LOGEMENT: Crise publique, remèdes privés OSONS LALIBERTE ! Vincent BENARD Institut Turgot Page1 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot Table des matières Introduction I-Premièrepartie:Logement,quandl'états'emmêle I.ALacriseactuelle:pourqui?Quelleampleur?Quellesconséquences? I.BLelogementsocialpublic:solutionauproblème ouproblème sanssolution? I.CLemarchéprivédulogement:paslibre,pasefficient! I.DPourquoilelogementestilaussicherdepuis10ans? I.EL'urbanismeàlafrançaise,oucommentorganiserlapénurie I.F Non,lavillelibren'estpasl'enfer! II-Deuxième partie:Solutionslibéralespourenfiniravecles crisesdulogement II.A 7propositionspourtransformer lemodèle françaisdulogement II.B Propositionsessentielles propositionn°1:UnifierlemarchédulogementenprivatisanleparcHLMauprofit desesoccupantsactuels propositionn°2:Uneloidelibérationfoncière pourenfiniraveclapénalité réglementaire etlelogementcher propositionn°3:Retrouverunerelationlocatairebailleursainegrâceàlaliberté contractuelle propositionn°4:Réformer l'aideaulogementpourladirigerexclusivementversles ménagesàfaiblerevenu:lechèquelogement. II.CPropositionscomplémentaires propositionn°5:Abaisser lafiscalitésurlelogement propositionn°6:Ouvrirlargementlesportesdel'immigrationauxprofessionnelsdu bâtiment,aumoinsdansl'UE propositionn°7:Transformer lerôledesservicespublicsdel'urbanisme II.DLesmauvaisessolutionsdugouvernement,del'opposition,desassociationsde mallogés,etleurseffetspervers II.EUrgence,aggravationdelasituationenvue! Conclusion Annexes Page2 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot Introduction Le logement, une préoccupation majeure Lelogis,c'estle templede lafamille LeCorbusier Le logement tient une place essentielle dans la vie des français et dans le débat public. C'est un sujet porteur pour les médias, et un domaine dans lequel tout gouvernement se croit obligé de légiférer. Pas un mois ne se passe sans qu'un hebdomadaire d'information netitre sur « la flambée de l'immobilier »,«les prix de l'immobilier dans votre région», «les exclus / la crise du logement ». Pas une année ne s'écoule sans qu'unministrenenous promette sonlot de nouvelleslois«enfaveur dulogement». Les principaux candidats à l'élection présidentielle de 2007 semblent avoir placé la préoccupation des français faisant face à des difficultés croissantes pour se loger au tout premier rang des axes de leurs programmes, bien plus que lors des campagnes précédentes. Chacun multiplie les annonces spectaculaires sans réellement se donner les moyens de la crédibilité. Si l'un annonce qu'il forcera les communes récalcitrantes à respecter uneproportion de 20% de logements sociaux,l'autre réplique par l'inscription dans la constitution d'un «droit au logement» opposable aux collectivités locales, sans que le rapport coût-efficacité de ces interventions ne soit réellement débattu. L'apparent simplisme avec lequel la plupart des candidats abordent la question immobilière tranche avec le sérieux avec lequel une majorité de français considère la situationdulogementdepuis quelques années. De fait, l'intérêt des français est simple à comprendre, puisque les dépenses de logement sont devenues ces dernières années le premier poste du budget des familles bien avant l'alimentation. Proportionnellement aux revenus, le logement demande souvent uneffortplusimportant auxfamillesles plus modestes. Dans la hiérarchie des motivations des actions humaines établie par Maslow1, la recherche de sécurité arrive en seconde position après la satisfaction du besoin de nourriture. Pouvoir disposer durablement d'un logement est dans toute société la clé de cette sécurité. Sans logement, il devient difficile, voire impossible, de rester propre, de planifier son existence, de tisser des relations sociales harmonieuses, de s'épanouir au seind'une famille,deresterenbonnesanté. Pour les familles disposant d'un logement, le risque d'en perdre le bénéfice en cas de difficulté financière est souvent considéré comme l'une des pires calamités qui puisse les affecter. Par conséquent, il existe une importante demande politique en faveur d'une intervention