INSTITUTO UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE MIGRACIONES Movilidad humana e integración social en Ecuador de acuerdo al “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” Autor: Mauricio Burbano Alarcón Directora: Prof. Dra. Almudena Cortés Maisonave Madrid, mayo 2012 Máster Universitario en Migraciones Internacionales Contemporáneas Movilidad humana e integración social en Ecuador de acuerdo al “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” (Marcar con para ir a la sección deseada) ÍNDICE INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 1 1. MARCO DE ANÁLISIS ........................................................................................................ 2 1.1. Objetivos ........................................................................................................................ 2 1.2. Estado de la Cuestión .................................................................................................... 2 1.3. Marco Teórico ................................................................................................................ 3 1.3. Tesis .............................................................................................................................. 6 1.4. Metodología ................................................................................................................... 6 2. LA CONSTITUCIÓN DE 2008 .............................................................................................. 8 2.1. Hacia una nueva concepción de Estado ....................................................................... 9 Estado plurinacional e intercultural ................................................................................... 9 2.2. Un nuevo modelo de desarrollo: el buen vivir .............................................................. 12 Un desarrollo que quiere alejarse del extractivismo ....................................................... 13 2.3. Personas y grupos de atención prioritaria: movilidad humana. ................................... 14 3. EL “PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR 2009-2013” ............................................... 15 3.1 Migrantes ecuatorianos en el exterior y migrantes en retorno ...................................... 18 Políticas y lineamientos de política ................................................................................. 19 3.2 Inmigrantes internacionales en el Ecuador ................................................................... 20 Políticas y lineamientos de política ................................................................................. 21 3.3 Refugiados .................................................................................................................... 23 Políticas y lineamientos de política ................................................................................. 23 4. REFLEXIÓN CONCLUSIVA .............................................................................................. 27 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................... 31 ANEXOS ................................................................................................................................ 35 MOVILIDAD HUMANA E INTEGRACIÓN SOCIAL EN ECUADOR DE ACUERDO 1 AL “PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR 2009-2013” INTRODUCCIÓN Esta investigación, más que surgir de una pregunta teórica, surgió a partir de diversas experiencias personales en el ámbito de la movilidad humana acumuladas a lo largo de más de diez años en distintos países. Con este trabajo, lo único que pretendo es dar un pequeño aporte a la reflexión sobre la situación de la movilidad humana en Ecuador y la integración social desde una perspectiva integral. Esto implica tener una panorámica amplia que tome en cuenta la movilidad humana con sus diversas aristas: emigrantes ecuatorianos en el exterior y en situación de retorno, inmigrantes internacionales en Ecuador y refugiados. Para el desarrollo de esta investigación se tomó como referencia principal el “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” que se enmarca dentro de la Constitución Ecuatoriana de 2008 en la que por primera vez se define al Ecuador como un Estado plurinacional e intercultural. La nueva Constitución trae importantes avances en materia de movilidad humana al no tratar a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria (Art. 40) y propugnar el principio de ciudadanía universal (Art. 416). El “Plan Nacional para el Buen Vivir, 2009-2013” es el Plan Nacional de Desarrollo diseñado bajo coordinación de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Dicho Plan, contiene 12 Objetivos Nacionales para el Buen Vivir, cada uno de los cuales tiene su respectivo fundamento, diagnóstico, políticas con sus respectivos lineamientos y metas. En esta investigación nos centraremos en las políticas y lineamientos de política que expresamente tienen que ver con la movilidad humana y que se encuentran reflejadas en los Objetivos Nacionales 1, 3, 5, 6, 7, 8 y 10 (Ver ANEXO II). 