1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 10 La democracia como valor universal Amartya Sen MAPAMUNDI TOMADO DE “INSULARIUM ILLUSTRATUM”, HENRICUS MARTELLUS, EN JAY A. LEVENSON (ED.), CIRCA 1492: ARTE IN THE AGE OF EXPLORATION, 1991, p. 230. E n el verano de 1997, durante una entrevista para un destacado periódico ja- ponés, me preguntaron cuál era, desde mi punto de vista, el acontecimiento más relevante del siglo XX . Me pareció que se trataba de una de esas preg u n t a s raras que obligan a la reflexión, dado el gran número de sucesos importantes Discurso pronunciado en el Congreso por la Democracia celebrado en Nueva Delhi (febrero de 1999), to- mado del Journal of Democracy, julio de 1999, vol. 10, número 3, pp. 3-17, The John Hopkins University Press and National Endowment for Democracy. 1 0 1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 11 que han tenido lugar en los últimos cien años. Los imperios europeos, en con- creto el británico y el francés, que tuvieron tanto peso en el siglo XIX, han des- aparecido. Hemos sido testigos de dos guerras mundiales. Hemos presenciado el ascenso y la caída del fascismo y el nazismo. El siglo ha visto el nacimiento del comunismo y su caída –en el antiguo bloque soviético– o su transformación radical –en China–. También hemos visto el desplazamiento de la preponde- rancia económica de Occidente hacia un nuevo equilibrio económico en el que Japón, el este y el sudeste asiáticos juegan un papel mucho más destacado. Y pese a que dicha región tiene actualmente algunos problemas económicos y fi- nancieros, ello no invalida el cambio en el equilibrio de la economía mundial que se ha desarrollado durante las últimas décadas y, en el caso de Japón, du- rante prácticamente todo el siglo. Estos últimos cien años no han estado preci- samente faltos de acontecimientos importantes. Pero en última instancia no tuve ningún problema para escoger el más des- tacado entre la gran variedad de sucesos que han tenido lugar en este periodo: el ascenso de la democracia. No quiere decir que le reste importancia a otros acontecimientos, pero creo que en el futuro, cuando se vuelva la vista atrás y se detenga en el siglo XX, será difícil que no se le conceda la primacía al esta- blecimiento de la democracia como la única forma de gobierno aceptable. La idea de la democracia, por supuesto, tuvo su origen en la antigua Grecia, hace más de dos milenios. También hubo intentos poco sistemáticos de demo- cratización en otros lugares, incluida la India. Pero realmente fue en la antigua Grecia donde tomó forma y se puso en práctica de verdad –aunque a una es- cala limitada– antes de colapsar y ceder el paso a formas de gobierno más auto- ritarias y asimétricas. Nada parecido ocurrió en otro sitio. Tuvo que pasar mucho tiempo para que surgiera tal y como la conocemos hoy en día. Fueron varios los acontecimientos que permitieron su gradual y fi- nalmente exitosa instauración como sistema efectivo de gobierno, desde la fir- ma de la Carta Magna en 1215 hasta la universalización del sufragio en Europa y Norteamérica en el siglo XX, pasando por las revoluciones francesa y norte- americana del siglo XIX. Sin embargo, sólo en el siglo XX llegó a establecerse como la forma “normal” de gobierno a la que tiene derecho cualquier nación, sea en Europa, América, Asia o África. 1 1 1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 12 La idea de la democracia como compromiso universal es bastante nueva y, en esencia, un producto del siglo XX. Los rebeldes que impusieron restriccio- nes al rey de Inglaterra mediante la Carta Magna veían sus necesidades como algo absolutamente local. En cambio, los independentistas norteamericanos y los revolucionarios franceses dieron un gran impulso a la comprensión de que la democracia es necesaria como sistema general. El objetivo práctico de sus demandas, sin embargo, no excedió el ámbito local, quedando confinado a los dos lados del Atlántico Norte y sobre las bases de la historia económica, social y política de la región. A lo largo del siglo XIXera habitual que los teóricos de la democracia se pre- guntaran si tal o cual país “estaba preparado para la democracia”. Tal forma de pensar no cambió sino hasta el siglo XX,con el reconocimiento de que la pre- gunta misma era un error: un país no tiene por qué estar preparado para la democracia, sino más bien estar preparado mediante la democracia. El cambio fue decisivo, pues hacía extensible el alcance potencial de la democracia a mi- les de millones de personas, cualquiera que fuera su historia, su cultura