BIS Papers nº 71 Las finanzas de los bancos centrales por David Archer y Paul Moser-Boehm Departamento Monetario y Económico Abril de 2013 Las opiniones expresadas en este artículo son las de sus autores y no reflejan necesariamente las del BPI. Esta publicación también puede consultarse en la página del BPI en Internet (www.bis.org). © Banco de Pagos Internacionales 2013. Reservados todos los derechos. Se permite la reproducción o traducción de breves extractos, siempre que se indique su procedencia. ISSN 1609-0381 (versión impresa) ISBN 92-9131-529-X (versión impresa) ISSN 1682 7651 (versión en línea) ISBN 92-9197-529-X (versión en línea)) Índice Presentación .............................................................................................................................................................. 1 Resumen y conclusiones ....................................................................................................................................... 3 Introducción .............................................................................................................................................................. 5 Sección A Preámbulo: entender las finanzas de los bancos centrales. ........................................ 7 1. Principios y conceptos básicos ........................................................................................................ 7 a. Función y titularidad ................................................................................................................... 7 b. Forma y estructura ...................................................................................................................... 8 c. Recursos financieros y solidez financiera ........................................................................ 10 2. La importancia de las finanzas propias según la literatura económica ........................ 12 a. Teoría ............................................................................................................................................. 12 b. Evidencia empírica .................................................................................................................... 15 c. Resumen ....................................................................................................................................... 19 Sección B ¿Qué recursos financieros poseen los bancos centrales? ......................................... 21 1. Componentes de las finanzas de los bancos centrales: un resumen ............................ 21 2. Estructura de balances y exposiciones financieras resultantes ........................................ 23 3. Criterios contables: conversión de exposiciones económicas en ingresos contables ............................................................................................................................................... 29 4. Exposiciones y tratamiento contable combinados: impacto en resultados ............... 34 5. Colchones financieros en el balance .......................................................................................... 37 6. Mecanismos de transferencia del riesgo .................................................................................. 39 7. Programas de distribución y mecanismos de recapitalización ........................................ 41 8. La suma de las partes ....................................................................................................................... 44 Sección C ¿Qué nivel de recursos financieros necesitan los bancos centrales? .................. 49 1. Exposiciones económicas ............................................................................................................... 49 2. Las opciones convencionales de gestión del riesgo financiero son limitadas ................................................................................................................................................. 52 3. Políticas contables y la influencia de los esquemas de distribución ............................. 53 a. Políticas contables y comportamiento ............................................................................. 53 b. Opciones de políticas contable y distribuciones .......................................................... 56 4. Contrarrestar los efectos de las distribuciones asimétricas .............................................. 58 a. Utilización de criterios contables para evitar la asimetría en la distribución .................................................................................................................................. 59 b. Evitar la asimetría en la distribución separando los ingresos contables y los ingresos distribuibles .................................................................................................... 62 BIS Papers Nº 71 – Las finanzas de los bancos centrales iii c. Alisamiento y limitación de las distribuciones ............................................................... 