publique supposée permettre aux familles en difficulté financière de disposer d'un logement quoiqu'il arrive. Une telle demande n'existe pas dans de 1 Psychologue,AbrahamMaslow(1908-1972)acaractérisélahiérarchiedesmotivationsdesactions humaines,synthétiséepar sacélèbre«pyramidedesbesoins». Page3 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot nombreux autres secteurs . Ainsi, il existe des ménages qui ne peuvent s'offrir une automobile, même d'occasion. Pourtant, ce manque, bien que pouvant gravement obérer la capacité des personnes concernées à s'employer, ne suscite pas (ou très marginalement) de demande d'intervention de l'état. Le logement, parce qu’il est perçu comme «absolument nécessaire», acquiert dans l'opinion un statut particulier, à l'instar des soins médicaux ou de l'éducation: une large majorité estime que la puissance publique doit «faire quelque chose » pour qu'aucune famille ne soit sans abri. Dans l'optique de prémunir la population contre l'incapacité d'accéder à un service essentiel, les pouvoirs publics, nationaux ou locaux (appelés par la suite « état » par commodité) disposenttraditionnellement de plusieurs leviers d'action: · Tout d'abord, l'état peut choisir de ne rien faire par lui-même, mais créer les conditions de la prise en charge des plus démunis par l'entreprise ou la charité privée. · Il peut légiférer pour essayer de contraindre l'offre de logement à s'adapter à la demande desménages lesmoins solvables · Il peut redistribuer des revenus par le biais de subventions ou de remises fiscales, soit auxdemandeurs de logement àfaibles revenus, soit aux offreurs delogement. · Enfin, il peut créer en tant qu'opérateur majoritaire, voire monopolistique, des entités en charge de fournir les services dits «indispensables » à perte, l'impôt venant alors financer le déficit que les établissements ainsi créés doiventsupporter dufaitducaractèresocial deleur mission. En France, dans le domaine du logement, tous les types d'interventions publiques coexistent, et souvent depuis fort longtemps2. Or, à en croire les médias, les problèmes d'exclusion du logement demeurent, les prix flambent, poussant un nombre croissant de ménages vers la pauvreté. Dans l'introduction de son rapport annuel 2006, la fondation Abbé-Pierre, principal acteur caritatif de la société civile pour le logement, dresseunconstatsans appel delasituation: « Partout en France, l'écart entre la demande et l'offre de logement à loyer accessible se creuse. La crise du logement touche désormais les classes moyennes (...) Les bidonvilles réapparaissent en périphérie des grandes villes (...) Danslescampagnes,leshabitats defortune persistent(...) » Lemarché,bouc émissaire Face à ces constats, la fondation Abbé Pierre recommande dans ce même rapport, comme la plupart des organisations caritatives, des médias, des partis politiques, l'augmentation de l'intervention de l'état dans le domaine du logement, attribuant 2 Unelistedétailléedesinterventionsdel'étatdansledomainedulogementenFrancepeutêtre consultéeàl'annexen°1. Page4 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot implicitement au «marché» et à ses hypothétiques déficiences les situations difficiles rencontrées par les ménages fragiles. Le ministre des affaires sociales Jean Louis Borloo a annoncé depuis l'année 2005 plusieurs mesures en ce sens: une relance de la construction de logements «sociaux», un plan d'accession à la propriété de maisons «discount » à 100.000 euros grâce à des aides publiques, et un renforcement de la protectiondes locataires endifficulté ensont les principales constituants. Or, ni les difficultés actuelles du logement, ni les «solutions » apportées par la classe politique ne sont nouvelles. Le préambule du rapport de la fondation Abbé Pierre pourrait être au mot près celui que l'illustre fondateur de cette institution aurait pu écrire lors de l'hiver 1954, qui marqua le début de son action. Depuis 1914, l'intervention de l'état pour corriger les problèmes de logement nés de la première guerre mondiale n'a fait que croître, et pour autant, le mal-logement, pour reprendre le