LAS VIVIENDAS PROVISIONALES EN ANDALUCÍA. Índice General 1. Consideraciones generales 2. Metodología y estructura 2.1. Delimitación del objeto del Informe 2.2. Las Administraciones competentes 2.3. Cuestionarios 2.4. Estructura del Informe 3. La posición de las Administraciones Públicas 3.1. La posición de la Consejería de Obras Públicas y Transportes . 3.1.1. Delegaciones Provinciales de la Consejería de Obras Públicas y Transportes . 3.1.2. Dirección General de Arquitectura y Vivienda . 3.2. La posición de los Ayuntamientos . 3.2.1 Tiempo que llevan instaladas las viviendas 3.2.2 Administración que instaló las viviendas y Administración titular de las mismas 3.2.3. Motivo de la instalación de las viviendas 3.2.4. Control de la ocupación y destino de estas viviendas 3.2.5. Estado de conservación de las viviendas 3.2.6. Servicios mínimos obligatorios en las viviendas provisionales 3.2.7. Cabinas telefónicas 3.2.8. La titularidad del suelo y su idoneidad para instalar estas viviendas 3.2.9. Actividad laboral de los residentes habituales 3.2.10. Consumo de drogas 3.2.11. Educación y Salud 3.2.11.1. Educación 3.2.11.2. Sanidad 3.2.12. Servicios sociales comunitarios 3.2.13. Población 3.2.14. Futuro de estas viviendas 3.2.15. Valoración 4. Valoraciones 5. Resoluciones ANEXOS ANEXO I. Referencias normativas ANEXO II. Cuestionarios enviados 1. Ayuntamientos 2. Diputaciones Provinciales 3. Delegaciones Provinciales de la Consejería de Obras Públicas y Transportes 4. Dirección General de Arquitectura y Vivienda ANEXO III. Cuestionario de las visitas realizadas 1. CONSIDERACIONES GENERALES 1. Consideraciones Generales. El derecho a la vivienda que quiere garantizar el art. 47 de la Constitución Española (CE) contempla una doble vertiente: no se trata sólo de facilitar el acceso a una vivienda, es decir el que todos los ciudadanos posean un techo donde residir, sino también el que éste posea unas garantías mínimas de dignidad y de adecuación. Esto es, que sea un espacio suficiente para evitar el hacinamiento y preservar la intimidad de los distintos miembros de la unidad familiar y que, al mismo tiempo, reúna las condiciones de seguridad y de salubridad, a fin de que sus ocupantes puedan habitarlas en las condiciones necesarias para el normal desenvolvimiento de su vida familiar, de acuerdo con las condiciones de dignidad a las que, entendemos, tiene derecho todo ciudadano conforme al art. 10 CE. En relación con la accesibilidad a este derecho básico, año tras año, se presentan numerosas quejas ante la Institución, bien demandando directamente la adjudicación de una vivienda, bien mostrando su disconformidad con los procedimientos de adjudicación de viviendas de promoción pública. En cuanto a los problemas que aquejan a quienes habitan una vivienda, o bajo un techo inadecuado, las grandes cuestiones que, a nuestro juicio, son preciso afrontar y que venimos atendiendo de alguna manera a través de quejas individuales, pero que, en su día, exigirá la atención singular de distintos informes especiales, son, en primer lugar, los problemas afectantes a viviendas de promoción pública situadas en barriadas o zonas, a veces, marginales, donde se generan graves problemas sociales y, al mismo tiempo, importantes deficiencias en las viviendas derivados de mal uso, incumplimiento de obligaciones de los arrendatarios y falta de control y tutela de la Administración. Un segundo bloque de problemas son los que plantea el envejecimiento de nuestros cascos antiguos y la falta de una eficaz política de rehabilitación y de eliminación de infraviviendas, que da lugar a que tantos y tantos edificios ocupados por familias con recursos escasos terminen en ruina. Un tercer grupo de problemas relacionados con la dignidad y adecuación de las viviendas viene determinado por la existencia todavía, cuando faltan menos de dos años para llegar al año 2000, de más de quinientas chabolas en nuestra Comunidad Autónoma, cuya erradicación todavía es una cuestión pendiente por parte de los poderes públicos. En fin, en último lugar, citaremos el ámbito de la vivienda provisional que es objeto de este informe y que, si bien afecta a más unidades familiares de las que constituye el fenómeno del chabolismo, constituye un problema de menor entidad económico-financiera que los otros dos mencionados relativos a las viviendas de protección pública y a las viviendas envejecidas de nuestros cascos antiguos. Nos encontramos pues, ante una cuestión de entidad que exigía, a la vista de las cuestiones que plantea y que, de hecho, en alguna ocasión ha motivado la presentación de algunas quejas, la atención de esta Institución. Nuestra primera idea fue delimitar el objeto del Informe en conocer cuáles son los núcleos de población en