1 Mi agradecimiento a Almudena Cortés, docente de antropología de la “Universidad Complutense de Madrid” y experta en la temática de migración y codesarrollo entre Ecuador - España. Además de la paciente dirección a esta investigación, para mí fue un grato reencuentro personal que trajo a mi memoria la maravillosa experiencia de colaboración con el “Plan Migración Comunicación y Desarrollo” (PMCD) Ecuador-España (2004-2006). Mi gratitud a diversas personas e instituciones que me han permitido acercarme a la movilidad humana. Gracias a la Escuela de Paz y Convivencia en Colombia (Programa por la Paz), SJR-Colombia y “Javerianos por la Paz" por las experiencias que me permitieron acercarme por vez primera a la realidad del desplazamiento forzado en Colombia (2000–2003). Mi agradecimiento al SJRM-Ecuador que me brindó la oportunidad de acercarme al refugio colombiano y a la emigración ecuatoriana (2004-2006). También agradezco a la hermandad del “Señor de los Milagros” en Belo Horizonte – Brasil (2008-2010) que desde la celebración de su fe me permitieron acercarme a la inmigración peruana en Brasil. Agradezco a SJR-UK por permitirme colaborar en el atendimiento a refugiados de origen africano en Londres (2011). Agradezco a “Pueblos Unidos” por brindarme la oportunidad de acompañar como voluntario a inmigrantes latinoamericanos en Madrid (2011-2012) y a la hermandad ecuatoriana de la “Virgen del Quinche” en la Ventilla (Madrid) por su cálida acogida. Agradezco a mi familia de Ecuador y España, ellos son quienes me han enseñado a percibirme más allá de unas fronteras. Finalmente, agradezco a la “Compañía de Jesús” en Ecuador y España por el apoyo para realizar estudios de Maestría en “Migraciones Internacionales” en Madrid, y poder acercarme a la migración desde el otro lado del charco. 1 1. MARCO DE ANÁLISIS Esta investigación sitúa su análisis en la temática de la gestión de la diversidad. En concreto, se trata de analizar cómo es entendida la diversidad cultural y su gestión por parte del gobierno ecuatoriano a través de las políticas y lineamientos de políticas identificadas en el Plan Nacional de Desarrollo. 1.1. Objetivos • Identificar el/los modelo(s) implícito(s) de “integración social” de los migrantes ecuatorianos y en situación de retorno, inmigrantes internacionales y refugiados. • Identificar el/los modelo(s) de gestión de la movilidad humana que tiene el Estado ecuatoriano. 1.2. Estado de la Cuestión El “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” se enmarca dentro de la Constitución de 2008, principal referencia para la formulación de la planificación nacional. Al incluir el subtítulo “Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural”, el plan “refleja el cambio de paradigma del desarrollo como medio para alcanzar el Buen Vivir” (SENPLADES, 2009: 18). Al tratarse de un plan en ejecución, en el estado presente de la cuestión no disponemos de una evaluación completa de las políticas públicas del Plan en materia de movilidad humana.2 Con todo, disponemos de información sobre el modelo de desarrollo que implica el “Buen Vivir” presente tanto en la Constitución como en el Plan. El “Buen Vivir” se presenta como un proyecto común de los ecuatorianos, de acuerdo a los lineamientos de la nueva Constitución (ACOSTA, 2010). Se plantea una perspectiva de desarrollo en un contexto de respeto a la naturaleza, plurinacionalidad y descentralización (CARPIO, 2008). Por otro lado, el Buen Vivir hunde sus raíces en el modo de concebir la buena vida de los pueblos ancestrales de procedencia indígena (Sumak Kawsay) y a su vez se enmarca dentro de otras propuestas latinoamericanas de desarrollo a partir de las culturas ancestrales (TORTOSA, 2009). En cuanto a la movilidad humana, el “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” incluye un diagnóstico (Objetivo 5) 3 en el que se enmarca dicha temática dentro de los Derechos Humanos. Con todo, no está claro que el diagnóstico se plasme realmente en políticas y lineamientos de política y metas del Plan, de ahí la pertinencia de esta investigación. 