néologismeactuellementenvogue, n'ajamaisdisparu et sembleactuellementdans une phasederecrudescence. Après un premier examen rapide des problèmes rencontrés par le secteur du logement, il est apparu aux membres du conseil scientifique de l'institut Turgot3 que la présomption de culpabilité des mécanismes de marché et la nécessité d'un surcroît d'intervention publique, quoique largement partagées par l'opinion, demandaient un examencritiqueapprofondi. Notamment, il convient de déterminer si, après plus d'un siècle d'interventions publiques massives dans le domaine du logement, la persistance des échecs de ces interventions sanctionne uniquement leur insuffisance quantitative, ou des méthodes d'intervention inadaptées, ou si ce sont ces interventions qui, de par leur nature même, amplifientvoirecréent certains problèmes aulieude les résoudre. Cette étude a pour premier objet d'analyser les principales interventions de l'état dans la production de logements et dans la gestion de la demande, notamment sociale. Cette analyse se fondera sur l'exploitation des statistiques officielles, leur interprétation sous l'angledel'analyseéconomiquelibérale classique,etdes comparaisons internationales. Après un rapide état des lieux du logement en France, le rapport analysera les effets attendus et réels des politiques sociales du logement, des lois encadrant l'offre locative privée, et le rôle souvent mésestimé de la réglementation de l'usage des sols sur la variationdes prixdulogement. Dans un dernier temps seront proposées des solutions en rupture avec les schémas de pensée dominants de la politique française de ces cent dernières années. Nous montrerons que ces propositions, laissant bien plus largement cours qu' actuellement aux forces du marché, tant dans le domaine du logement que dans la gestion des sols, sont de nature non seulement à minimiser, mais à ramener à une proportion négligeable, en quelques années seulement, le nombre de situations difficiles qu'une solidaritécollective devraprendreencharge. 3 www.turgot.org Page5 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot I Première partie : Logement, quand l'état s'emmêle Page6 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot A- La crise actuelle : pour qui ? quelle ampleur ? Quelles conséquences ? Ilparaît quelacrise rendles richesplus riches et lespauvres plus pauvres. Jenevoispas enquoi c'est unecrise.Depuis quejesuispetit,c'estcomme ça Coluche La liste des interventions de l'état visant à «réguler » le marché du logement est impressionnante4. Ces interventions ont elles engendré une situation du logement satisfaisante ? Est-on bien logé en France, et comment notre pays se compare-t-il à ses voisins ? Taux de propriété 56% des Français sont propriétaires de leur logement, en pleine propriété ou en cours d'accession, à l'issue de l'année 2004. Ce taux connaît une progression lente mais régulière depuis les années 80, où il dépassait de peu 50% (52% en 1982, 53% en 1988). Cette faible progression doit être relativisée par le fait que le nombre de ménages à loger est passé de 19 millions en 1980 à près de 26 millions en 2005, le nombre moyen de personne par foyer ayant quant à lui fortement diminué (de 3,0 à 2,4). L'augmentation du nombre des divorces et l'allongement de la vie expliquent ce phénomène.Aussi en valeur absolue, le nombre de ménages propriétaires est passé de 9,9à14,5millions deménages, soit46% d'augmentation. La performance pourrait sembler flatteuse, mais elle doit être relativisée par celle de nos voisins. Dans une étude publiée en 2004, le cabinet immobilier ERA, implanté dans toute l'Europe des 15, compare les taux de propriété chez nos principaux partenairesen2003: rang pays %age de propriétaires 1 Espagne 85 2 Irlande 81 3 Belgique 75 4 RoyaumeUni 71 5 Luxembourg 70 6ex Suède 60 6ex Finlande 60 8 Autriche 58 9ex Pays Bas 55 9ex France 55 4 UnelistedétailléeestdisponibleenannexeI. Page7 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot rang pays %age de propriétaires 11 Allemagne 42 12 Suisse 36 La performance française n'a rien d'infamant compte tenu de la progression