Oficina Internacional del Trabajo Oficina Subregional para los Países Andinos La Administración de Obras Intensivas en mano de obra hechas por Contrato Guía Práctica PHILLIPE GARNIER MARC VAN IMSCHOOT Lima, Diciembre de 2003 Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2005 Primera edición 2005 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual, en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción deben formularse las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas. GARNIER, Philippe y VAN IMSCHOOT, Marc La administración de obras intensivas en mano de obra hechas por contrato - Guía práctica Lima: OIT/Oficina Subregional de los Países Andinos, 2005, 113pp. Utilización de la mano de obra, obras públicas, contrato, infraestructura, alto coeficiente de mano de obra, desarrollo rural, creación de empleos, pequeña empresa, guía. 13.01.2 92-2-317794-4 (print) 92-2-317795-2 (web pdf) Traducido del inglés: The administration of labour-intensive works done by contract - Practical guide, ISBN 92-2-108514-7, Ginebra, 1993 Datos de catalogación de la OIT Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en Las Flores 275, San Isidro, Lima 27 - Perú, o pidiéndolas al Apartado Postal 14-124, Lima, Perú. Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.pe Impreso en el Perú ADVERTENCIA El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres, es una de las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres. PRÓLOGO Cada vez más frecuentemente, los países en vías de desarrollo han estado acudiendo a las pequeñas empresas de construcción, empresas consultoras locales, asociaciones de usuarios, ONGs y comités de desarrollo local para llevar a cabo obras públicas e infraestructura comunitaria en pequeña escala. En general, y sobre todo cuando se usaron las técnicas de uso intensivo de mano de obra, resultó que los contratos preparados para estos trabajos y los procedimientos convencionales que controlan su adjudicación y administración, fueron a menudo inadecuados. Hasta muy recientemente, los diferentes tipos de contrato y su administración han sido principalmente dirigidos a los trabajos de gran escala, contratados a grandes empresas constructoras que dependen extensamente de la maquinaria pesada. Varias nuevas modalidades han subsecuentemente aparecido. Los gobiernos ahora sólo ocasionalmente sirven como agencias ejecutoras de proyectos por administración directa. Al mismo tiempo, el sector privado nacional se ha desarrollado gradualmente. De esa manera, se ha vuelto esencial para estos países adoptar los procedimientos de licitaciones competitivas y de contratación que satisfacen mejor a las necesidades y capacidades actuales y futuras de los operadores locales. Dentro de este nuevo contexto, el propósito de esta guía es proporcionar las pautas prácticas para los responsables de los proyectos de infraestructura rurales y urbanos de uso intensivo de mano de obra. Se propone facilitar la preparación de licitaciones y documentos de contrato, y la administración de tales contratos para este tipo de trabajo por los departamentos gubernamentales o las empresas consultoras locales. Son las micro y pequeñas y empresas de construcción en menor escala (MYPE) o las diferentes organizaciones basadas en la comunidad (OBC), quienes después implementan estos contratos. Los siguientes criterios serán usados para distinguir los cuatro tipos de operadores: (1) Las micro y pequeñas empresas (MYPE), son aquellas que están disponibles en el área del proyecto (región, provincia o municipio) donde los trabajos serán realizados. Ellas están listadas en los registros comerciales y ocupacionales y mantienen contacto regular con los bancos. Finalmente, ellas participan en contratos de construcción y de obras públicas, y normalmente emplean más de diez personas. (2) Las organizaciones basadas en la comunidad (OBC), son los grupos con intereses económicos comunes que están suficientemente organizados para asumir funciones económicas en la producción e inversión y para defender los intereses de sus miembros. Ellos incluyen las asociaciones de usuarios, por ejemplo, para el mantenimiento de sistemas de riego; grupos de desarrollo de la comunidad capacitados en el mantenimiento de infraestructura; trabajadores independientes, por ejemplo, albañiles, que reparan los trabajos de alcantarillado; pequeñas empresas familiares que, generalmente, emplean a sus propios miembros y obtienen el financiamiento por vías informales, etc. (3) Los departamentos gubernamentales son, en la mayoría de los casos, departamentos técnicos regionales que son responsables, dentro de su área, de la preparación, adjudicación y administración de los contratos en pequeña escala a las MYPE u OBC. Como se menciona más abajo, parte de su trabajo puede ser subcontratado a empresas consultoras. (4) Los consultores locales son ingenieros consultores locales, consultores nacionales u otras organizaciones independientes (ONG y otras asociaciones sin fines de lucro), encargados de i los estudios de ingeniería, la preparación de documentos de licitación y la supervisión de los trabajos. De hecho, el nivel de dificultad técnica en los trabajos con uso intensivo de mano de obra es bastante manejable. Estos trabajos son normalmente efectuados con la ayuda de trabajadores locales e inversiones mínimas en equipos y herramientas. La tecnología seleccionada favorece la creación de empleo y la distribución del ingreso a un mayor número de personas. En las áreas rurales, el trabajo a ser hecho es a menudo distribuido por todo el país. La implementación eficiente de proyectos requiere, por lo tanto, la descentralización genuina de la autoridad y de las responsabilidades