los que existen viviendas prefabricadas, es decir de aquéllas que no se construyen, sino que se ubican en el terreno a través de una instalación, por cuanto sus materiales no son de obra. Sin embargo, en el curso de nuestra actuación, hemos dado cabida también a los denominados "alojamientos provisionales" por cuanto, si bien los materiales son de obra, surgieron con un carácter provisional y sólo aquéllos que por sus características, materiales y estado de conservación han sido o pueden ser objeto de transformación, pasarán a ser calificados de viviendas de protección oficial y, en su caso, a ser transferidos a sus adjudicatarios. El resto, en principio, deben ser objeto de demolición y sustitución por viviendas dignas y adecuadas. Ello por cuanto los materiales utilizados en las paredes y cubiertas son de una calidad ínfima, si se pretende que constituyan la vivienda permanente de sus ocupantes y, aunque las cubiertas de muchas de ellas, se han tratado para evitar humedades y amortiguar los cambios de temperatura, su aspecto y los tabiques de separación entre habitaciones parecen del todo punto inadecuados para preservar la intimidad y confort mínimo que deben tener sus ocupantes. Comentario, detenido y aparte, merecen los alojamientos denominados Unidades Vecinales de Absorción (en lo sucesivo UVAS). Se trata también, en este caso, de albergues provisionales, por lo que en nuestros cuestionarios nos interesamos por este tipo de alojamientos. Sin embargo, en el curso de la realización de este Informe Especial hemos podido verificar que, en primer lugar, la gran mayoría de estos inmuebles no han sido considerados alojamientos provisionales por los Ayuntamientos, sino viviendas sociales, razón por la que no se han incluido, en muchos casos en sus respuestas (en la práctica, es difícil en algunos casos distinguir cuándo estamos ante una UVAS u otro tipo de alojamientos provisionales). Asimismo, hemos comprobado en nuestras visitas que bajo la tipología UVAS se encuentran alojamientos de muy distinta naturaleza, pues hemos podido constatar que bastantes de estos inmuebles han sido objeto de rehabilitación por la Junta de Andalucía, con lo que sus condiciones han mejorado ostensiblemente, siendo susceptibles de obtener la calificación de viviendas de protección oficial. Tales supuestos quedarán fuera del alcance de este Informe (vgr. UVAS de Écija). Asimismo, existe un gran número de estos albergues que tras las mejoras realizadas por sus adjudicatarios originales, o por los que posteriormente las han ido ocupando, han perdido de hecho ese carácter provisional, utilizando unos materiales y presentando un aspecto interior, y a veces exterior, que en poco se diferencian de las viviendas edificadas con técnicas normales o tradicionales de construcción. Sin perjuicio de ello, en las páginas de este Informe se contienen diversas referencias a las UVAS, por cuanto algunas Delegaciones Provinciales de la Consejería de Obras Públicas y Transportes y algunos Ayuntamientos sí nos han informado sobre la existencia de las mismas y su estado de conservación. Asimismo, la Dirección General de Arquitectura y Vivienda nos ha enviado una amplia relación de las existentes según la documentación que poseen. Así las cosas, y en lo que concierne a estos alojamientos, creemos que deben ser objeto de un tratamiento individualizado y diferenciado de las viviendas prefabricadas y de otros alojamientos que, incuestionablemente, sí poseen ese carácter de provisionalidad que determinó la redacción de este Informe (vgr. Los Asperones). Por este motivo, tenemos previsto iniciar una actuación de oficio con el fin de conocer el número, localización, estado en que se encuentran y futuro de las UVAS en Andalucía, dado que la existencia de diversos núcleos de población en nuestra Comunidad Autónoma, asentados sobre estos albergues que, en principio, surgieron con un carácter provisional, pero que, de hecho, se han consolidado tras su permanencia durante más de treinta años, creemos que demanda esa atención especial. En los casos en los que tal permanencia ha ido acompañada de una mejora, sea de iniciativa pública o privada, que les han permitido su conversión en viviendas dignas, la intervención que podemos interesar de los poderes públicos es que se inicien los procesos de regularización de ocupaciones y del régimen jurídico del disfrute de estos inmuebles. Ahora bien, si esa permanencia, pese a la provisionalidad con la que fueron configurados, no ha ido acompañada de una mejora de las calidades técnicas que le hagan reunir los requisitos para ser una vivienda digna, deberán ser objeto de actuaciones destinadas a ejecutar las obras necesarias de transformación o de rehabilitación, cuando ello sea posible y