INSPECTION GÉNÉRALE  CONSEIL GÉNÉRAL DE L’ALIMENTATION,   DES FINANCES  DE L’AGRICULTURE ET DES ESPACES RURAUX      N° 2013­M­008­04  N° 13032                    RAPPORT          LES RELATIONS COMMERCIALES   DANS LES FILIÈRES AGROALIMENTAIRES                  Établi par          RÉMI TOUSSAIN  GEORGES­PIERRE MALPEL  Inspecteur général des finances  Inspecteur général de l’agriculture      THIERRY BERLIZOT  MATTHIEU OLIVIER  Ingénieur général des ponts, des eaux et  Inspecteur adjoint des finances  des forêts             – AVRIL 2013 – Rapport  SYNTHÈSE  Les relations commerciales au sein des filières agroalimentaires, et tout particulièrement  entre  la  grande  distribution  et  ses  fournisseurs,  présentent  de  manière  récurrente  des  périodes de fortes tensions. Ces relations se sont fortement dégradées au cours des dernières  années, notamment sous les effets conjugués de plusieurs éléments.   Le marché national, tout d’abord, apparaît comme mature : après une baisse régulière dans le  budget des ménages, la part de la dépense alimentaire s’est stabilisée autour de 15 %. Ce  chiffre est plus faible pour les générations de moins de 45 ans (13,7 % pour la tranche d’âge  25‐44 ans, et même 9,7 % pour les moins de 25 ans). Conjuguée à un pouvoir d’achat  stagnant, voire en régression (‐0,4 % en moyenne en 2012 par rapport à 20111), cette  évolution caractérise plus généralement le marché européen dans son ensemble, avec une  démographie globalement défavorable.   Par ailleurs, la grande distribution représente plus de 70 % du marché de l’alimentation.  Après avoir connu une période de forte prospérité, les effets combinés de la crise et de  diverses  évolutions  législatives  ont  érodé  ses  marges  et  les  principales  enseignes,  peu  nombreuses, se livrent aujourd’hui une guerre des prix impitoyable. C’est dans ce cadre que,  confrontée très généralement à des fournisseurs en situation de faiblesse relative, celle‐ci  conduit  avec  âpreté  les  négociations  commerciales  annuelles.  Si  quelques  marques  incontournables et certains grands groupes développés à l’international peuvent faire face,  cette situation pèse fortement sur le tissu des industries agroalimentaires, marqué par la  présence  largement  prédominante  de  très  petites  (29 %)  et  de  petites  et  moyennes  entreprises (69 %), comme sur le secteur agricole en amont.  C’est dans ce contexte global que la tendance haussière des prix des matières premières  agricoles et la volatilité accrue qui marquent leurs marchés depuis 2007 sont devenues un  facteur majeur de tensions au sein des filières agroalimentaires  Prenant acte des analyses convergentes selon lesquelles il s’agit là d’évolutions durables, la  mission a constaté les limites des outils contractuels et de couverture à terme existants pour  faire face aux effets négatifs de la volatilité tout comme leur appropriation variable selon les  filières. Elle a également noté que les accords volontaires de filière passés en 2011 en vue  d’une  répartition  équilibrée  des  conséquences  de  cette  volatilité  entre  leurs  différents  maillons  n’avaient  été  que  peu  suivis  d’effet.  Aussi,  tout  en  relevant  qu’il  convient  de  développer  plus  largement  les  outils  contractuels, la  mission  propose  de  surmonter  les  limites  de  ces  accords  volontaires  par  une  évolution  législative  circonscrite  visant  à  introduire, dans tout contrat de plus de trois mois, la présence obligatoire d’une clause  imposant aux parties de prendre en compte de manière équilibrée les conséquences des  évolutions significatives des prix, à la hausse comme à la baisse. Il lui paraît souhaitable que  les  modalités  de  mise  en  œuvre  puissent  être  définies  par  les  filières  elles‐mêmes,  en  particulier dans le cadre des interprofessions.  Plus généralement, la mission a examiné les textes législatifs et réglementaires relatifs aux  relations commerciales, selon leur double origine, agricole (politique agricole commune et  code rural) et générale (code de commerce).                                                                 1 Données INSEE, Comptes nationaux trimestriels, publiés le 29 mars 2013 :   (cid:144) en glissement annuel trimestriel, ‐0,8 % (dernier trimestre 2012 comparé au dernier trimestre 2011) ;  (cid:144) en glissement annuel moyen : ‐0,4 % (moyenne 2012 comparée à la moyenne 2011).  ‐ 1 ‐ Rapport  La législation agricole offre aujourd’hui un cadre favorable à l’organisation des producteurs, à  la contractualisation entre ces derniers et leur premier acheteur et à l’organisation des  filières, avec les prérogatives larges dont disposent les interprofessions. Ces dispositions  méritent d’être confortées et étendues dans le cadre de la réforme de la politique agricole  commune en cours de discussion, afin de couvrir l’ensemble des productions.  