de los ministerios centrales hacia las administraciones subnacionales; de ahí surge la ventaja obvia de acudir a los diferentes tipos de operadores descritos anteriormente. La literatura emplea varios términos para describir las infraestructuras que son construidas con los recursos locales y que generan actividades remuneradas para numerosos trabajadores. Este tipo de trabajo está más frecuentemente referido como «intensivo en mano de obra» o «basado en mano de obra», pero también se clasifica bajo el título de Programas Especiales de Obras Públicas (PEOP)1. Más recientemente, en conjunto con los programas vinculados a la dimensión social del ajuste estructural, éstos han sido llamados Trabajo de Interés Público para el Empleo (TIPE)2 en Níger (NIGETIPE) y en Senegal (AGETIPE). En todos estos tipos de trabajo, el objetivo es hacer uso máximo de los recursos locales. Éstos incluyen las capacidades humanas (individuos, asociaciones y empresas locales), los materiales encontrados o producidos localmente y los equipos y herramientas livianas producidas en la localidad. Cada vez más este objetivo, se ha ido extendiendo para incluir contribuciones financieras de los beneficiarios mismos. Resumiendo, la idea es resolver problemas locales en la construcción, rehabilitación y mantenimiento de infraestructura con medios locales. Para el caso de los contratos llevados a cabo por las MYPE locales, por cantidades raramente superiores a los US$ 100,000, la guía contiene recomendaciones y presenta los documentos estándar que permiten: • La preparación de documentos de licitación y de diferentes tipos de contratos. • La evaluación de las ofertas y la adjudicación de los contratos. • La administración de los contratos, incluyendo la supervisión de los trabajos, el método de medición de los trabajos terminados, el sistema del pago y, en particular, el pago de los trabajadores reclutados localmente para el trabajo con uso intensivo de mano de obra. Para los contratos muy pequeños (normalmente por debajo de los US$ 5,000), otorgados directamente a las OBC, esta Guía proporciona ejemplos que indican las cantidades de trabajos, las condiciones del empleo, los derechos y contribuciones de la comunidad local y los de la entidad contratante la cual es responsable de proveer los fondos para su ejecución. Esta guía ha sido inspirada por los procedimientos e instrumentos de gestión diseñados y probados por la OIT en proyectos dirigidos a promover las MYPE en Benin, Ghana, Haití, Kenya y Madagascar. Para los contratos otorgados a las OBC sirvieron como ejemplos los proyectos en Guinea, Haití, Malí y Nepal . 1 En inglés: Special Public Works Programme (SPWP). 2 Del francés: Travaux d’intérêt public pour l’emploi (TIPE) ii La Guía ha sido organizada de la siguiente manera: En el primer capítulo, se examina brevemente los problemas relacionados al desarrollo del sector privado en la industria de la construcción. El segundo capítulo trata de la preparación de documentos de licitación y de contratos, incluyendo sus aspectos reguladores, legales y técnicos; la evaluación de las ofertas, la adjudicación de los contratos y, finalmente, la supervisión de los trabajos. En los Anexos, se presentan los contratos estándar para trabajos contratados con el sector privado (MYPE, OBC y consultores locales). Este documento está dirigido en particular a: • El personal nacional involucrado en la preparación, adjudicación y administración de los contratos ejecutados por empresas privadas. • El personal responsable de la capacitación de micro y pequeñas empresas locales, grupos locales de interés económico, y de ingenieros consultores. • Ingenieros consultores locales a cargo de llevar a cabo los planes preliminares y finales, preparar los documentos de licitación y supervisar los trabajos. • Empleados de los Ministerios del Trabajo, de Obras Públicas y Asuntos Sociales que deben hacer cumplir y promover la legislación y las condiciones del empleo en conformidad con las normas internacionales del trabajo. Esta Guía está diseñada para facilitar el trabajo de estos diferentes operadores, proponiendo la estandarización de los documentos de licitación y de contrato, ofreciendo las pautas prácticas para el otorgamiento de los contratos y simplificando los procedimientos para la supervisión de las obras. Los contratos estándar para las OBC, que aparecen en la última parte del documento, son proporcionados como ejemplos. Es evidente, empezando desde este modelo básico (el único analizado en este documento), que los contratos tendrán que ser puestos a punto para acomodar una amplia serie de provisiones legislativas y situaciones propias de cada país. A fin de tener en cuenta las diferencias entre los sistemas legales basados en la ley romana y los basados en la ley inglesa, los contratos sugeridos tendrán que ser verificados localmente por un experto legal del país, el cual debe asegurar su conformidad con las leyes nacionales. Sin embargo, a menos que sea indicado de otra manera, las cláusulas de los contratos estándar presentados en esta Guía, aplican tanto a los países en vías de desarrollo con el enfoque de la ley romana, como aquellos con el de la ley inglesa. iii iv RECONOCIMIENTOS Los autores desean expresar su sincero aprecio al Sr. J. R. Demers, Asesor Técnico Principal del Proyecto MAG/89/017 de Madagascar, por su apoyo en la publicación de esta Guía. Ellos también desean agradecer al Sr. Jan de Veen y al Sr. Sven Hertel, ambos ingenieros del Departamento de Empleo y Desarrollo de la OIT, por su cooperación. La adaptación y edición de la versión española de este documento estuvo a cargo de Serge Cartier van Dissel y Emilio Salomonde la OIT en Lima. v vi