aconsejable, o de demolición y sustitución, a través de una actuación singular, por viviendas de promoción pública. Ello con el fin de dar un tratamiento homogéneo y adecuado a los diversos inmuebles de este tipo existentes en Andalucía. Tal intervención exige, con carácter previo, la confección de un inventario de las UVAS existentes, con indicación de su estado de conservación y situación de los residentes en las mismas. Con independencia de esta tipología «sui generis» de viviendas, tanto de viviendas prefabricadas como los alojamientos provisionales que no son UVAS, han pasado, en la inmensa mayoría de los casos, a ser permanentes, aunque no reúnan los requisitos para ello. Siendo un problema muy localizado y de más entidad cuantitativa que el chabolismo, ofrece ciertas peculiaridades respecto del fenómeno chabolista: aquí las viviendas prefabricadas son de titularidad pública, los núcleos no surgen espontáneamente sino en virtud de una decisión pública y, por otro lado, a diferencia de las viviendas de promoción pública, la autoridad, al alojar las familias en estas instalaciones, no pretende, en principio, resolver un problema definitivo de vivienda, sino de carácter transitorio, temporal, por lo que a veces descuida el suelo sobre el que se asientan, la prestación de servicios mínimos obligatorios y el control sobre las viviendas, y todo ello se agrava porque, sin estar preparadas para ello, ni las viviendas, ni las infraestructuras, tales alojamientos se convierten en definitivos. En fin, se supone que, por un lado, el problema no es grave al tratarse de una solución provisional -es decir, pendiente desde el principio de una solución definitiva y, por tanto, de un problema transitorio y controlado en vías de solución- y, por otro, pudiera parecer que es una cuestión que afecta sólo a algunos cientos de familias dado que, al menos aparentemente, no existen apenas viviendas prefabricadas en nuestro espacio urbano. A ello ha podido colaborar el que su instalación, en no pocos casos, se hace en lugares alejados de los núcleos de población más representativos del municipio (vgr. El Vacie, en Sevilla). En cuanto a los alojamientos provisionales, el hecho de que, aunque prefabricados, se trate de instalaciones construidas con materiales de obra, puede aparentar que sus ocupantes se encuentran siempre bajo un techo que ha solucionado permanentemente y de por vida su problema de vivienda. Sabemos que, en muchos casos, ello no es así, y la situación exige, con independencia del tratamiento que se dé a las UVAS, elaborar, también, un inventario riguroso de los existentes y determinar su estado de conservación y sus posibilidades de transformación en viviendas definitivas. La Administración, que en su día anunció la construcción de esas viviendas como solución provisional, al haber distorsionado en muchos casos su finalidad, lo que ha terminado por ocasionar es una serie de problemas permanentes de vivienda; no en vano, muchos de los llamados alojamientos provisionales tienen ya una media de edad superior a los treinta años. En cuanto a las viviendas prefabricadas que surgen con la idea, a nuestro entender coherente, de dar una respuesta ante una emergencia social, con una vivienda digna y por un período corto de tiempo, en tanto se busca una solución definitiva, lo que permitirá la reutilización de esas viviendas para dar respuesta a otras familias aquejadas de nuevos y perentorios problemas, nos encontramos con que, en la práctica, en demasiadas ocasiones, lo que se ha hecho ha sido trasladar a chabolistas desde sitios o lugares que planteaban problemas, desde el punto de vista del desarrollo urbano, o porque creaban inquietud social por su precario y lamentabilísimo estado, a este tipo de viviendas, cambiando así el escenario y el decorado pero manteniendo la misma situación de marginación poblacional, con lo que lejos de resolverse un problema, lo que se ha hecho es taparlo durante algún tiempo. A medio plazo, las viviendas prefabricadas ocupadas por familias no integradas, han terminado por generar nuevos espacios de chabolismo, nuevos guetos sociales. Estos hechos demandan un cambio de óptica y que, a partir de ahora, o bien se instalen las viviendas por razones de emergencia surgidas por hechos catastróficos, inundaciones y, en general, excepcionales, que exigen una urgente respuesta del poder público, o bien si pretenden responder a un problema estructural, como son los asentamientos de chabolistas, se adjudiquen en un régimen de permanente tutela y siempre con el objetivo final, a plazo cierto, de que una vez se alcancen los ineludibles niveles de integración, se faciliten viviendas dignas definitivas. Al margen del uso que se le dé a estas instalaciones, las viviendas