observée depuis 1980, mais elle n'a rien d'exceptionnel. Des pays comme l'Autriche, la Suède ou les Pays-Bas, qui se situaient légèrement derrière nous il y a quelques années, nous ont rattrapés,voire dépassés. Il n'y a visiblement aucune corrélation entre taux de propriété et revenu moyen par habitant. L'Espagne, classée en tête, a les revenus les plus faibles des pays comparés, alors que l'Irlande, avec un taux comparable, a les plus élevés. La Suisse a le taux le plus faible malgré la seconde population la plus riche d'Europe, après le Luxembourg, qui compte deux fois plus de propriétaires. De même, un marché immobilier cher n'empêche pas des taux de propriété élevés, comme l'illustrent l'Irlande et la Grande Bretagne. Cependant la Belgique, avec un immobilier bon marché, possède également un taux de propriété élevé. L'Allemagne, avec des coûts comparables et en baisse régulière,affiche untauxtrèsinférieur. Les spécificités de chaque marché ne tiennent donc pas au niveau de vie ou au niveau de prix du marché. Il semblerait - mais ce point, qui ne sera pas développé par la présente étude, mériterait d'être approfondi - que le principal élément de discrimination entre les différents pays soit la législation plus ou moins favorable à l'accession à la propriété.Ainsi, en Espagne, il y a moins de 1% de logements sociaux, mais les aides au logement se concentrent sur le crédit aidé pour l'accession à la propriété. Par contre, en Suisse, une loi fiscale fédérale adoptée par votation dans les années 70 prévoit que les propriétaires occupant leur logement doivent intégrer à leur revenu le loyer qu'ils paieraient s'ils louaient un logement équivalent, déduction faite d'un éventuel crédit en cours, et ce selon une volonté « sociale» du législateur de «placer à égalité » les locataires (nécessairement défavorisés) et propriétaires. Cette loi unique au monde a rendu particulièrement peu attractive l'occupation de sa propre propriété,d'où cetteproportionétonnammentbasse depropriétaires. La capacité des ménages d'accéder à la propriété a de nombreuses répercussions économiques et sociales positives. Tout d'abord, un ménage propriétaire est souvent plus à même d'obtenir un crédit hypothécaire pour lancer une activité économique. De plus, des études américaines ont montré qu'à revenu égal, la pleine propriété du logement par les parents augmentait de 10% les scores des enfants aux différents tests scolaires. En effet, les propriétaires prennent plus soin de leur logement que les locataires, et ce surcroît d'attention rejaillit dans d'autres domaines: hygiène, alimentation, etc..., ce qui suffirait à expliquer les différences observées.Ajoutons que mêmelorsqu'ilsont unecharged'emprunt, les ménages propriétairestendent àépargner plus que les locataires, ce qui est plutôt favorable à l'économie5. Enfin, il semblerait que les effets psychologiques de la propriété conduisent à une amélioration de l'estime 5 Quoiqu'enpensentles partisansdela«relanceparlaconsommation»,unconsensusparmiles économistes«del'offre»sedégagepourdirequ'uneépargneabondanteinvestiedansl'appareil productifestuneconditionabsolumentsinequanondelasantééconomiquedesnations. Page8 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot de soi et à un développement plus harmonieux des relations sociales et interpersonnelles. Les modes de vie induits par la propriété engendrent donc des bénéficescollatérauxpour la société6. Les ménages modestes exclus du progrès général Lasituationfrançaisedevient particulièrementpréoccupante si l'oncomparel'évolution des tauxdepropriété pour les ménagesles plus modestesentre1988et 20027: 1988 2002 Ménages trèsmodestes 47 35 Tous ménages 53 56 %agedeménagespropriétairesdeleurlogement Ainsi, une France à deux vitesses semble se dessiner dans le domaine de la propriété foncière: d'un côté, on observe une amélioration lente mais sûre des conditions d'accès à la propriété pour «ceux qui en ont les moyens», mais en contrepartie, une dégradation de l'accès à la propriété des plus modestes est notable. Ce sont essentiellement les nouveaux entrants sur le marché du logement qui