o su nivel económico. También fue en este siglo cuando finalmente se aceptó que el “sufragio para todos los adultos” quería decir todos,incluyendo a las mujeres. Cuando en enero de 1999 tuve ocasión de conocer a Ruth Dreyfuss, presidenta de Suiza y mujer de notable nivel intelectual, recordé que hace tan sólo un cuarto de si- glo las mujeres de ese país ni siquiera tenían derecho al voto. Por fin hemos llegado a reconocer que la aplicación del concepto de universalidad, como el de misericordia, no debe ser selectivo. Sin duda, la aspiración de universalidad de la democracia debe enfrentar desafíos que adoptan múltiples formas y que proceden de las más variadas di- recciones. De hecho, parte del presente ensayo trata sobre ello, pues en él ana- lizo la afirmación de la democracia como valor universal y la controversia alre- dedor de esta afirmación. Pero antes de comenzar ese análisis es necesario comprender con toda claridad en qué sentido la democracia se ha convertido en la principal creencia del mundo contemporáneo. En cualquier época y ambiente social existen creencias generalizadas que son respetadas como una especie de norma universal, algo parecido a la confi- 1 2 1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 13 guración “por defecto” de un programa de ordenador; son consideradas correc- tas mientras no se demuestre lo contrario. Aunque la democracia no se ha lle- vado a la práctica universalmente ni ha sido uniformemente aceptada, la forma de gobierno democrática es considerada en la actualidad, dentro del clima ge- neral de la opinión internacional, como la correcta. Así pues, son los que deni- gran el sistema democrático los que deben justificar su postura. Pero este viaje histórico es bastante reciente. No hace mucho, los defenso- res de la democracia en Asia y África se veían en apuros a la hora de defender sus puntos de vista. Si bien actualmente tenemos razones suficientes para re- batir a aquellos que, implícita o explícitamente, niegan la necesidad de la de- mocracia, debemos dejar muy claro cómo fue cambiando el estado de opinión general a lo largo de varios siglos. No tenemos que empezar de nuevo por ex- plicar si un país u otro (Sudáfrica o Camboya o Chile) está “preparado para la democracia” (cuestión tan relevante en el discurso del siglo XIX), ahora lo da- mos por sentado. El reconocimiento de la democracia como sistema universal- mente válido, cada vez más aceptado como valor universal, ha supuesto una importantísima revolución del pensamiento y constituye una de las contribu- ciones más importantes del siglo XX. Es en este contexto donde debemos ana- lizar el tema de la democracia como valor universal. LAEXPERIENCIAINDIA ¿Hasta qué punto ha funcionado la democracia? Mientras que nadie pone en duda el papel que ha desempeñado en naciones como Estados Unidos, Gran Bretaña o Francia, cuando se trata de los países más pobres el tema se torna controvertido. No es el momento de hacer un análisis minucioso de la historia, pero yo diría que la democracia ha funcionado bastante bien. India es, desde luego, uno de los casos más controvertidos del debate. Cuando los británicos se negaron a darle la independencia al país, manifesta- ron su preocupación sobre la capacidad de los hindúes para gobernarse. En 1947, el año de la independencia, India se encontraba, de hecho, en un estado de gran confusión. Un gobierno inexperto, divisiones no asimiladas y alinea- mientos poco definidos se combinaban con la violencia popular generalizada y 1 3 1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 14 el desorden social. Resultaba difícil tener fe en el futuro de una India demo- crática y unida. Sin embargo, apenas medio siglo después encontramos una de- mocracia que, con sus buenos y sus malos momentos, ha funcionado muy bien. Las divergencias políticas se han abordado dentro de un marco constitucional y se han sucedido los gobiernos siguiendo las normas parlamentarias y electo- rales. India, una torpe, insólita y poco elegante combinación de diferencias, ha sobrevivido a pesar de todo y funciona correctamente como unidad política re- gida por un sistema democrático. De hecho, se mantiene unida gracias preci- samente a la democracia. India ha sobrevivido, además, al enorme desafío que supone abordar la di- versidad lingüística y religiosa. Las diferencias religiosas y culturales son muy susceptibles de ser utilizadas por políticos sectarios en su propio beneficio, y lo cierto es que así ha sucedido en algunas ocasiones –incluso recientemente– para consternación de todo el país. Sin embargo, el hecho