LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LOS BARRIOS. RELACIONES Y ACTORES DEL PLAN MÁS VIDA EN EL GRAN LA PLATA LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LOS BARRIOS. RELACIONES Y ACTORES DEL PLAN MÁS VIDA EN EL GRAN LA PLATA. Mauricio Schuttenberg LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LOS BARRIOS. RELACIONES Y ACTORES DEL PLAN MÁS VIDA EN EL GRAN LA PLATA. Mauricio Schuttenberg Diseño: Andrea López Osornio Editorial de la Universidad Nacional de La Plata Calle 47 Nº 380 - La Plata (1900) - Buenos Aires - Argentina Tel/Fax: 54-221-4273992 La EDULP integra la Red de Editoriales Universitarias (REUN) 1º edición - 2008 ISBN Nº 978-950-34-0481-2 Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723 © 2008 - EDULP Impreso en Argentina ÍNDICE AGRADECIMIENTOS 6 PRÓLOGO 8 INTRODUCCIÓN 14 CAPÍTULO 1. 17 1.1. Estado y políticas sociales en América Latina. Una perspectiva histórica 17 1.2. Políticas sociales en la Argentina 25 1.3. Impacto social de las reformas 27 CAPÍTULO 2. CARACTERIZACIÓN DEL PLAN MÁS VIDA 30 2.1. Antecedentes del Plan Más Vida. El Plan Vida 30 2.2. Caracterización del Plan Más Vida 32 CAPÍTULO 3. APROXIMACIÓN METODOLÓGICA 36 CAPÍTULO 4. LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN MÁS VIDA EN EL GRAN LA PLATA 42 4.1. Algunas cuestiones sobre la implementación de políticas 42 4.2. El caso de La Plata 47 4.2.1. La estructura organizativa del Plan 47 4.2.2. El funcionamiento de la red de trabajadoras vecinales 48 4.2.3. Diseño e implementación del Plan. La evaluación de los actores 52 4.3. El caso de Ensenada 58 4.3.1. La estructura organizativa del Plan 58 4.3.2. El funcionamiento de la red de trabajadoras vecinales 60 4.3.3. Diseño e implementación del Plan. La evaluación de los actores 65 4.4. El caso de Berisso. 73 4.4.1. La estructura organizativa del Plan 73 4.4.2. El funcionamiento de la red de trabajadoras vecinales 74 4.4.3. Diseño e implementación del Plan. La evaluación de los actores 77 4.5. Algunas comparaciones entre La Plata, Ensenada y Berisso 85 CAPÍTULO 5. PARTICIPACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES 94 5.1. Cómo pensar la participación en políticas sociales 94 5.2. Participación en el Plan Más Vida 97 5.3. Los espacios de la participación en el marco del Plan 112 CAPÍTULO 6. PLAN MÁS VIDA Y CLIENTELISMO 115 6.1 Una aproximación al concepto de clientelismo 115 6.2. Plan Más Vida y redes clientelares 120 CAPÍTULO 7. POLÍTICAS SOCIALES E IDENTIDADES POLÍTICAS 143 CONCLUSIONES 156 BIBLIOGRAFÍA 165 AGRADECIMIENTOS En primer lugar quisiera agradecer al Consejo Nacional de Investiga- ciones Científicas y Técnicas (CONICET) por la beca otorgada que posibi- litó la realización de este trabajo. Se extiende este reconocimiento a los agentes municipales, coordinado- res barriales, manzaneras titulares y suplentes, comadres y beneficiarios por su tiempo y la buena predisposición con la cual me atendieron y contes- taron los extensos cuestionarios. También quisiera destacar la importancia de los comentarios que se me realizaron en los grupos de investigación que participo: «Temores y espe- ranzas de los hombres en la historia de la cultura política Argentina. 1955- 2003». Facultad de Periodismo y Comunicación Social de la UNLP. Direc- tor Lic. Guillermo Quinteros y «Distintas perspectivas para el análisis de la pobreza y las políticas sociales», radicado en el Departamento de Sociolo- gía y CIMeCS (Centro Interdisciplinario de Metodología de las Ciencias Sociales) de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la UNLP. Directora Dra. Amalia Eguía, Co-Directora Dra. Susana Ortale. Es usual, en estos casos, agradecer el aporte del director de tesis. Sin embargo, en este punto, quiero destacar especialmente la labor de la Dra. Susana Ortale quien supo guiar la construcción de esta tesis y su aporte resultó fundamental, tanto para la realización de la presente investigación, como para ayudarme a comenzar a recorrer el camino de la investigación social. MAURICIO SCHUTTENBERG 6 En el plano personal quisiera reconocer a Rita por su apoyo y confianza constantes y a María Laura por su paciencia y ayuda invalorables. Por último, quisiera también dedicar este libro a mi hijo Federico. La Plata, Junio de 2007 MAURICIO SCHUTTENBERG 7 PRÓLOGO Este estudio, realizado como tesis para obtener el título de Magíster en Ciencia Política en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Uni- versidad Nacional de La Plata, reviste importancia por razones de diversa índole que merecen destacarse. Surge en el marco de la asignatura Antropología Social y Política de dicha carrera como problema pasible de ser enfocado mediante conceptos y herramientas discutidos en la misma pero a su vez, sustentado necesaria- mente en contenidos de otras. En tal sentido, expresa la dilución de límites entre ámbitos diferencia- dos correspondientes a lo social, lo político, lo económico, lo cultural y sus respectivas competencias disciplinarias. Y esta movilización de la estructu- ra de conocimiento, en tanto desnaturaliza formas canónicas de aprehender y construir la realidad, debe ser bienvenida. El autor condensa formaciones que se encuadran inequívocamente en el campo de las ciencias sociales, de allí que la particular síntesis en el uso de conceptos y estrategias metodológicas haya contribuido a recortar el pro- blema y a construir el enfoque. Su