La réglementation générale en matière de relations commerciales, qui relève du code de  commerce, est le fruit de multiples évolutions législatives depuis près de deux décennies. Ces  évolutions ont été largement inspirées par le souci de garantir, par la concurrence, les  meilleurs prix au consommateur, tout en cherchant à assurer transparence et équilibre dans  les relations commerciales. Si l’indice des prix de l’alimentation est resté proche du taux de  l’inflation  (respectivement  +14,1 %  et  +12,2 %  sur  la  période  2005‐2012),  force  est  néanmoins de constater que les objectifs de transparence et d’équilibre sont encore loin  d’être atteints dans les relations entre la grande distribution et ses fournisseurs, comme en  attestent les nombreux témoignages recueillis par la mission ainsi que les résultats des  contrôles de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression  des fraudes (DGCCRF).  Dans le contexte de tension évoqué plus haut, et même si l’ensemble des interlocuteurs  rencontrés par la mission, représentatifs de la production, de la transformation ou de la  distribution, ont exprimé le vœu d’une stabilité législative, plusieurs organisations proposent  d’amender le code de commerce. Or, certaines rédactions proposées remettraient en cause  l’équilibre visé par les dispositions actuelles. La mission recommande de ne pas s’engager  dans un nouveau débat législatif large. La longue série des ajustements législatifs antérieurs  montre en effet les limites d’une démarche cherchant à adapter la loi à la créativité sans cesse  renouvelée  des  opérateurs  soucieux  d’en  contourner  l’esprit.  Les  dispositions  actuelles  contiennent une longue liste d’incriminations et il est ainsi frappant de constater que les  mauvaises pratiques relevées par le médiateur interentreprises sont d’ores et déjà proscrites  par la loi. La mission propose ainsi de se limiter à deux amendements : celui qui a été évoqué  plus haut pour traiter de la volatilité et un amendement de clarification, permettant d’assurer  que l’ensemble des clauses issues de la négociation annuelle entre fournisseur et grande  distribution sont d’application immédiate.  Porter  ces  amendements  devant  le  Parlement  comporte  naturellement  le  risque  d’une  discussion plus large qui mérite d’être pesé. La mission considère toutefois que ce risque peut  être contenu. L’amendement relatif à la volatilité propose une réponse à  un élément de  contexte nouveau depuis la promulgation des textes de 2008 et dont la portée n’interfère pas  avec    l’équilibre  global  des  textes ;  par  ailleurs,  il  est  de  nature  sectorielle,  L’autre  amendement relève de la simple clarification.  La mission recommande en revanche de renforcer les pouvoirs d’injonction des services de  contrôles compétents et le recours aux amendes administratives. Elle considère également  comme nécessaire le développement des assignations, qui contribueront au respect du droit  et à la constitution d’une jurisprudence sur des dispositions nouvelles introduites en 2008,  telle l’interdiction de tout « déséquilibre significatif entre les droits et obligations des parties ».  La stabilité législative et un Etat pleinement garant de l’ordre public économique pourraient  contribuer à générer un nouvel état d’esprit au sein des filières agroalimentaires, prenant  appui sur l’élaboration de codes de bonne conduite et de règles par les professions elles‐ mêmes, avec un recours élargi à la médiation. La mission note ainsi que :  (cid:144) les interprofessions devraient jouer un rôle accru, conformément à leurs missions, pour  définir  des  cadres  contractuels  adaptés  aux  produits  et  aux  marchés  de  leur  compétence ;  (cid:144) l’existence de médiateurs, des contrats agricoles ou interentreprises, est un appui  important pour contribuer au dénouement non contentieux de litiges commerciaux ;   ‐ 2 ‐ Rapport  (cid:144) la commission d’examen des pratiques commerciales, sous réserve qu’elle surmonte  certaines  difficultés  de  fonctionnement,  devrait  jouer  un  rôle  essentiel  pour  accompagner  le  développement  de  bonnes  pratiques  et  diffuser  avis  et  recommandations quant à l’application de la loi.   La mission formule plusieurs propositions dans ces perspectives.  Enfin, à côté de la législation, la réalité des rapports de force économiques est un élément  majeur. Des évolutions structurelles paraissent ainsi nécessaires et la mission formule des  propositions en ce sens.   