63 d. Compensación de los efectos de las distribuciones asimétricas mediante esquemas de distribución contingentes ...................................................... 63 e. Factores pertinentes para la evaluación de las opciones .......................................... 66 5. Las consecuencias de la debilidad financiera .......................................................................... 66 a. Profecías autocumplidas y dañinas .................................................................................... 67 b. Señales ruidosas ......................................................................................................................... 68 c. Límites semifiscales ................................................................................................................... 69 Sección D Un marco para evaluar el nivel adecuado de recursos financieros ....................... 73 La «solidez financiera» reconsiderada ................................................................................................. 73 1. Exposiciones financieras derivadas de políticas y funciones ............................................. 75 2. Transferencia del riesgo ................................................................................................................... 77 3. Opciones para las políticas contables y los esquemas de distribución ........................ 78 4. Predisposición de solidez financiera en forma de capital .................................................. 79 Un último apunte sobre la elección del momento adecuado. ................................................... 81 Anexo 1: Políticas contables de los bancos centrales .................................................................... 82 a. Tratamiento de los cambios de valoración, por activos y pasivos ......................... 83 b. Tratamiento contable de los cambios de valor por conversión de moneda extranjera .................................................................................................................... 83 Anexo 2: Componentes de algunos esquemas de distribución ................................................. 87 Referencias bibliográficas ......................................................................................................................... 93 iv BIS Papers Nº 71 – Las finanzas de los bancos centrales Presentación Jaime Caruana Los bancos centrales no son bancos comerciales. No tienen fines de lucro ni se enfrentan a las mismas restricciones financieras que las instituciones privadas. En la práctica, esto supone que la mayoría de los bancos centrales podrían llegar a perder dinero hasta el punto de que su patrimonio neto se tornara negativo y aun así seguir operando con normalidad. En la mayoría de los casos, su situación financiera tendría que empeorar de manera alarmante para tener que comprometer sus objetivos de política con el fin de poder seguir haciendo frente a sus obligaciones de pago. El problema es que no todo el mundo acepta que el patrimonio contable de un banco central pueda tornarse negativo sin provocar alarma. Los mercados pueden reaccionar mal al creer erróneamente que las pérdidas restan eficacia a las políticas. Los políticos también pueden oponerse, si infieren que se han adoptado decisiones equivocadas a costa del contribuyente o que el banco central necesita de hecho ser rescatado por el Gobierno. Estas predicciones agoreras, que conllevan su propio cumplimiento, no benefician a nadie. Hasta los estados financieros más perfectos y bien presentados no siempre evitan que se produzcan estas erróneas percepciones. Así pues, los bancos centrales deben contar con los recursos y mecanismos financieros que necesitan para continuar desarrollando sus funciones de utilidad social incluso en periodos de crisis. Para evitar estos riesgos probablemente se necesiten recursos y mecanismos que permitan mantener el patrimonio neto en territorio positivo frente a las pérdidas causadas por sus actuaciones en pos de la sociedad. En suma, la independencia financiera de los bancos centrales es importante. Tradicionalmente, la situación financiera de los bancos centrales no ha atraído demasiada atención, pero ahora ha cobrado protagonismo al operar muchos de los bancos centrales más allá de los límites de política tradicionales. El Banco de Pagos Internacionales (BPI) ha reiterado su preocupación por las consecuencias que acarrean las medidas de política sin precedentes adoptadas por algunos bancos centrales. Desde la perspectiva de su propia situación financiera, los bancos centrales suelen contar con la fortaleza necesaria para soportar estas consecuencias y no albergamos dudas sobre los bancos centrales que están asumiendo en la actualidad riesgos financieros extraordinarios. Sin embargo, nuestra confianza se basa en el entendimiento de la idiosincrasia particular de los bancos centrales, que pueden no compartir los mercados y otras partes interesadas. En este