wertvolle Informationen erhielten wir zudem von Mitarbeitern der Europllischen Kommission, insbesondere aus der Generaldirektion XI. Wir danken ferner den Mitarbeitern einer Anzahl von FachverbaDden sowie Beschllftigten verschiedener Unternehmen der Wasserwirtschaft fUr die Bereit schaft und die Geduld, mit der sie unsere Fragen beantwortet haben. Wichtige Einblicke zu einzelnen Aspekten des Themas einer nachhaltigen Wasserwirtschaft erhielten wir dartlber hinaus von Mitarbeitern einzelner universitarer und privater Forschungsinstitute. WertvoIle Hilfe boten schlieBlich Vertreter etlicher Umwelt und NaturschutzverbaDde. Sie aIle stellten uns entweder telefonisch oder vor Ort im Rahmen von Inter views, Diskussionsrunden, Workshops oder Konferenzen detaillierte Informa tionen zur VerfUgung. Wir hoffe n, daB die Studie wiederum eine Bereicherung der Arbeit unserer Gesprllchspartner darsteIlen mlige. Nicht versllumen mlichten wir, den Betreuern des Vorhabens beim Umwelt bundesamt, Herrn Dr. Garber, Frau Bismuth und Herrn D'Eugenio, wie ferner der Abteilungsleiterin Wasser im Umweltbundesamt, Frau Dr. Markard, fUr ihre wertvoIlen Hinweise und ihre Unterstiitzung abschlieBend zu danken. Ebenso gilt der Dank den fUr das Vorhaben zustandigen Mitarbeitern im Bundesministerium fUr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, insbesondere also Herrn Malek sowie Frau Lutzmann. Bei der Generaldirektion XII als Auftraggeber des Projektes "Water 21" konnten wir auf die Unterstlltzung von Angela Liberatore, Michel Cornaert und, nicht zuletzt, Andrew Sors zahlen. Wenke Hansen, Mirjam Borowietz, Mathias Hohmann und Stefan Kratz haben als studentische Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern an diesem Projekt mitgewirkt und einen GroBteil der diesem Bericht zugrundeliegenden Materialien recherchiert und erschlossen. Michael Oberth1lr hat das Manuskript gewissenhaft gegengelesen und sprachlich tlberarbeitet. Attina Domine, Thomas Leppert und Heinz-Werner Hlilscher geMrt schlieBlich der Dank fUr die hervorragende technische Betreuung des Layouts und die drucktechnische Abwicklung mit dem Springer-Verlag. Berlin, im April 1999 Walter Kahlenborn R. Andreas Kraemer Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis ...................................................................................... XV Tabellenverzeichnis .......................................................................................... XVI Verzeichnis der Statements. ........................................................................... XVII Verzeichnis der Abkfirzungen und chemischen Formelzeichen ................... XIX 1 Einleitung ......................................................................................................... 1 1.1 Hintergrund und Zielsetzung der Studie .................................................... 1 1.2 Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes .......................................... .4 1.3 Vorgehensweise und methodische Fragen ................................................. 6 1.4 Struktur des Berichtes ............................................................................. 12 2 Nachhaltigkeit und ihr Bezug zur WasserwirtschaCt .................................. 15 2.1 Das Leitbild "Nachhaltigkeit" ................................................................. 15 2.2 Nachhaltigkeit in der Wasserwirtschaft - Kriterien und Prinzipien ....... 25 3 Aktuelle Situation der Gewiissermorphologie ............................................. 43 3.1 Gewlisserausbau ...................................................................................... 43 3.1.1 NatUrliche Gew~sser ...................................................................... 43 3.1.2 Kan~le ............................................................................................ 50 3.2 Renaturierung .......................................................................................... 52 4 Aktuelle Situation der WassermengenwirtschaCt ........................................ 57 4.1 AbfluBregelung und Entwasserung .......................................................... 57 4.1.1 Hochwasserschutz. ......................................................................... 57 4.1.2 Wasserstandsregulierung ............................................................... 61 4.1.3 MindestabfluB ................................................................................ 64 4.1.4 Entwlisserung und Dr~ung ........................................................... 68 4.1.5 Braunkohlenabbau ......................................................................... 71 4.2 Regionale Wasserknappheit .................................................................... 75 4.2.1 Bew~sserung .................................................................................. 75 4.2.2 Femwasserversorgung ................................................................... 77 4.2.3 Nachfragesteuerung ....................................................................... 