mismo de que esa violencia sectaria sea recibida con consternación y condenada por todos los sectores del país nos ofrece, en última instancia, la mejor garantía democrática contra la explotación del sectarismo. Se trata, evidentemente, de un elemento esencial para la supervivencia y prosperidad de un país tan diverso como la In- dia, que es el hogar no sólo de una mayoría hindú, sino también de la tercera comunidad musulmana en importancia actualmente, de millones de cristianos, de budistas, y de la mayoría de sikhs, parseesyjainitasque existen en el mundo. LADEMOCRACIAYELDESARROLLOECONÓMICO Con frecuencia se afirma que para conseguir el desarrollo económico resulta más conveniente un sistema no democrático. Esta opinión se conoce, en oca- siones, con el nombre de “hipótesis de Lee”, dado que Lee Kuan Yew, líder y ex presidente de Singapur, fue su principal defensor. Y tiene razón en el senti- do de que algunos estados totalitarios –como el de Corea del Sur, la propia Sin- gapur y la China posterior a la reforma– han conseguido tasas más rápidas de cr ecimiento económico que muchos estados menos autoritarios, como India,Ja- maica y Costa Rica. La hipótesis de Lee, sin embargo, parte de un empirismo esporádico basado en información bastante limitada y selectiva, y no en un 1 4 1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 15 análisis estadístico general de la gran diversidad de datos de que se dispone. Semejante relación generalizadora no puede establecerse a partir de pruebas tan selectivas. Por ejemplo, no se puede tomar el auge económico de Singapur o China como “prueba definitiva” de que el autoritarismo favorece la prospe- ridad económica, de la misma forma que no podemos llegar a la conclusión opuesta porque Bostwana, el país con el mejor índice de crecimiento económi- co en África e incluso uno de los mejores del mundo, haya sido un oasis de de- mocracia en el continente a lo largo de muchas décadas. Se requiere de estu- dios empíricos más sistemáticos para aclarar esta cuestión. De hecho, no existen pruebas generales convincentes de que la forma de gobierno autoritaria y la supresión de los derechos civiles y políticos sean real- mente beneficiosos para el desarrollo económico. Lo cierto es que el cuadro estadístico general no inclina a semejante inducción. Los estudios empíricos sistemáticos (por ejemplo, el de Robert Barro o el de Adam Przeworski) respal- dan la idea de que existe una contradicción general entre los derechos políti- cos y el rendimiento económico. El vínculo direccional parece depender de di- versas circunstancias que ni tienen que ver con lo anterior, y si bien algunas investigaciones estadísticas revelan una endeble relación negativa, otras en- cuentran una relación positiva muy sólida. Si se consideran todos los estudios en su conjunto, la hipótesis de que no existe una relación definida entre creci- miento económico y democracia en ninguna de las dos direcciones continúa siendo muy plausible. Y dado que la democracia y la libertad política constitu- yen valores en sí mismas, su defensa queda, pues, a salvo. Pero el tema abarca también una cuestión fundamental de métodos de in- vestigación económica. No sólo debemos examinar las relaciones estadísticas, sino también analizar minuciosamente los procesos causales inherentes al creci- miento y al desarrollo económico. En la actualidad ya se comprenden mejor las políticas económicas y las circunstancias que dieron lugar al auge económico de los países del Asia oriental. Aunque varía el énfasis de los diversos estudios empíricos, ahora existe un amplio consenso en cuanto a las “políticas eficaces” en materia económica, que incluyen la apertura a la competencia y a los merca- dos internacionales, la prestación de incentivos públicos a la inversión y a la exportación, el aumento del nivel escolar y cultural y las reformas agrarias exi- 1 5 1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 16 tosas, así como otras oportunidades sociales que amplían la participación en el proceso de expansión económica. No hay ninguna razón para asumir que cual- quiera de dichas políticas sea inconsistente con una mayor democratización ni que tenga que ser sustentada obligatoriamente por los elementos del autorita- rismo presentes en Corea del Sur, Singapur o China. De hecho, las pruebas más abrumadoras demuestran que para generar un rápido crecimiento econó- mico es preferible un clima económico cordial antes que un endurecimiento del sistema político. Para completar este análisis debemos traspasar los estrechos confines del crecimiento