En particulier, elle propose l’établissement d’une règle européenne harmonisée quant à la  notion de « marché pertinent » qui fonde les avis des autorités de la concurrence en matière  de concentration d’entreprises et de reconnaissance des organisations de producteurs.   De même, conformément à l’une des principales conclusions de la mission conduite en 2012  par l’inspection générale des finances et le conseil général de l’alimentation, de l’agriculture  et des espaces ruraux proposant « Une stratégie publique pour les industries alimentaires » ,  elle recommande la mise en place d’une démarche publique proactive, avec l’appui du fonds  stratégique  d’investissement,  tendant  à  faire  émerger  des  entreprises  de  dimension  européenne, voire internationale, dans les sous‐secteurs des industries alimentaires qui en  sont dépourvus. Il s’agirait de doter notre pays, à l’instar de ses principaux concurrents,  d’entreprises aptes à innover et à exporter, moyen également de réduire leur dépendance par  rapport à la grande distribution française.  Par ses propositions, la mission s’est efforcée de contribuer à la recherche d’un meilleur  équilibre dans les relations entre les différents partenaires, que ce soit à travers les textes et  leur application, mais aussi par des évolutions structurelles que l’Etat pourrait favoriser.  Ces différentes recommandations pourraient ainsi contribuer à l’élaboration d’un nouvel état  d’esprit au sein des filières, dont les acteurs économiques eux‐mêmes devraient être les  promoteurs, alors même que la France, en dépit de ses atouts majeurs en matière agricole et  alimentaire, recule dans l’approvisionnement de son propre marché et ne tire pas le plein  parti de la forte croissance de la demande mondiale en denrées alimentaires.  ‐ 3 ‐ SOMMAIRE  INTRODUCTION...........................................................................................................................................1 1. UN MARCHÉ ALIMENTAIRE NATIONAL ET EUROPÉEN MATURE, LARGEMENT  DOMINÉ  PAR  LA  GRANDE  DISTRIBUTION  FACE  À  DES  FOURNISSEURS  SOUVENT FRAGILES AVEC LESQUELS LES RELATIONS SONT TENDUES.........................3 1.1. Un marché national et européen mature confronté à une modification des  comportements alimentaires et une stagnation du pouvoir d’achat...................................3 1.1.1. Un marché alimentaire national et européen mature …................................................3 1.1.2. … qui est appelé à prendre en compte les aspirations des nouvelles  générations et les préoccupations des ménages concernant le pouvoir  d’achat....................................................................................................................................................3 1.2. La grande distribution domine largement le commerce alimentaire en France, et  sa rentabilité est en baisse....................................................................................................................6 1.2.1. La grande distribution domine très largement le commerce des produits  alimentaires.........................................................................................................................................6 1.2.2. La rentabilité des enseignes de la grande distribution est en baisse.........................8 1.3. Le secteur des industries alimentaires comporte des fragilités............................................9 1.3.1. Le secteur des IAA est très hétérogène....................................................................................9 1.3.2. La taille des entreprises du secteur ne protège pas contre les aléas  conjoncturels....................................................................................................................................10 1.3.3. Les filières réagissent de manières diverses à ces aléas conjoncturels..................11 1.4. Les filières agroalimentaires françaises restent inégalement organisées......................12 2. LA  TENDANCE  HAUSSIÈRE  ET  LA  VOLATILITÉ  ACCRUE  DES  PRIX  DES  MATIÈRES PREMIÈRES AGRICOLES, ÉVOLUTIONS DURABLES, EXACERBENT LES  TENSIONS............................................................................................................................................13 2.1. La tendance haussière et la volatilité accrue des prix des matières premières  agricoles résultent de facteurs durables......................................................................................13 2.1.1. La hausse tendancielle des prix des matières premières agricoles reflète la  tension entre la croissance de la demande mondiale et la capacité à y  