font les frais de cette évolution. Ilestànoter queles USA,pourtant souvent présentés commeunenfer pour les pauvres par nombre de politiques et d'organes de presse, présentent une évolution exactement inverse danscedomaine:le tauxdeménages pauvres propriétairesdeleur logement est passé de 35% à 46 % entre 1988 et 2002, pour un taux de propriété général de 68% à cette date. En France, le poids du logement dans le budget des ménages modestes représentait 22% en 2003, et la presse cite couramment le chiffre de 25% en 2006, même si le chiffre officiel n'est pas encore connu. Les professionnels de l'immobilier considèrent que c'est à partir de 25% du revenu que le risque de défaillance des locataires ou emprunteurs devient élevé: il y a à l'évidence une fragilisation des ménages modestes par rapport àleur capacitédefinancement deleur besoin en logement. Tous ménages Ménages modestes Logement 16,5 22,2 Transports 16,1 11,7 Alimentation 16,9 20,3 Loisirs 8,5 6,8 Pourcentagedesdépensesdubudgetdesménagespardomaine8 6 JosephHarknessandSandraNewman,“DifferentialEffectsofHomeownershiponChildrenfrom HigherandLower-IncomeFamilies,”JournalofHousingResearch14(1),2003–etDonaldR. Haurin,ThePrivateandSocialBenefitsofHomeownership(Americus,GA:HabitatforHumanity University,2003) 7 Source:Insee.fr–lesménagestrèsmodestescorrespondentàceuxgagnantmoinsde50%durevenu médian,soitenviron11%dutotaldesménages. 8 Source:Insee,chiffres2003–Lapartdulogement aaugmentédepuis. Page9 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot Qualitédes logements La qualité des logements est en hausse continue en France depuis les années d'après guerre, et ce mouvement ne connaît aucun frein, y compris pour les logements des familles modestes9, et ce même si des reportages télévisés alarmistes nous montrent qu'il y a encore beaucoup de progrès à faire dans ce domaine.Ainsi, en 1978, 27% des logements manquaient d'au moins un élément important du confort sanitaire, contre 2,5% en2002.Nous revenons detrès loin! Là encore, si on compare la situation de la France et des USA, on constate que 20% des logements de familles pauvres françaises sont considérés comme surpeuplés (2002), dont 15% en surpeuplement « léger » -manque une pièce – et 5% en surpeuplement sévère.Aux USA10, ce taux est de 5,7% à la même époque (4,4% léger – 1,3% sévère). 7% des logements de ménages pauvres français affichent une carence sévère en matière sanitaire (eau courante défectueuse ou absente, ou sanitaires partagés), contre 2% aux USA, ce qui est moins que le taux «tous ménages confondus »cheznous(2,5%). La situation de la France est donc là encore honorable, et sa progression ne saurait être passée sous silence, mais ne saurait constituer un exemple pour le reste du monde. Et le modèle social français semble, en matière de logement, moins performant que celui qui nousest souvent présentécomme lerepoussoir anti-social absolu,celui desUSA. Surfacecomparéedes logements La surface moyenne des logements est passée de 82m2 en 1984 à 90m2 en 200211, ce qui, rapporté au nombre d'occupants par logement, constitue une progression notable, de 29 à 37m2 par personne. Mais là encore, la performance française n'est pas des meilleures,comparée àcelle d'autres nations comparables: Pays Surfacemoyenne/habitant,m2 USA 67 Danemark 52 Suède 43 Pays-Bas 41 USA,ménagespauvres(12%) 40 Allemagne(ouest) 39 France 37 9 Insee,«lesconditionsdelogementdesménagesàbasrevenus»,DriantetRieg,2004. 10 LessourcesaméricainesproviennentduCensusbureau,census.gov.Ilestànoterque lesdéfinitions du surpeuplementdeslogementssontlégèrementdifférentesdesdeuxcôtésdel'Atlantique.Enfait, enprenantpourcritèredebaselenombredepiècesdevieparhabitant,onconstatequelesnombre depiècesretenuspourdéfinirunsurpeuplement"modéré"ou"grave"sontlesmêmesdanslaplupart descascourants,lecritèreFrançaisestplusdraconiend'unepiècepourlesfamillesmonoparentales, lecritèreaméricainestplussévèred'unepiècepourpourlesfamillescomportantdeuxenfantsou plusdemoinsde7ans.Leschiffressontdonctoutàfaitcomparables. 11 Insee,tableauxdel'économieFrançaise,2005-2006 Page10 ©2007VincentBENARD&InstitutTurgot