económico y examinar demandas más amplias inherentes al desa- rrollo económico, incluida la necesidad de la seguridad social y económica. En este contexto, debemos ver la relación entre los derechos políticos y civiles, por un lado, y la prevención de grandes desastres económicos, por el otro. Los derechos civiles y políticos permiten que las personas puedan prestar atención a las necesidades generales y demandar la acción pública adecuada. La res p u e s - ta de un gobierno al sufrimiento agudo de un pueblo a menudo depende de la presión que recibe. El ejercicio de derechos políticos (como el voto, la crítica, la protesta, etcétera) puede marcar la diferencia del incentivo político que ope- ra sobre un gobierno. En algún otro sitio me he referido al hecho notable de que, en la terrible historia de hambrunas sufridas por el mundo, nunca se ha producido un perio- do de hambruna realmente importante en una país democrático e independien- te con una prensa relativamente libre. No existen excepciones a esta regla, sin importar hacia adónde miremos: las hambrunas recientes sucedidas en Etiopía, Somalia u otros países con regímenes dictatoriales; hambrunas en la Unión So- viética en los años treinta; la de China de 1958 a 1961, cuando fracasó la políti- ca del Gran Salto Adelante; y antes las de Irlanda o India bajo la dominación extranjera. Aunque en muchos sentidos se desenvolvía económicamente me- jor que India, China se las arregló para padecer –a diferencia de India– una hambruna que resultó, de hecho, la mayor en la historia de la humanidad: cerca de treinta millones de personas fallecieron de 1958 a 1961. Pese a ello, a lo lar- go de esos tres años continuaron aplicándose las equivocadas políticas guber- namentales, que no fueron criticadas debido a que no existían partidos de la 1 6 1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 17 oposición dentro del parlamento, no había prensa independiente ni elecciones multipartitas. Y fue precisamente esa falta de exigencias lo que permitió que políticas erróneas continuasen en vigor a pesar de la muerte de millones de personas cada año. Lo mismo puede decirse sobre las dos hambrunas que tie- nen lugar actualmente en Corea del Norte y Sudán. Los periodos de hambruna con frecuencia se asocian a lo que parece ser un desastre natural, y los cronistas ingenuamente se conforman con el razona- miento más simplista apelando a estas calamidades: las inundaciones en China durante el fracaso del Gran Salto Adelante, las sequías en Etiopía o las pérdi- das de las cosechas en Corea del Norte. Sin embargo, otros países con proble- mas naturales similares, e incluso peores, se las arreglaron perfectamente gra- cias a que gobiernos sensibles actuaron para aliviar el hambre. Dado que las víctimas fundamentales en periodos de hambruna son generalmente los indi- gentes, podrían evitarse las muertes con la creación de fuentes de ingreso (por ejemplo, a través de programas de empleo), que facilitarían a las víctimas po- tenciales el acceso a los alimentos. Hasta los países democráticos de mayor pobreza sometidos a terribles sequías o inundaciones y otros desastres natura- les –como la India en 1973, o Zimbawe y Bostwana a principios de los ochen- ta– han conseguido alimentar a sus habitantes sin llegar a experimentar perio- dos de hambruna. La hambruna es fácil de evitar si existe un propósito serio al respecto, y un gobierno democrático que debe enfrentarse a las elecciones, a la crítica de los partidos de oposición y de la prensa independiente, no tiene más remedio que poner todo su interés en ello. No debe sorprendernos, pues, que India sufrie- ra periodos continuos de hambruna mientras estuvo sometida al dominio bri- tánico (el último que presencié, de niño, tuvo lugar en 1943, cuatro años antes de la declaración de independencia), y que desapareciera súbitamente con el establecimiento de una democracia multipartita y una prensa libre. Anteriormente he aludido a estas cuestiones, sobre todo en el trabajo reali- zado junto a Jean Dreze, de manera que no voy a profundizar sobre ellas aquí. El tema de la hambruna, de hecho, sólo me sirve para ilustrar el alcance de la democracia, pues en muchos sentidos constituye el ejemplo más fácil de ana- lizar. El papel positivo desempeñado por los derechos políticos y civiles tiene 1 7 1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 18 que ver con la prevención de todos los desastres económicos y sociales. Puede que no se eche en falta este papel decisivo de la democracia cuando todo va bien y la economía, en general, funciona. Pero cuando, por