2 De lo único que se dispone es de un folleto divulgativo sobre los “100 logros de la Revolución Ciudadana” (SENPLADES). En la temática de movilidad humana se considera únicamente a los emigrantes ecuatorianos, y se señala como un logro que los migrantes ecuatorianos regresan al país (Logro No. 60). 3 Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana. 2 1.3. Marco Teórico En esta investigación se identificarán las políticas y lineamientos de política que tengan que ver con integración social a partir de tres categorías de movilidad humana: migrantes ecuatorianos en el exterior y en proceso de retorno; inmigrantes internacionales en Ecuador y refugiados. Para el análisis, se ha optado por la perspectiva de movilidad humana del antropólogo Carlos Giménez, por dos motivos: por su aproximación a la interculturalidad y por su planteamiento de integración social. En cuanto a la perspectiva de interculturalidad, ésta no debe entrar necesariamente en contradicción u oposición con el multiculturalismo, como en el caso de ciertas perspectivas académicas que miran al multiculturalismo como una amenaza.4 Se trata de tomar lo positivo del multiculturalismo, pero a la vez dar un paso más al considerar el principio de interacción positiva aportado por la “interculturalidad” 5. El proyecto plurinacional e intercultural ecuatoriano se inserta dentro de una perspectiva que mira la diversidad de manera positiva. Por eso, se puede afirmar que el proyecto ecuatoriano se enmarca dentro del interculturalismo, que se trata de una “nueva expresión dentro del pluralismo cultural que, afirmando no únicamente lo diferente sino también lo común, promueve una praxis generadora de igualdad, libertad e interacción positiva en las relaciones entre sujetos individuales o colectivos culturalmente diferenciados” (GIMÉNEZ, 2003: 174). Con todo, no hay que desconocer que en la interculturalidad también hay dinámicas de poder (GRIMSON, 2011b). En todo caso, el meollo del asunto está en cómo se gestiona, negocia tensiones, y asume el conflicto; ya que una cosa es abordar el conflicto considerando al “otro” (étnico o extranjero) como un “invasor” y otra cosa muy distinta es abordar el conflicto considerando al otro como sujeto de derechos y valioso en sí mismo. El término “intercultural” en Ecuador hunde sus raíces a partir de las reivindicaciones de los pueblos indígenas, como veremos en el desarrollo de este trabajo. Tanto en la Constitución y más todavía en el “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” dicho concepto se desplaza, ampliando su radio de acción. Por eso, es necesario problematizar críticamente el término “intercultural” ya que no es unívoco, y presenta diversos enfoques (GIMÉNEZ y MALGESINI, 2000: 254) que corresponden a diferentes campos del pensamiento social: 4 Por ejemplo la obra de Giovanni Sartori: La sociedad multiétnica: pluralismo, multiculturalismo y extranjeros. 5 La interculturalidad, desde el plano fáctico o de los hechos se presenta como relaciones inter-étnicas, interlingüísticas, interreligiosas, etc. mientras desde aquello que debería ser (plano normativo o de las propuestas sociopolíticas y éticas) se propone una “convivencia en la diversidad” que incluye, además del principio de la igualdad y de la diferencia (propio del reconocimiento de la diferencia propuesto por el multiculturalismo), el principio de la interacción positiva. En este sentido, el multiculturalismo no se opone a la interculturalidad, sino la complementa al pasar del “reconocimiento” a la “convivencia” (GIMÉNEZ, 2003). 3 a) Interculturalidad desde la educación. El campo educativo fue pionero en las formulaciones de interculturalidad. Se trata de un paradigma que considera positivamente la riqueza de los bagajes culturales diferenciados, promoviendo la interacción escuela-sociedad. b) Interculturalidad en la teoría de la comunicación. Se presenta en contextos pluriculturales en los que se presentan desafíos en diversos ámbitos comunicacionales: traducción y significado, interpretación, distorsión, etc. Desde este enfoque se promueve una comunicación en la pluralidad en la que se posibilite el respeto y aprendizaje mutuo. c) Mediación intercultural. En la mediación intervienen terceras personas para gestionar los conflictos entre partes involucradas. Este tipo de mediación se ha privilegiado especialmente para conflictos comerciales y judiciales. Con todo, para que una mediación sea “intercultural” es requisito indispensable que en el conflicto sea relevante la variante cultural entre las partes: diferencia étnica, religiosa, etc. La variante cultural puede ser decisiva a la hora de