répondre..............................................................................................................................................13 2.1.2. Cette tendance s’accompagne d’une volatilité accrue des prix.................................15 2.1.3. Ces évolutions doivent être considérées comme durables...........................................15 2.2. Ces évolutions accroissent les tensions au sein des filières, tout  particulièrement avec la grande distribution............................................................................16 2.2.1. Elles affectent les secteurs de l’élevage à des degrés variables.................................16 2.2.2. Ces évolutions concernent plus largement l’ensemble des matières  premières importées, mais les industries agricoles et alimentaires sont les  plus exposées parmi les industries manufacturières......................................................16 2.2.3. Globalement, les évolutions de ces prix n’ont été que partiellement  répercutées à la consommation...............................................................................................17 2.2.4. Les conditions de leur répercussion sont toutefois très variables selon les  produits et les filières....................................................................................................................17 2.2.5. Sources de tensions accrues au sein des filières et en particulier avec la  grande distribution, la hausse tendancielle et la volatilité des prix doivent  être considérées de manière distincte...................................................................................18 3. LA PRISE EN COMPTE DE LA VOLATILITÉ DES PRIX DES MATIÈRES PREMIÈRES  AGRICOLES DOIT ÊTRE CONSIDÉRÉE COMME UN ÉLÉMENT D’UNE POLITIQUE  CONTRACTUELLE PLUS LARGE....................................................................................................19 3.1. Les outils contractuels permettent notamment de prendre en compte les excès  de volatilité, adossés le cas échéant à des outils de couverture à terme........................19 3.2. La contractualisation volontaire de filière, tentée en 2011 pour faire face à la  volatilité des cours n’a, pour le moment, pas été concluante en dépit de l’intérêt  de la démarche........................................................................................................................................20 3.3. Les limites de cette expérience conduisent la mission à proposer une évolution  législative circonscrite, associée à l’engagement de démarches  interprofessionnelles............................................................................................................................20 4. L’INSTAURATION D’UN NOUVEL ÉTAT D’ESPRIT DANS LES RELATIONS AU SEIN  DES  FILIÈRES  AGROALIMENTAIRES  N’EST  PAS  À  RECHERCHER  DANS  LA  RÉOUVERTURE  DU  CADRE  LÉGISLATIF  RELATIF  AUX  RELATIONS  COMMERCIALES................................................................................................................................22 4.1. Les relations commerciales au sein des filières agroalimentaires sont régies à la  fois par la législation européenne et nationale propre au secteur agricole et  alimentaire et par le droit commun du code de commerce..................................................22 4.2. Le cadre législatif des relations commerciales : une abondance de réformes  successives jusqu’en 2008..................................................................................................................23 4.3. Si les objectifs affichés de longue date en termes de prix à la consommation ont  été suivis d’effets, la transparence et l’équilibre des relations avec la grande  distribution sont encore loin d’être atteints...............................................................................24 4.4. Alors que les tensions s’avivent au sein des filières et tout particulièrement vis‐ à‐vis de la grande distribution, des demandes tendant à revoir à nouveau ce  cadre juridique apparaissent, ce que la mission déconseille...............................................25 5. POUR AUTANT, L’ETAT DOIT ASSURER PLEINEMENT SA MISSION DE GARANT  DE  L’ORDRE  PUBLIC  ÉCONOMIQUE  PAR  UNE  ACTION  DÉTERMINÉE  DE  CONTRÔLE, ACCOMPAGNÉE D’UNE CAPACITÉ RENFORCÉE D’INJONCTION ET  DE SANCTIONS ADMINISTRATIVES...........................................................................................26 6. UNE MOBILISATION CONJOINTE DES INTERPROFESSIONS, DES MÉDIATEURS  ET DE LA COMMISSION D’EXAMEN DES PRATIQUES COMMERCIALES POURRAIT  CONTRIBUER À L’INSTAURATION D’UN NOUVEL ÉTAT D’ESPRIT AU SEIN DES  FILIÈRES..............................................................................................................................................26 