prefabricadas, por las características de sus materiales, exigen y demandan una política de conservación y mantenimiento cuya realidad queríamos constatar, por lo que hemos incluido distintas preguntas en los protocolos sobre estas cuestiones. Por otro lado, en no pocas ocasiones, por su naturaleza, este tipo de viviendas son instaladas en lugares que no son idóneos para su construcción; es decir, en terrenos que no tienen la clasificación de suelo urbano o que poseyéndola, no tienen la clasificación de solar. El deterioro que en un corto espacio de tiempo alcanzan, no justifica la importante inversión que supone la instalación de estas viviendas. Todo ello nos debe llevar a la reflexión de que la rentabilidad de las viviendas prefabricadas, en términos de inversión pública, pasa por su uso adecuado por las familias adjudicatarias, por una adecuada política de conservación y mantenimiento por la Administración encargada de ello y por una vocación de provisionalidad mientras permanezca la causa que motivó su instalación y no se haya ejecutado la vivienda alternativa, que ya sea de iniciativa pública o privada debe sustituirlas. Finalmente, el ciclo se cierra con su reutilización por otras familias necesitadas a las que se les debe entregar en perfectas condiciones. Éste es el uso racional que demandan los recursos económicos que se destinan a la instalación de estas viviendas, para atender a una necesidad social perentoria e ineludible. De acuerdo con estos criterios, una de las cuestiones que hemos querido conocer es si cuando se instalaron las viviendas, o posteriormente cuando se han entregado a nuevos adjudicatarios, se ha querido atender un problema urgente, o de emergencia social, o bien un problema estructural de población, de déficit de vivienda, pues creemos que esto en modo alguno debe ser atendido por estas instalaciones, teniendo en cuenta, además, su alto coste que puede ser similar al de viviendas de promoción pública en construcción. Hemos tratado de conocer, al mismo tiempo, qué población habita en estas viviendas, si las mismas tienen ese carácter provisional, qué grado de integración social poseen las familias que las habitan, en qué circunstancias urbanísticas se instalaron estas viviendas y cuál es su futuro. Por otro lado, en este Informe nos hemos interesado por las condiciones de vida de las personas que las habitan. Para este fin, se han enviado unos cuestionarios formulando preguntas relativas a actividad laboral de los residentes, acceso a los servicios de educación, sanidad, sociales, comunitarios, etc. Gran parte de este Informe se dedica a estas cuestiones. En fin, conocer quiénes son los ocupantes de estas viviendas, en qué condiciones las habitan, qué tipo de relación mantienen con el resto de la población del término municipal, qué errores se cometieron cuando se crearon estos núcleos y qué alternativas se pueden plantear respecto de los asentamientos presentes y cara al futuro, es el reto que nos planteamos. No en vano, el mandato del art. 47 CE -el texto está redactado en términos imperativos- obliga a todos los poderes públicos, y por tanto a las distintas instituciones de las esferas administrativas (estatal, autonómica y local) a promover las condiciones necesarias, y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. En este sentido, es preciso recordar que, sin perjuicio de la ineludible colaboración del Estado, que en el ámbito de las viviendas es precisa (desde el punto de vista financiero) y del esfuerzo de gestión y mantenimiento de estas viviendas y cesiones de suelo que los Ayuntamientos deben aportar, la Comunidad Autónoma posee unas importantísimas competencias en materia de viviendas. Baste recordar, con independencia de la normativa propia de la misma, las previsiones del art. 148, aptdo. 1.3ª, CE, y art. 13, aptdo. 8, del Estatuto de Autonomía, habiéndose transferido el patrimonio constituido por los denominados alojamientos provisionales por el Real Decreto 3481/1983, de 28 de Diciembre. Por lo demás, desde hace años, y en la actualidad, la inmensa mayoría de las viviendas prefabricadas son instaladas por la Junta de Andalucía. Esperamos, con este Informe Especial, poder llamar la atención de los poderes públicos y de la sociedad en general, sobre los problemas que, con carácter permanente, están afectando a tantas y tantas familias y que, a la vista de ello, se realice un estudio en profundidad, se elabore una metodología de trabajo, y un programa para afrontar, a medio plazo, las soluciones que demandan estas viviendas, evitando, al mismo tiempo, que en un futuro se creen situaciones como las que han dado lugar a estos asentamientos, que llevan tantos años pendientes de la respuesta definitiva, lo que, a veces, ha provocado la creación de guetos, cuya existencia es incompatible con la dignidad de la persona y el libre y efectivo ejercicio de los derechos que la Constitución quiere garantizar. 