acceder a derechos básicos que no pocas veces están enmarcados dentro de una institucionalidad en apariencia imparcial, objetiva, como por ejemplo el acceso a la salud, a trámites públicos, servicios sociales, etc. d) Interculturalidad como proyecto sociopolítico. Según Giménez “es aquí donde encontramos lo más sugerente, aunque también la mayor debilidad y ambigüedad del término” (2000: 257). En este caso, la interculturalidad es una propuesta sociopolítica de organización de la sociedad diversa. Esto se podría ver de dos formas: en primer lugar, como una forma alternativa al multiculturalismo de entender el pluralismo cultural; en segundo lugar, no se trataría tanto de la superación del multiculturalismo, sino “su revitalización, aportándole el necesario dinamismo y la dimensión de interacción e interrelación entre grupos y minorías étnicamente diferenciadas” (2000: 257). Se tiene otro enfoque adicional sobre interculturalidad que no considera Giménez. Se trata de un enfoque que toma en cuenta la relación entre diversidad cultural, biodiversidad y sus interdependencias (POATS, 2010). Este enfoque también es pertinente para la realidad ecuatoriana ya que se encuentra implícito en la noción de buen vivir. En todo caso, como afirma Alejandro Grimson, la interculturalidad “posee una potencia que apunta hacia nuevas formas de construcción de las relaciones entre personas y grupos” (2011b: 242). Se trata de una concepción situada e histórica en la que se conjugan deseos e intereses articulados a partir de distintos grupos. Esto implica una circulación del poder que no debe encontrarse basada en causas clasistas, etnicistas o nacionalistas. 4 La Constitución ecuatoriana de 2008, al enmarcarse dentro de la construcción de un Estado plurinacional e intercultural, manejaría un enfoque de interculturalidad como proyecto sociopolítico, en el que sin anular el pluralismo, lo revitalizaría (reconocimiento de la plurinacionalidad). Por otro lado, en Ecuador también se promovería el enfoque de interculturalidad desde la educación al impulsar la “Ley Orgánica de Educación Intercultural” (2011) inspirada en la Constitución de 2008. Esta nueva ley de educación contempla por vez primera en el Ecuador que se incluya la enseñanza de, al menos, un idioma ancestral; el estudio sistemático de las realidades y las historias nacionales no oficiales, así como de los saberes locales (Art. 6, literal l). En cuanto a la “integración social” de los inmigrantes, se trata de un proceso de doble vía ya que “la integración es al menos cosa de dos: quien acaba de llegar o está en proceso de asentamiento y quien ya está instalado. Se integran autóctonos y foráneos” (GIMÉNEZ, 2003: 77). De esta manera, es necesario un esfuerzo adaptativo de los dos polos: el inmigrante y la sociedad de acogida. Solamente así se estará caminando en dirección de una integración social con un enfoque intercultural. Por otro lado, la integración social necesita contemplarse en sus diversas dimensiones, así se evitará el reduccionismo que mira la integración social como un “reconocimiento de la diferencia” de una manera abstracta o folclorizante. En la integración social, pueden distinguirse tres grandes dimensiones: 1. Dimensión jurídica 2. Dimensiones social 3. Dimensión cultural La dimensión social incluye los ámbitos laboral, familiar, residencial, vecinal, educativo y sanitario. Con todo, para efectos de sistematización se ha prestado especial interés en cuatro ámbitos de integración básicos: trabajo, vivienda, salud y educación. Partiendo de estos tres bloques, se podrá identificar los diversos lineamientos de políticas públicas contenidos en los Objetivos Nacionales para el Buen Vivir. Así, desde una perspectiva comparada se logrará percibir el/los modelo(s) de integración social que propone el “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” en cuanto a la movilidad humana. 5 1.3. Tesis El “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural” se enmarca dentro de la nueva Constitución Ecuatoriana (2008) que plantea un nuevo modelo de desarrollo: el Buen Vivir para todos y todas. Con todo, en el caso de la movilidad humana (migrantes ecuatorianos / retornados, inmigrantes internacionales y refugiados) a pesar del “principio de ciudadanía universal” y la “interculturalidad” presentes en la Constitución, su concreción en políticas públicas expuestas en el Plan reproduciría un modelo de integración social desde una perspectiva diferenciada y jerarquizada. 