No.DEADOUISICION 1'J ,t' + " ~ t" AUTOR 1. NOMBREDELLECTOR LA HECHURA de las Políticas Colección Antologías de Política Pública Segunda antología LA HECHURA de las Políticas THEODORE J. LOWI, GRAHAM T. ALLISON CHARLES E. LINDBLOM, YEHEZKEL DROR AMITAI ETZIONI, ROBERT GOODIN, ILMAR WALDNER, JOHN FORESTER GIANDOMENICO MAJONE, ARNOLD J. MELT5NER LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA estudio introductorio y edición MÉXICO MCMXcn Primera edición, julio de 1992 © LUIs F. AGUlLAR VILLANUEVA Estudio introductorio yedición GRUPOEDITORIAL © 1992,Por características tipográficas de edición yderechos adquiridos MIGUEL ÁNGEL PORRÚA LIBRERO-EDITOR Derechos reservados conforme a laley ISBN: 968-842-319-1 IMPRESOENMÉXICO. PRINTEDINMEXICO • .._''''' 1-S--pb\J -q'( ~_,.~k_~"._ ~ 'Po '~";J •__.~.....- _ • • Amargura4, San Ángel, 01000, México, D. F. Tels. 548-48-62 y548-45-23 ALINICIAR cada uno de los capítulos, que en traducción a la lengua castellana contiene la Colección Antologías de Política Pública, se hace mención de la ficha biblio gráfica de la publicación que sirivió de fuente al texto que presentamos. En todos los casos,se obtuvo la anuencia conducen te por parte de los propietarios de los derechos de edi ción. Son las editoriales quienes a su vez, por acuerdo con los autores desde el origen de la publicación, en el caso de los que aquí se contienen, las que conservan los mencionados derechos. A ellas, a quienes ellas repre sentan, ya quienes hicieron la traducción, por hacer po sible este esfuerzo, nuestro sincero reconocimiento. Los EDITORES LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA Presentación M UCHOS SON los motivos, vitales e intelectuales, que me han impulsado a ocuparme cada vez más intensamente de la racionalidad de la gestión pública. Tal vez se deba a mi primera formación filosófica, a mi propensión weberiana o a mis insatis factorias andanzas administrativas de hace años. Pero mucho tiene que ver elser ciudadano de un estado que, por numerosísimas razo nes, está todavía en proceso de configurarse como un estadoplena mente legal,fiscal, y administrativamente eficiente. Al afecto por la legalidad, el cuidado fiscal, la eficiencia administrativa, el servicio público, la consensualidadpolítica, obedece el esfuerzopor desarro llar en nuestro medio el estudio sistemático de laspolíticaspúblicas: su análisis, diseño, puesta en práctica, evaluación. La cultura política y administrativa dominante me ha siempre preocupadoporsu enfático historicismoy masismo, atributos que en mucho reflejan la naturaleza y ética de la sociedad tradicional que todavíasomos, aun si en transición hacia la modernidad. En miopi nión esta cultura terminó, acaso contra sus buenos propósitos, en postrar una idea de la política centrada en las libertades privadas y públicas de los ciudadanos, en la legalidad e imparcialidad, en la representatividady responsabilidad de lospoderes del estado, y en la racionalidad de la administración. Sólo recientemente, después de duras lecciones, sociedad y estado han empezado a cuestionar sus maneras de entendersey comportarse, sus inclinaciones y expectati vas recíprocas. Creo que el rescatey la búsqueda de Lo Público pue de ayudar a enfrentar viejas limitaciones de la decisión y gestión gu- (7) 8 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA bernamental: la conducción centralizada, la tentación patrimonia lista, el descuido de recursosy bienespúblicos, la burocratización de las iniciativas y, principalmente, la fundamentación factual, narra tivayproyectualdelestado (en vezde una normativa, argumentativa y estratégicamente funcional). Obviamente el análisisteórico-técnico de laspoLiticas no preten de serunapanacea ni una buena nueva social, aunque sípropuesta, exigenciay método de elaboración depolíticas racionales: inteligen tes, eficientes y públicas. El estudio de las políticas puede también, tal vez, reactivara la ciencia política y a la teoría-práctica de la ad ministración pública. Nuestra ciencia política ha estudiado sistemá ticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones, federales y locales. Nuestros politólogos han prestado gran atención a la historia de laformación del sistema político, a los alcances y limites de su funcionamiento, a los canales y procesos de producción del consenso, a las varias patologías del sistema. Contamos con estudios extraordinarios. Peropocas han si do comparativamente lasinvestigacionesespecializadas acerca de la forma, patrón y estilo de elaborar laspolíticas, acerca de sus éxitos y fracasos en diversasáreas de asuntos públicos, que en mucho ha brían ayudado a allegarevidenciafavorable a las atrevidas hipótesis sobre elfuncionamiento y destino (casisiempre imaginado como ca tastrófico) del sistema político. Por otraparte, nuestra "teoría" de la administraciónpública ha quedado