2. METODOLOGÍA Y ESTRUCTURA. 2. Metodología y Estructura. 2.1. Delimitación del objeto del Informe. Tal y como hemos indicado en páginas precedentes, hemos seleccionado esta actuación que va dirigida, esencialmente, a conocer la situación y problemas que afectan a las denominadas "viviendas provisionales", incluyendo dentro de éstas, de una forma preferencial, a las viviendas prefabricadas instaladas por la Administración. A ellas se han venido a añadir, de acuerdo con las respuestas de las Administraciones, los denominados "alojamientos provisionales", que ofrecen la peculiaridad de que sus distintos componentes de instalación, son de obra, aunque prefabricadas, por lo que tienen una mayor vocación de permanencia. Se excluyen del objeto de este Informe, aunque se contengan algunas referencias a ellas, las UVAS por los motivos indicados en las Consideraciones Generales. En definitiva, el objeto de nuestro Informe versa sobre alojamientos y viviendas provisionales, entre los que han revestido un interés especialísimo las viviendas prefabricadas, y se pretende con él determinar si, efectivamente, son instaladas, o no, con carácter provisional, cuál es su estado de mantenimiento, cuál es la situación y el futuro de sus ocupantes y de tales instalaciones y, en definitiva, qué se puede hacer para solucionar los problemas que plantean estos asentamientos y para evitar su conversión, muchas veces, en infraviviendas en un futuro. En todo caso, nada tenemos que objetar, sino, al contrario, valoramos positivamente la instalación de las viviendas prefabricadas cuando cumplen su finalidad. Por tanto, en este Informe nuestra intervención se dirige a conocer el estado de las viviendas denominadas provisionales, que tienen la nota común de su carácter no permanente y su titularidad pública y, como consecuencia de ello, la vinculación, a efectos de tutela y control, por parte de los poderes públicos. Al mismo tiempo, hemos estudiado las circunstancias que rodean a sus residentes. 2.2. Las Administraciones competentes. La instalación de las viviendas prefabricadas y, en general, de los alojamientos provisionales, durante mucho tiempo, fue competencia de la Administración del Estado. En la actualidad, prácticamente el 100% de las instaladas corresponde a la Junta de Andalucía, salvo aquéllas que, tras su transformación, han sido cedidas a los adjudicatarios. En cuanto al mantenimiento y conservación, con independencia de las obligaciones que corresponden a los propios usuarios adjudicatarios, fueron competentes la Administración del Estado y, posteriormente, la Junta de Andalucía, y desde luego algunos Ayuntamientos, si bien en la actualidad es frecuente que se firmen convenios a través de los cuales esas funciones pasan a ser competencia de los Ayuntamientos, asumiendo estas Corporaciones Locales las competencias de conservación y policía, sin perjuicio, lógicamente, del buen uso que deben dar los usuarios a estas viviendas. En todo caso, se prevé la posibilidad de que los Ayuntamientos puedan fijar una cantidad, para que sea abonada por los adjudicatarios, en concepto de contraprestación por los servicios municipales que les preste y para subvenir gastos de conservación. Sin perjuicio de esas competencias concretas de los Ayuntamientos, es evidente que éstos, como Administración más cercana al ciudadano, tienen un mayor conocimiento de las circunstancias y estado en que se encuentran estos inmuebles. Por tanto, a la hora de realizar este Informe, y aun suponiendo de antemano que, en la mayoría de nuestros municipios, no existen viviendas prefabricadas, dirigimos nuestra petición de informe, con el cuestionario que figura en el Anexo II, a todos los municipios de Andalucía, toda vez que queríamos tener la información más exhaustiva posible y siendo conscientes de que era más que probable que ninguna Administración tuviera un inventario completo y actualizado de la existencia de estas instalaciones. La información relativa a tal inventario aparece en la parte dedicada a la Consejería de Obras Públicas y Transportes, donde se ponen de manifiesto las diferentes informaciones existentes sobre estas instalaciones. En todo caso, y de acuerdo con la información recibida de los Ayuntamientos, el total de municipios que poseen algún tipo de viviendas provisionales es de 76, más otros 6 que dan algún tipo de respuesta singular. Estos 82 municipios que, siempre según ellos, tienen viviendas provisionales son: Provincia: ALMERÍA Albánchez Gádor Gergal Provincia: CÁDIZ Cádiz Alcalá del Valle Algeciras Barbate Los Barrios