trayectoria incipiente y promisoria, es expresión de muchas otras que evidencian el proceso de convergencia de las ciencias sociales. Tomando como campo de estudio la implementación de una política social –el Plan Más Vida de la Provincia de Buenos Aires– con sus marcos institucionales, sus reglas y procedimientos, pone en foco los escenarios de interacción entre los diferentes actores que intervienen sea como funciona- MAURICIO SCHUTTENBERG 8 rios, técnicos, agentes barriales y beneficiarios, observando la confluencia y tensiones de saberes, intereses y valores; tensiones por su parte caracte- rísticas de todas las políticas públicas que se dirimen entre la racionalidad y la legitimidad, el diseño y la implementación, la lógica técnica y la lógica política, los cursos de acción previstos y el juego de actores. Cabe señalar que su trabajo refleja algunas problemáticas que están en el centro de los estudios sociológicos tales como la relación entre los nive- les macro y microsocial así como el carácter contradictorio del primero y contingente del segundo. El interés por el estudio en el nivel local aporta conocimiento sobre problemas relativos a la formación y a la dinámica de acción de los actores y de los sistemas sociales, referenciándolos a circuns- tancias específicas de lugar y tiempo. En todo su análisis, describe actores insertos en contextos locales aprehendiendo los sentidos que atribuyen a sus acciones. El contexto social más amplio, lejos de representar el telón de fondo de las problemáticas sociales, las constituye y define como tales, actuando como condición de posibilidad y confiriéndoles determinados sig- nificados. Tal mirada es utilizada en el estudio que aquí presenta sobre el Plan Más Vida de la Provincia de Buenos Aires, plan alimentario que se inicia en 1994 cuya ejecución involucró progresivamente diversos organismos y ni- veles del estado provincial y municipal, a organizaciones no gubernamen- tales así como a una red de trabajadoras vecinales que, en los 51 distritos en los que funciona, alcanzaban en el momento de su estudio a 38.000 y aten- dían a más de 1.000.000 de beneficiarios de hogares pobres con embaraza- das y/o niños menores de seis años. Sabemos que las reformas de los ochenta y noventa, implicaron para toda América Latina una importante asistencialización de las acciones so- ciales del Estado a través de la adopción de criterios de focalización en las políticas sectoriales (salud, educación, alimentación, vivienda) a través de programas destinados a sectores pobres, cumpliendo un rol compensatorio de los costos sociales de la política de ajuste. Su ejecución exigió de mane- ra creciente una serie de arreglos caracterizados por la desconcentración y descentralización de funciones y recursos a nivel de las instancias locales, así como el traspaso de responsabilidades de ejecución a actores de la so- ciedad civil. MAURICIO SCHUTTENBERG 9 Las políticas sociales fueron incrementando su intervención en aquellas situaciones de necesidad aguda y específica, destacándose -por su crecien- te centralidad en términos de la reproducción biológica- los planes alimen- tarios, de los cuales el Plan Más Vida representa un ejemplo paradigmático dentro de la Provincia de Buenos Aires. El tipo de estudio comparativo, en profundidad, a pequeña escala, basa- do en análisis de documentos oficiales y entrevistas (individuales, grupales y con distinto grado de estructuración) y en la observación participante, habla de los esfuerzos por adecuar las técnicas a los objetivos y problemas a indagar y de un diseño metodológico complejo que intenta dar amplitud y profundidad al análisis. La utilización del enfoque relacional, involucrando a todos los actores que intervienen de manera significativa en la implemen- tación del plan, tuvo como norte evitar reduccionismos a la vez que sirvió para dinamizar la reflexividad del investigador/autor. Haciendo una recorrida por los cambios en el accionar del Estado y sus políticas sociales vinculados con la reforma del Estado afianzada en los 90, caracterizando en ese marco al plan que sirve de contexto a su estudio -con sus continuidades y transformaciones- y yendo al nivel de concreción de los municipios y barrios donde este actúa, el trabajo de campo permitió conocer su funcionamiento en escalas micro y las relaciones sociales que se desarrollan en torno a su implementación. En tal sentido incluye y pone en discusión las categorías de clientelismo y participación social, concep- tos omnipresentes en las reflexiones sobre políticas sociales, sea aludiendo a procesos estigmatizados (sobre todo el primero) o a procesos valorados y promovidos (en el caso de la participación). Es importante señalar que la indagación acerca de las relaciones socia- les involucradas en la gestión del plan la realiza buscando no un patrón monolítico, sino más bien la heterogeneidad derivada de su particular im- plementación en barrios de los tres municipios que conforman en aglome- rado Gran La Plata. A través del trabajo de campo realizado en ellos, nos brinda una mirada microsocial que permite conocer los matices posibles dentro de un modelo bottom-up de implementación de políticas sociales como es el que analiza. Este perfil del Plan Más Vida, que guarda cierta distancia respecto de los modelos top-down o verticalistas de gestión de políticas sociales, debe su MAURICIO SCHUTTENBERG 10