Mémoire présenté à l’École nationale d’administration publique dans le cadre du programme de Maîtrise en administration publique pour l’obtention du grade de Maître ès science (M. Sc.) Mémoire intitulé LES POLITIQUES PUBLIQUES DANS LE DÉDALE ADMINISTRATIF – RETROUVER LE FIL D’ARIANE Présenté par Dominique Boily août 2016 © Dominique Boily, 2016 Le mémoire intitulé LES POLITIQUES PUBLIQUES DANS LE DÉDALE ADMINISTRATIF – RETROUVER LE FIL D’ARIANE Présenté par Dominique Boily Est évalué par les membres du jury : Michèle Charbonneau, Professeure à l’ENAP et Présidente du jury Jean-François Savard, Professeur agrégé à l’ENAP et directeur du mémoire Éric Champagne, Professeur de l’École d’études politiques de l’Université d’Ottawa 2 À ma femme Jacinthe, à mes enfants, à la mémoire de mes défunts parents Connaître, ce n’est point démontrer ni expliquer. C’est accéder à la vision. - Antoine de St-Exupéry, Pilote de guerre ------ Quand il n’y a plus de mœurs, on fait des lois. Une société vivante, qui a encore des mœurs, fait peu de lois. Montesquieu l’avait pressenti : « C’est une très mauvaise politique que de changer par les lois ce qui doit être changé par les manières. » - Philippe de Villiers, Il est temps de dire ce que j’ai vu 3 Remerciements Je tiens à remercier mon épouse, Jacinthe, pour qui j’ai la plus haute estime. Sans elle, son abnégation et ses encouragements, je ne serais jamais arrivé au bout de ce fort long chemin. Merci à mes 9 enfants pour le sacrifice qu’ils ont fait de leur papa pour qu’il puisse travailler à ce diplôme. Merci à M. Glen Gagnon, réviseur de qualité et, surtout, cher ami, pour son dévouement. Je ne saurai jamais assez remercier le Professeur Jean-François Savard pour sa patience et sa sapience. 4 Résumé Pour mettre en œuvre ses politiques publiques, l’État compte sur un appareil administratif régi par un grand nombre de règles internes. Ces règles peuvent causer des interférences avec la mise en œuvre des politiques publiques et mettre en cause leur cohérence. Nous avons choisi d’étudier cette cohérence à l’aide des questions suivantes : • Y a-t-il interférence entre la mise en œuvre des politiques publiques et les règles internes des ressources humaines? • Si interférence il y a, quel est le rôle des acteurs? Pour y répondre, nous avons étudié le cas de la Direction générale des ressources humaines d’Environnement Canada. Dans le cadre d’une démarche inductive et par le truchement d’une analyse documentaire, nous avons comparé deux moments dans le temps influencés par un moment déclenchant. En réponse à notre première question, nous avons constaté que la mise en œuvre des politiques publiques pouvait être influencée négativement par un mécanisme de tensions agissant sur l’application des règles internes des ressources humaines. En réponse à notre deuxième question, nous avons d’abord établi que l’acteur était constitué d’un couple, gestionnaire-conseiller. Ce couple sous tension interprétait habituellement la règle sous l’effet d’un conditionnement de groupe, propre aux organisations publiques et dominé par l’élément conseiller. Par contre, cet équilibre interne au couple a basculé lorsque les pressions contraires ont poussé le couple acteur à conclure qu’il y avait plus d’avantages à désobéir à la règle interne qu’à lui obéir. Mots-clés : Politiques publiques, cohérence, règles internes, ressources humaines. 5 Abstract To implement its policies, the State relies on a public service governed by a number of internal rules. These rules may interfere with the implementation of public policies and their coherence. We chose to study coherence, with the following questions • Does HR rules interfere with the implementation of public policies? • If so, what is the actors’ role? To answer these questions, we studied the case of the Human Resources Branch of Environment Canada. As part of an inductive approach and text mining, we compared two moments influenced by a triggering factor. In response to our first question, we found that the implementation of public policies could be negatively influenced by a tension mechanism acting on the implementation of human resources internal rules. In response to our second question, we first determined that the actor was made up of a couple manager- adviser. The couple usually interpreted the rule strictly as a result of a specific culture present in many public organization. On the other hand, this internal balance torque tumbled as internal pressures have pushed the actor couple to conclude that there were more benefits to disobey the internal rule then to obey it. Key-words : Public Policy, coherence, internal rules, human resources. 6 Table des matières Remerciements ............................................................................................................................... 4 Résumé ............................................................................................................................................ 5 Abstract ........................................................................................................................................... 6 Table des matières .......................................................................................................................... 7 Liste des tableaux .......................................................................................................................... 10 Liste des figures ............................................................................................................................. 11 Avant-propos ................................................................................................................................. 12 CHAPITRE I INTRODUCTION .......................................................................................................... 16 Structure du mémoire ................................................................................................................ 20 Recension des écrits .................................................................................................................. 21 La fonction publique – Évolution et mutation ....................................................................... 21 Le labyrinthe des règles ............................................................................................................. 28 Logique interne ...................................................................................................................... 30 La gestion des ressources humaines à la croisée des chemins................................................... 32 Problématique et question de recherche .................................................................................... 36 Question de recherche ............................................................................................................... 39 CHAPITRE II – PRÉSENTATION DU CADRE CONCEPTUEL ............................................................... 40 Politiques publiques et cohérence ............................................................................................. 40 Politiques publiques............................................................................................................... 41 Cohérences des politiques ..................................................................................................... 43 Politiques institutionnelles et administration publique .......................................................... 45 La hiérarchisation des règles Knoepfel ................................................................................. 