cualquier razón, algo empieza a ir mal, los incentivos políticos que pueden brindar las formas democráticas de gobierno adquieren un considerable valor práctico. Se trata, pues, de una importante lección. Muchos economistas tecnócratas recomiendan la utilización de incentivos económicos –dados por el sistema de mercado– mientras que pasan por alto los incentivos políticos –que pudieran ser garantizados por los sistemas democráticos–. Ello supone optar por un con- junto de reglas básicas totalmente desequilibradas. Puede que no se advierta el poder protector de la democracia cuando el país tiene la suerte de no verse frente a una catástrofe, cuando todo va razonablemente bien. Pero el peligro de la inseguridad originada por cambios económicos o circunstancias de otra índole, por políticas erróneas que no son corregidas a tiempo, puede esconder- se detrás de la fachada de una nación en apariencia saludable. Los problemas recientes en el este y el sureste asiáticos sacan a la luz, entre otras cosas, las consecuencias de formas de gobierno no democráticas, sobre todo desde dos puntos de vista principales. En primer lugar, el desarrollo de crisis financieras en estas economías –incluidas Corea del Sur, Tailandia e In- donesia– ha estado estrechamente vinculado a la falta de transparencia en los ne- gocios, sobre todo a la falta de participación pública en la revisión de los acuer- dos financieros; y la causa fundamental de ello ha sido la ausencia de un foro democrático efectivo. En segundo lugar, una vez que la crisis financiera ha desembocado en una recesión económica generalizada, el poder protector de la democracia, similar al que evita los periodos de hambruna en los países de- mocráticos, se ha extrañado en un país como Indonesia. Los nuevos desposeídos no contaban con los recursos que necesitaban. Una caída del producto nacional bruto de, digamos, un 10 por ciento, pu- diera no significar mucho si ha sucedido tras una tasa de crecimiento de un 5 o un 10 por ciento anual durante las últimas décadas; sin embargo, puede oca- sionar la muerte y llevar a la miseria a millones de personas si el peso de la con- tracción no es compartido por la amplia mayoría y se permite que caiga sobre los menos capaces de soportarlo, es decir los desempleados y los que carecen 1 8 1. DOSSIER 1 28/6/01 10:51 Page 19 de medios económicos. En Indonesia, tal vez los más vulnerables no hayan re- sentido la falta la democracia mientras las cosas iban mejorando, pero esa ca- rencia impidió que se oyeran sus voces y se pudieran expresar cuando tuvo lugar la crisis desigualmente compartida. LASFUNCIONESDELADEMOCRACIA Hasta ahora los temas que he tratado en el presente ensayo han estado deter- minados por los detractores de la democracia, sobre todo por los críticos de la economía. Más tarde volveré sobre las críticas, en concreto sobre los argumen- tos de los críticos culturales, pero ha llegado el momento de continuar el análi- sis positivo sobre cómo actúa la democracia y lo que puede haber en la base de su defensa como valor universal. ¿Qué es exactamente la democracia? No se debe identificar la democracia únicamente con el gobierno de la mayoría. La democracia implica exigencias complejas, que incluyen el voto y el respeto hacia los resultados de las eleccio- nes, pero también implica la protección de las libertades, el respeto a los dere- chos legales y la garantía de la libre expresión y distribución de información y crítica. Incluso las elecciones pueden resultar lesivas si tienen lugar sin que los diferentes contendientes tengan la oportunidad de presentar sus programas, o sin que el electorado goce de la libertad de obtener información y de conside- rar los puntos de vista de los principales partidos. La democracia es un sistema exigente, no una simple condición mecánica –el gobierno de la mayoría– toma- da de forma aislada. Vistos así, los méritos de la democracia y la afirmación de su valor univer- sal pueden relacionarse con algunas virtudes distintas inherentes a su práctica sin restricciones. De hecho, se puede decir que la democracia enriquece la vida de los ciudadanos de tres formas diferentes. Primero, la libertad política se in s c r i b e dentro de la libertad humana en general, y el ejercicio de los derechos civiles y políticos es una parte crucial de la vida de los individuos en tanto se- res sociales. La participación social y política posee un valor intrínseco para la vida y el bienestar de los hombres. El hecho de impedir la participación en la vidapo lítica de la comunidad constituye una privación capital. 1 9