documento se plantean las siguientes cuestiones: ¿qué nivel de recursos financieros se necesita para cumplir este cometido? y ¿qué tipo de mecanismos financieros son los más indicados para ello? Inevitablemente, las respuestas son complejas, dependiendo en gran medida del entorno económico y político propio de cada banco central, así como de sus funciones. En este documento se ofrece un marco para profundizar en estas cuestiones y se identifican algunas preferencias. Un elemento que se considera especialmente importante es contar con un mecanismo bien diseñado para la distribución del superávit. Este tipo de mecanismos presenta dos características principales. Primero, las retenciones y BIS Papers Nº 71 – Las finanzas de los bancos centrales 1 distribuciones deben estar fuertemente ligadas a un objetivo fijado para los recursos financieros, que a su vez se ajusta a la necesidad potencial de utilizar dichos recursos en tiempo de crisis. Segundo, han de evitarse los pagos a raíz de ganancias de revaluación no realizadas e ingresos procedentes de activos de especial riesgo, ya que no se trata de beneficios definitivos. En aras de la confianza, es deseable que estas revaluaciones e ingresos se aíslen con total transparencia de las distribuciones, en vez que esconderlos en el esquema de distribuciones mediante políticas contables. Esto supondría contabilizar al valor razonable los instrumentos financieros cuya revalorización o depreciación es probable que interese al contribuyente. Sin duda, los bancos centrales pueden poseer activos y pasivos cuyos cambios de valor no son relevantes, incluso bajo las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF). Ahora bien, cuando los mecanismos de distribución de pagos no puedan estructurarse para cumplir las dos características antes mencionadas, hay dos criterios contables que podrían ser útiles para los bancos centrales. El primero sería el uso de las reservas de revaluación (especialmente de manera asimétrica aplicando un tratamiento diferenciado a las ganancias y pérdidas no realizadas), incluso en el caso de valores activamente negociados en la articulación de las políticas. El segundo sería el uso de provisiones de riesgo genéricas («rainy day»). Las reservas de revalorización tienen la ventaja de ser transparentes por estar basadas en reglas, mientras que las provisiones genéricas tienen la ventaja de ser flexibles. Estos dos criterios contables pueden no coincidir del todo con las NIIF, pero hay motivos de peso para su adopción. Algunos bancos centrales incluso podrían considerar mecanismos para transferir riesgo a las autoridades fiscales. Las indemnizaciones gubernamentales para hacer frente a las consecuencias financieras de las políticas inusuales aplicadas han ayudado en algunos casos, pero no han estado exentas de problemas. Las finanzas públicas pueden atravesar dificultades precisamente cuando el banco central también las atraviesa. Ante las implicaciones de la transferencia del riesgo al erario público, estos mecanismos sin duda son más efectivos cuando la sociedad prefiere que las decisiones se tomen de manera compartida con las autoridades electas, o que sean éstas las que decidan en solitario. También sugerimos que algunas partidas del balance de los bancos centrales puedan aislarse en ocasiones y se les pueda aplicar un tratamiento por separado. Esto tendría sentido especialmente en el caso de ciertos mecanismos de transferencia de riesgo, aunque también para indicar que algunas exposiciones financieras adquiridas en momentos de crisis son de carácter excepcional y temporal. Ejemplos de este tipo de exposiciones serían las filiales y los vehículos de gestión especializada, que cuando se utiliza para reducir la transparencia, dañan la confianza, mientras que si se utilizan para aclarar la evolución de las finanzas del banco central y la naturaleza de los vínculos con las actuaciones de sus políticas, entonces pueden ser útiles. Todas estas medidas es mejor desplegarlas cuando la situación es estable, anticipándose a futuras tensiones, dado que el banco central puede necesitar muchos más recursos financieros en momentos de crisis que en circunstancias normales, y estos recursos pueden no estar disponibles cuando los fondos públicos escasean. En consecuencia, el nivel de recursos que un banco central puede necesitar en momentos de crisis puede parecer excesivo cuando la situación es de tranquilidad. Por tanto, puede resultar políticamente complicado alcanzar el nivel deseado de posicionamiento de los recursos financieros. La transferencia del riesgo asociado a esquemas de distribución de superávits adecuadamente diseñados, así 2 BIS Papers Nº 71 – Las finanzas de los bancos centrales como los mecanismos de transferencia del riesgo con fines especiales, puede parecer que chocan con las preferencias de los políticos. Sin embargo, es en aras del interés social que los bancos centrales puedan seguir ejerciendo su mandado público, también en situaciones extremas. Por tanto, los