1.4. Metodología Esta investigación se basa en fuentes secundarias, a partir de dos documentos fundamentales: la Constitución de la República del Ecuador (2008) y el “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural”. Para entender los fundamentos del “Plan Nacional de Desarrollo” necesariamente hay que tener en cuenta la Constitución. Para ello, apoyados en diversos estudios críticos sobre la Constitución, mostraremos el modelo de desarrollo que se encuentra en la misma. El nuevo modelo de desarrollo surge en un momento histórico de reconocimiento de las comunidades ancestrales, por lo cual se puede distinguir una crítica poscolonial y un modelo post- desarrollista que intenta alejarse de un extractivismo que atenta a la naturaleza. Por otro lado, los derechos de la movilidad humana también se encuentran contemplados como parte del Buen Vivir al incluirla dentro de los derechos de las personas y grupos de atención prioritaria (Art. 40-42). Luego de la aproximación a la Constitución, se abordará el “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” en sus políticas y lineamientos de política que tengan que ver directamente con la movilidad humana a lo largo de los Objetivos Nacionales. Se procederá a elaborar tres matrices que corresponden a los tres tipos de movilidad humana: migrantes ecuatorianos en el exterior / migrantes en retorno, inmigrantes internacionales en el Ecuador y refugiados (Ver ANEXO II). En cada tipo de migración se ubicarán las políticas y sus lineamientos de acuerdo a la dimensión jurídica, dimensiones sociales y dimensión cultural, por lo que se tendrá una visión panorámica de la movilidad humana, de esta manera: 6 Migrantes ecuatorianos Inmigrantes en el exterior y internacionales Refugiados migrantes en retorno en el Ecuador Dimensión jurídica Dimensiones sociales Dimensión cultural En el cuerpo del análisis se ha tomado en cuenta no solo las políticas, sino también el diagnóstico sobre movilidad humana que contiene el “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013”. Finalmente, se tiene una reflexión conclusiva que más que ser una recolección de resultados parciales de cada sección, pretende ser un aporte crítico. 7 2. LA CONSTITUCIÓN DE 2008 La penúltima Constitución del Ecuador (del año 1998), definió al país como “un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico” (Art. 1). Era la primera vez en la historia ecuatoriana en la que se definía al estado ecuatoriano a partir de la variante de la diversidad cultural, logrando así ampliar el marco de derechos hacia colectivos de pueblos y nacionalidades indígenas y negras así como los derechos del ambiente. Con todo, esta Constitución del año 1998 generó “falsas expectativas en los sectores más empobrecidos y trasladó al ámbito de la lucha política cuotidiana el ejercicio de los derechos y garantías ciudadanas, en especial el ejercicio de los derechos colectivos” (PAZ Y MIÑO y PAZMIÑO, 2008: 39). Frente a las expectativas no cumplidas de la Constitución de 1998 y frente a los nuevos desafíos de integración de sectores excluidos, era necesaria una reforma. Es así como la Constitución de la República del Ecuador del año 2008 define al país del siguiente modo: “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada” (Art. 1). Se puede afirmar que tras la Constitución de 2008 subyace una crítica postcolonial. Según Boaventura de Sousa Santos, la poscolonialidad lleva consigo dos cuestiones a tomarse en cuenta: “Una, que el Estado no puede ser culturalmente neutro porque si es neutro, objetivamente, favorece a la cultura dominante; y dos, la cuestión de la memoria; vamos a vivir un período en el que algunos no querrán recordar y otros no querrán olvidar la historia pasada por las injusticias históricas que fueron cometidas en el período largo del colonialismo” (DE SOUSA SANTOS, 2008: 9). Con la Constitución de 2008 se abandona un discurso de neutralidad cultural que refleja una monoculturalidad hegemónica presente no solo en Ecuador, sino en Latinoamérica ya que los procesos de independencia no implicaron el reconocimiento de la diversidad. Así, al organizarse los países latinoamericanos como nuevos Estados, los indios y negros no tuvieron participación en las decisiones sobre la organización social y política. Como afirma Aníbal Quijano: “La pequeña minoría blanca que asumió el control de esos Estados se encontró inclusive con la ventaja de estar libre de las restricciones de la legislación de la Corona Española, que se dirigían formalmente a la protección de las razas colonizadas. A partir de ahí llegaron inclusive a imponer nuevos tributos coloniales sobre los indios, sin perjuicio de mantener la esclavitud de los negros por muchas décadas” (QUIJANO, 2000: 233). 8