atrapada entrelas consideracio nes jurídicas institucionales (repertorio de leyesy reglamentos, ám bitos de competencia yjurisdicción, instancias y procedimientosfor males...) y las menores consideraciones operativas para cumplir órdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la ad ministracionpública alproceso decisorio de laspolíticasy a su com plejapuesta en práctica se rescataríasu olvidado sentido clásico de gobierno, de buen gobierno, y se reconstruiría la visión integral de su objeto de estudio yprofesión. Abandonaría su tristeimagen burocrá tica de empleo subordinado, simplemente procedural, de ventanilla PRESENTACIÓN 9 ypapeleo. Entender, definiry explicarelproceso de laspolíticas, así como prescribir mejores acercamientos a su formulación y desarro llo, es innegablemente una tarea teóricaypráctica tan básicay cru cial como complicada. Y dicho más divertida que polémicamente, puede contribuir a bajarle loshumos a una ciencia política frecuen temente imaginativay levantarle la autoestima a una disciplinapu bliadministrativa demasiado famular y hasta servil en su programa de investigación. La "Colección de Política Pública",que sepretende abiertay se obliga a publicaciones anuales, abre con cuatro antologías. Todas contieneny traducen principalmente a autores estadounidenses, por que ellos son los pioneros y promotores de los estudios de políticas públicas. Sus investigaciones, enfoquesy enunciados son laplatafor ma sobre la que hay que construiry, puesto que se trata de ciencia y política, las referenciasfundamentales a reafirmar, discutir, criti car, desarrollar, reajustar. En efecto, las policy sciences pertenecen a la sociedad abierta, no son piezas intelectuales de sociedades ce rradas en una visión integristadel mundo y de símismas. Por ello, espero que sean pocos en nuestro medio lospredispuestos a calificar el análisis de política pública como propaganda del imperialismo. Sería viejoy triste. También lo seríasu apología candorosa y su pre sentación como la fórmula dorada para solucionar los males del mundo. El tono profético y redentor de las ciencias sociales, tan ca racterísticoy dominante de los años sesenta y setenta, ya no impre siona a nadie. A nadie, en suscinco sentidos, se le ocurrepensarque lapolítica o laspolíticaspuedan serredentorasy resolutorias.Se tra ta sólo de una disciplina que pretende contribuir a la elaboración de decisionespúblicas más eficaces que, sin cuentos y con sustancia, sean capaces de ir abordando oportuna y sistemáticamente desola doresproblemas y defectos públicos. De todos modos, en los cuatro volúmenes ahora publicados seofrecen textosque dan una visión re alista y plural de la disciplina, de sus logrosy defectos, desus afini dades, diferencias y polémicas. No se ofrece al lector un panorama 10 LUIS F.AGUILAR VILLANUEVA uniforme, integradoy confortable de la disciplina, que pudiera des pertarfalsas expectativas intelectualesy prácticas. Como toda antología, la selección es lamentablemente una ex clusión. Muchos textos interesantes fueron pensadospero no esco gidos. Elpropósito ha sido mostrarel mundo de la disciplina, picar la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografías que acompañan los diferentes ensayos compensarán las omisiones y abrirán nuevas interrogantes y pistas. En general, traté de selec cionar textos que además de ser una referencia permanente en los desarrollos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteame ricana y tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados ge nerales, útiles para la investigación y formulación de las políticas en otros contextos. En elprimer volumen, «Elestudio de laspolíticas públicas", se traducen textosfontales desu nacimientoy ensayos que reconstruyen su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo volumen, «La hechura de laspolíticas",se traducen textos básicosy multicitadossobrela noción depolítica pública, los modelos de aná lisisy decisión depolíticas, así como laspolémicas ineludibles entre razón y transacción, cálculo y consenso, que son inherentes a la ela boración de las políticas en sociedades plurales y competitivas. En el tercervolumen, «Problemaspúblicos y Agenda degobierno", des de la premisa de que la política pública no es la gran decisión ins tantánea en la cúspide del estado, sino un proceso, una serie com pleja de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se abordan lasprimeras etapas y tramos de la hechura de lapolítica: cómo losgobiernosforman su agenday deciden que una ciertacues tión o demanda es de interéspúblico; como definen y explican los problemas públicos a atender; cómo construyen y ponderan las op ciones de acción para encararlos. En el cuarto volumen, «La imple mentación de laspolíticas", se traducen textosfundamentales sobre lapuesta enpráctica de laspolíticas: lasmejores decisionespúblicas