46 Éléments procéduraux ........................................................................................................... 50 Un 4e axe de cohérence .......................................................................................................... 51 Rôle des acteurs dans les tensions entre politiques institutionnelles et politiques publiques .... 52 Acteurs et éléments procéduraux ........................................................................................... 54 Contournement des règles ......................................................................................................... 55 Modélisation .............................................................................................................................. 56 Sommaire du cadre conceptuel .................................................................................................. 58 7 Chapitre III – Méthodologie .......................................................................................................... 60 Analyse de cas ........................................................................................................................... 61 Description du cas à l’étude ...................................................................................................... 61 Description d’Environnement Canada ...................................................................................... 62 Services de ressources humaines ........................................................................................... 64 Services, tensions et mise en œuvre des politiques publiques ............................................... 67 Analyse comparative ............................................................................................................. 70 Corpus et analyse ....................................................................................................................... 71 Sélection du corpus de documents ........................................................................................ 71 Critique du corpus ................................................................................................................. 72 Méthodologie de codage et d’analyse ................................................................................... 74 Considérations éthiques : Réflexions sur une pratique professionnelle et objectivité ............... 78 Conclusion méthodologique ...................................................................................................... 79 Chapitre IV - Présentation des résultats ........................................................................................ 80 Facteur déclenchant .................................................................................................................. 80 L’épicentre d’un grand changement ..................................................................................... 81 Deux moments à comparer ........................................................................................................ 84 Structure de présentation des résultats .................................................................................... 87 Moment 1 .................................................................................................................................. 87 Unanimité par présence et absence ...................................................................................... 88 Conformité aux règles ........................................................................................................... 88 Satisfaction des clients .......................................................................................................... 89 Satisfaction du personnel des ressources humaines ............................................................ 89 Culture ................................................................................................................................... 89 Moment 2 .................................................................................................................................. 89 Conformité aux règles ........................................................................................................... 90 Satisfaction des clients .......................................................................................................... 91 Satisfaction du personnel des ressources humaines ............................................................ 91 Culture ................................................................................................................................... 92 Sommaire des observations ...................................................................................................... 92 Moments successifs................................................................................................................... 93 Observations croisées ............................................................................................................... 94 Chapitre V – Interprétation et discussion des résultats ................................................................ 96 8 Petit rappel conceptuel et application pratique ....................................................................... 97 Indice de présence de tensions entre politiques publiques et politiques institutionnelles...... 99 Présence d’un mécanisme d’interférence dans la mise en œuvre ......................................... 101 Discussion ................................................................................................................................ 102 Explication des tensions observées ......................................................................................... 104 Qu’est-ce qui motive notre acteur? ........................................................................................ 104 Résumé de la dynamique animant le couple .......................................................................... 107 Raison du changement — Réponse à la question de recherche ............................................. 107 Les éléments du calcul coût/bénéfice ..................................................................................... 108 Réponse à la deuxième question .............................................................................................. 110 CHAPITRE VI — CONCLUSION ...................................................................................................... 112 Rappel synthétique .................................................................................................................. 112 Importance scientifique et pratique de la recherche ................................................................ 113 Limites et perspectives ............................................................................................................ 116 Bibliographie ................................................................................................................................ 117 Annexe A – Choix des documents au corpus .............................................................................. 128 Annexe B – Analyse des étiquettes ............................................................................................. 129 9 Liste des tableaux Tableau 1 : Correspondance des étiquettes et des catégories — 76 — Tableau 2 : Catégories et étiquettes, en fonction de la qualité — 77 — positive et/ou négative des étiquettes Tableau 3 : Étiquettes observées par catégorie — 86 — 10