bancos centrales deben identificar un mínimo de mecanismos financieros que les permita operar en esos periodos, y estar preparados para aprovechar cualquier oportunidad de cimentar sus finanzas sobre sólidas bases. Estos mecanismos sin duda variarán en función del país, de manera que no es factible establecer un referente común. Lo que se pretende en este documento es ayudar a comprender el proceso que puede aplicar un país para identificar un mínimo de mecanismos que se ajuste a sus propias circunstancias. Resumen y conclusiones 1. La razón de ser de los bancos centrales es distinta de la que tienen los bancos comerciales. Su objetivo es el bienestar nacional, no la obtención de beneficios. Sus resultados financieros no suelen ser un fiel reflejo de su éxito. 2. Las ganancias y pérdidas de los bancos centrales pertenecen a la sociedad en su conjunto. Ahora bien, los resultados financieros pueden ser importantes para los bancos centrales por mucho que siempre tengan la opción de crear dinero para pagar sus deudas, no puedan ser declarado en quiebra por ningún tribunal y no tengan por misión obtener beneficios. Las pérdidas o el capital negativo de los bancos centrales pueden levantar dudas, por erróneas que sean, sobre su capacidad de cumplir sus objetivos de política o pueden exponerlos a presiones políticas. 3. Así pues, la fortaleza financiera independiente del banco central puede reforzar su credibilidad, especialmente cuando ésta se ha visto debilitada por decisiones anteriores, por sus mecanismos institucionales o por el clima político. Y al contrario, si dicha credibilidad se ve comprometida, la fortaleza financiera no sirve de mucho para reforzar la capacidad del banco central para ejecutar su política con éxito. Esto por sí solo hace difícil determinar el nivel de respaldo financiero que necesita cada banco central. 4. Además, la fortaleza financiera debe adaptarse a las exigencias financieras que requieren las funciones que desempeña el banco central de manera independiente, que pueden ser mucho mayores en épocas de crisis que en circunstancias normales, como demuestran los acontecimientos recientes. No es fácil determinar las exigencias financieras que pueden afectar la operativa de los bancos centrales en momentos de tensión, ni comprender sus responsabilidades específicas en momentos de crisis. 5. Si los recursos financieros se ajustan a las posibles necesidades en situaciones de emergencia, pueden acumularse abultados colchones de amortiguación en circunstancias normales, sobre todo en el caso de bancos centrales con amplias responsabilidades de gestión de crisis. Para garantizar que los bancos centrales gozan de independencia para utilizar estos refuerzos, es necesario que dichos fondos se encuentren en el balance y estén listos para ser utilizados cuando sea necesario. Conseguir esto con el capital invertido en títulos del Estado no tiene por qué ser costoso para el sector público en su conjunto. Sin embargo, pueden BIS Papers Nº 71 – Las finanzas de los bancos centrales 3 existir limitaciones de carácter jurídico o práctico (ej. valoración a precios de mercado) relacionadas con el tamaño de la deuda del sector público y con la capacidad del banco central para mantener dicha deuda. Además, puede surgir riesgo político, dado que podría creerse (erróneamente) que existen fondos públicos disponibles para financiar proyectos deseables. 6. El tamaño de los amortiguadores financieros necesarios para garantizar la continua capacidad independiente de funcionamiento y de decisión se ve influido por las políticas contables, los mecanismos para la distribución de beneficios y la recapitalización, los objetivos de capital y los mecanismos para repartir los riesgos. Las decisiones sobre estos factores deben tomarse teniendo en cuenta las responsabilidades independientes de cada banco central y su consiguiente necesidad de fortaleza financiera independiente:  Con respecto a las políticas contables, la decisión puede conllevar separarse de manera selectiva, pero con total transparencia, de las Normas Internacionales de Información Financiera.  Con respecto a los mecanismos de distribución de beneficios, esto supone evitar un sesgo hacia la descapitalización o mecanismos que impidan una rápida recapitalización.  Con respecto a los mecanismos de distribución de los riesgos, de nuevo la solución pasa por alinear la independencia financiera con la necesidad de independencia en la toma de decisiones. No es tan importante la manera en que estas decisiones se encuentran integradas, sino el considerarlas como un todo, es decir, un paquete de medidas diseñadas para apoyar la eficacia operativa y decisoria incluso durante periodos de crisis, mientras se mantiene la confianza en la economía. 