7. DES  RELATIONS  PLUS  CONSTRUCTIVES  AU  SEIN  DES  FILIÈRES  S’INSTAURERONT D’AUTANT MIEUX QUE DES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES  SERONT FAVORISÉES......................................................................................................................29 7.1. Si la maturité du marché national n’exclut pas d’y rechercher la création de  valeur, les perspectives d’un marché mondial en expansion doivent inciter à  surmonter le recul qu’y connaît la France, en dépit de ses atouts.....................................29 7.2. Des évolutions structurelles conforteraient la qualité des relations au sein des  filières.........................................................................................................................................................30 Rapport  INTRODUCTION  Par lettre de mission du 31 janvier 2013, le ministre de l’économie et des finances, le ministre  de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, le ministre délégué, chargé de l’économie  sociale et solidaire et de la consommation et le ministre délégué chargé de l’agroalimentaire  ont souhaité que le conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux et  l’inspection générale des finances, mènent une réflexion sur les relations commerciales dans  les filières agroalimentaires.  Dans ce cadre, trois thèmes étaient identifiés :  (cid:144) les  conditions  d’application  des  accords  et  textes  réglementaires  et  législatifs  en  vigueur ;  (cid:144) l’impact  de  la  volatilité  des  prix  agricoles  sur  les  différents  maillons  des  filières  agroalimentaires, et les moyens d’en limiter les effets négatifs ;  (cid:144) la qualité des relations entre les partenaires des filières agricoles, agroalimentaires et  du commerce, et les possibilités de développer un véritable esprit de filière de la  production à la distribution.  Comme le demandait la lettre de mission, un rapport intermédiaire a été remis le 28 février  sur la question particulière de la volatilité des prix des produits agricoles. Après avoir  constaté que cette volatilité accrue, associée à la hausse tendancielle des prix des matières  premières agricoles, constituait l’un des principaux sujets de tension au sein des filières  concernées, et singulièrement entre la grande distribution et ses fournisseurs, la mission  établissait  quelques  pistes  de  travail  pour  tenter  de  limiter  les  effets  négatifs  de  ces  évolutions, considérées comme durables. La mission évoquait en particulier la possibilité de  rendre obligatoire, dans tout contrat de vente de certains produits alimentaires, une clause  imposant aux parties de prendre en charge de manière équilibrée les effets, à la hausse  comme à la baisse, de l’évolution des prix des matières premières.   Dans la suite de ses travaux, la mission a approfondi cette question (Annexe I) et plus  précisément  les  impacts  de  ces  évolutions  sur  les  filières,  en  distinguant  la  hausse  tendancielle des prix des matières premières et la volatilité des cours, susceptibles de fortes  variations en quelques mois. Elle s’est notamment appuyée sur les travaux de l’Observatoire  de la formation des prix et des marges des produits alimentaires, sur les travaux conduits en  2012 par deux cabinets de conseil : « Enjeux et perspectives des industries agroalimentaires  face à la volatilité du prix des matières premières », réalisés à la demande des ministères  concernés, ainsi que sur les nombreux entretiens qu’elle a menés. Elle a également analysé les  accords volontaires de filière passés en 2011, comme les outils contractuels et juridiques  permettant de prendre en compte cette volatilité. Elle a consulté la direction des affaires  juridiques des ministères économique et financier, ainsi que les différents services concernés.  Ces derniers ont été associés à l’élaboration de ses préconisations.  Parallèlement, la mission, comme le demandait la lettre de mission, a approfondi, au‐delà des  accords volontaires, l’analyse des textes législatifs et réglementaires applicables en matière  de relations commerciales et d’organisation des filières (Annexe II) et relevant du code rural  et du code de commerce. Les conditions de leur application ont été évaluées avec l’appui des  services concernés et lors des entretiens avec les différents acteurs économiques rencontrés,  représentants de la production, de la transformation et de la distribution mais aussi de  quelques filières particulières dont la mission a considéré qu’elles pouvaient illustrer des  problématiques complémentaires (Annexe III).   ‐ 1 ‐