82 5 Aktuelle Situation der Gewiissergfite ........................................................... 89 5.1 Grund-und Trinkwasser .......................................................................... 89 5.1.1 Unfiille mit wassergefiihrdenden Stoffen und Altlasten ................. 89 5.1.2 Versauerung ................................................................................... 90 5.1.3 Nitrat. ............................................................................................. 91 5.1.4 Pflanzenschutzmittel ...................................................................... 92 5.1.5 Organische Luftschadstoffe ........................................................... 94 XII Nachhaltige Wasserwirtschaft in Deutschland 5.1.6 Trinkwasserschutz ......................................................................... 95 5.2 OberfUichengewlisser ............................................................................... 99 5.2.1 Nahrstoffe ...................................................................................... 99 5.2.2 Exkurs: Kommunale Abwasserentsorgung .................................. 104 5.2.3 Schwennetalle ............................................................................. 109 5.2.4 Organische Mikroverunreinigungen ............................................ III 5.2.5 Pathogene Belastung. ................................................................... 118 5.2.6 Chloridbelastung .......................................................................... 119 5.2.7 Versauerung ................................................................................. 121 5.2.8 Wlinnebelastung .......................................................................... 122 5.3 Kiistengewlisser ..................................................................................... 123 5.3.1 Niihrstoffe .................................................................................... 123 5.3.2 Persistente Schadstoffe ................................................................ 124 6 Aktuelle Situation der wasserwirtschaftlichen Institutionen .................. 127 6.1 Vollzugsstrukturen, Organisation und Akteure ..................................... 127 6.1.1 Staatliche Verwaltung auf Bundesebene ...................................... 128 6.1.2 Staatliche Verwaltung aufUinderebene ...................................... 130 6.1.3 Kommunen und wasserwirtschaftliche Leistungstrliger ............... 133 6.1.4 Regelgebende Verblinde .............................................................. 135 6.1.5 Intemationale Organisationen und Europliische Union ............... 137 6.2 Instrumente ............................................................................................ 138 6.2.1 Datengrundlage ............................................................................ 139 6.2.2 Planerische Instrumente ............................................................... 142 6.2.3 Ordnungsrecht ............................................................................. 145 6.2.4 Okonomische Instrumente ........................................................... 147 6.2.5 Sonstige Instrumente ................................................................... 152 6.2.6 Intemationale Vereinbarungen und europliische Regelungen ...... 157 7 Bewertung anhand der Prinzipien der Nachhaltigkeit •...........•.......•..•.... 165 7.1 Das Regionalitlltsprinzip ....................................................................... 166 7.2 Das Integrationsprinzip ......................................................................... 167 7.3 Das Verursacherprlnzip ......................................................................... 169 7.4 Das Kooperations-und Partizipationsprinzip ........................................ 170 7.5 Das Ressourcenminimierungsprinzip .................................................... 172 7.6 Das Vorsorgeprinzip (Besorgnisgrundsatz) ........................................... 173 7.7 Das Quellenreduktionsprinzip ............................................................... 174 7.8 Das Reversibilitlltsprinzip ..................................................................... 175 7.9 Das Intergenerationsprinzip ................................................................... 177 8 Handlungsoptionen ...................................................................................... 181 8.1 Exteme Verursacherbereiche und Wirtschaftssektoren ......................... 182 8.1.1 Landwirtschaft ............................................................................. 182 8.1.2 Industrie ....................................................................................... 183 8.1.3 Bergbau ....................................................................................... 184 8.1.4 Energiewirtschaft ......................................................................... 184 8.1.5 Binnenschiffahrt .......................................................................... 185