7. La necesidad de recursos financieros también se haya en función del riesgo de que la situación financiera de un banco central se considere de forma errónea importante para su capacidad de funcionamiento, como si se tratara de un banco comercial. El tenor de los recursos financieros necesarios puede reducirse mejorando la comprensión de las partes implicadas y los observadores. En este sentido, pueden contribuir la divulgación de información de calidad, explicaciones claras sobre los vínculos con las políticas y las operaciones, y la educación de observadores del sector financiero, el público en general y los representantes políticos. 4 BIS Papers Nº 71 – Las finanzas de los bancos centrales Introducción1 La reciente crisis financiera en Estados Unidos obligó a la Reserva Federal a realizar una serie de intervenciones mediante políticas no convencionales, muchas de las cuales modificaron su perfil de riesgo financiero. Por su parte, el Banco de Inglaterra se vio en una tesitura similar y el BCE y el Eurosistema de bancos centrales nacionales también tuvieron que hacer frente a una serie de crisis financieras, aunque con un origen diverso. Estos bancos centrales también han tenido que recurrir a medidas no convencionales de mayor calibre y con mayor riesgo financiero que cualquiera de las emprendidas anteriormente. El Banco Nacional de Suiza, para hacer frente a las entradas de fondos en busca de seguridad, ha intervenido con fuerza y en repetidas ocasiones desde 2009, con enormes consecuencias para su balance y los correspondientes riesgos financieros. Ante el asombroso aumento de los riesgos financieros que han venido asumiendo los principales bancos centrales, Willen Buiter publicó un escrito en el que se preguntaba si los bancos centrales podrían llegar a quebrar2. Tras declarar el banco central helvético fuertes pérdidas en 2010 y la primera mitad de 2011, Thomas Jordan pronunció un discurso en el que preguntaba retóricamente si dicho banco necesitaba capital3. Si bien ambos ofrecían respuestas relativamente tranquilizadoras, también sugerían que los retos para la eficacia relativa de un banco central podrían surgir de la debilidad financiera. Estas consideraciones normalmente conciernen a los países con sistemas financieros poco desarrollados y que tradicionalmente han tenido problemas con su gobernanza económica. El hecho de que estas economías ahora estén en contacto con otras más avanzadas es uno de los motivos de este documento. Los cambios en los mandatos de los bancos centrales y el continuo uso de políticas no tradicionales durante las actuales crisis financieras probablemente afecten a la situación financiera de los bancos centrales, especialmente si sus respaldos financieros no se han reforzado para hacer frente a estas situaciones. ¿Qué importancia podría tener esto? ¿Podrían verse en peligro los objetivos de política y, en tal caso, cómo? ¿Qué opciones existen para limitar las consecuencias imprevistas para la eficacia de la política de los bancos centrales, preservando al mismo tiempo su asunción de responsabilidades? Estos y otros asuntos se estudian en el presente trabajo. Esta obra se estructura de la siguiente manera: La Sección A presenta el carácter y el propósito de los bancos centrales y sus diferencias con los bancos comerciales, al tiempo que define qué se entiende por finanzas y por fortaleza financiera. La Sección B proporciona datos sobre la fortaleza financiera de una muestra representativa de bancos centrales, ilustra sus componentes y demuestra que existen grandes disparidades entre bancos centrales. Las razones por las que existen estas disparidades se abordan en la Sección C, que permite analizar qué grado de fortaleza financiera se requiere en determinadas circunstancias. Por último 1 En profundo y agradecido recuerdo de Andreas Keller (Banco Nacional de Suiza). También queremos agradecer sinceramente a los numerosos compañeros de bancos centrales y del BPI por su valiosa contribución con ideas, información, paciencia y buena voluntad. 2 Buiter (2008). Buiter no fue el primero en tratar el asunto de las finanzas de los bancos centrales (véase la Sección A.2), pero se menciona aquí porque su manifiesto estuvo propiciado por la primera ronda de políticas extraordinarias acometida por los bancos centrales en las recientes crisis financieras y también por el provocativo título de su texto. 3 Jordan (2011). BIS Papers Nº 71 – Las finanzas de los bancos centrales 5 la Sección D presenta un marco para determinar el grado más adecuado de fortaleza financiera y capitalización. Algunos de los datos presentados en las Secciones B y C no son de dominio público. En muchos casos, las instituciones se presentan de manera anónima, pero en otros, los datos reservados han sido atribuidos con permiso de la entidad que los ha ofrecido. Cuando se citan casos concretos con fines ilustrativos, no debe entenderse como una crítica o alabanza de dicho caso. Como quedará claro tras la lectura de este informe, existen buenas razones por las que no hay normas o prácticas estándar que puedan recomendarse para la gestión financiera de los bancos centrales. Los casos elegidos ilustran las razones de dicha diversidad. 6 BIS Papers Nº 71 – Las finanzas de los bancos centrales