KKTC fokus KKTC Sosyal Güvenlik Sistemi’nin Kurumsal ve Fonksiyonel Analizi T.C. Lefkoşa Büyükelçiliği Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Yardım Heyeti Başkanlığı Başbakanlık İçindekiler I. Giriş: ............................................................................................................................ 6 II. Mevcut Durum ................................................................................................... 10 II.I. Organizasyon ve Mevzuat ..................................................................................... 10 II.II. Mevzuatta Gelişim Alanları .............................................................................. 15 II.III. KKTC’de İstihdam ve Hanehalkı Verileri ...................................................... 17 II.IV. KKTC Sosyal Güvenlik Sisteminin Genel Mali Durumu .............................. 21 III. Sosyal Sigortalar Dairesi ............................................................................... 29 III.I. Sosyal Sigortalar Dairesi’nin Organizasyonu ve Görevleri .......................... 29 III.II. Sosyal Sigortalar Dairesi Organizasyonunda Gelişim Alanları ............... 31 III.III. Sosyal Sigortalar Dairesinin Mali Yapısı ve Güncel Değişiklikler .......... 34 III.IV. Kamu Çalışanları Emeklilik Sandığı Fonu ..................................................... 39 III.V. İşsizlik Sigortası ................................................................................................. 41 IV. Sağlık Hizmetleri ve Sosyal Güvenliğin Ortaklaşa Düşünülmesi: Genel Sağlık Sigortası ................................................................................................. 45 IV.I. KKTC’de Sağlık Hizmeti Kullanımı ..................................................................... 47 IV.II Sağlık Harcamaları ........................................................................................... 51 IV.III. Sağlık Hizmetleri Sunumu ............................................................................... 54 IV.IV. GSS’ye Geçiş Sürecinin Bileşenleri ................................................................. 57 V. Çalışma Dairesi ..................................................................................................... 62 V.I. Çalışma Dairesi’nin Organizasyonu ve Görevleri ............................................. 62 V.II Çalışma Dairesi’nde Gelişim Alanları ................................................................ 65 V.III. Görev Alanlarının Gözden Geçirilmesi ........................................................... 66 V.IV. Asli Fonksiyonların Daha İyi Yerine Getirilmesine Yönelik Gelişim Alanları 69 VI. İhtiyat Sandığı Dairesi ........................................................................................ 73 VI.I. İhtiyat Sandığı’nın Organizasyonu ve Görevleri ............................................... 73 VI.II. İhtiyat Sandığı’nın Mali Durumu.......................................................................... 75 VI.III. İhtiyat Sandığı Dairesi’nde Gelişim Alanları ................................................. 77 VII. Sosyal Hizmetler Dairesi ............................................................................... 80 VII.I. Sosyal Hizmetler Dairesi’nin Organizasyonu ve Görevleri ...................... 80 VII.II. Sosyal Hizmet Dairesi’nin Görevlerine Dair Gelişim Alanları ............. 84 VII. II.i Kadın Refahı ve Kadın İstihdamı Alanında ..................................................... 86 VII. II.ii. Çoçuk ve Gençlik Refahı Alanında ............................................................. 88 VII. II. iii. Sosyal Yardımlar ve Özürlü Refahı Alanında ........................................ 89 VII. IV. Sosyal Hizmetler Dairesi’nde Yeni Bir Teşkilat Modeli ....................... 91 VIII.Sosyal Güvenlik Alanında Farklı Ülke Örnekleri ve Deneyimleri .. 93 VIII.I.Sağlık Hizmetlerinin Finansmanı Konusunda Örnekler .................................. 94 VIII.II. Emeklilik Sistemleri Konusunda Örnekler ...................................................... 99 VIII.III. Bakanlık Organizasyonu Örnekleri ................................................................ 103 IX. Sonuçlar ve Öneriler .................................................................................... 110 IX. I Sosyal Sigortalar Dairesi’nin Organizasyonu ve Programlarına Dair: ..... 112 IX.II. Çalışma Dairesi’nin Organizasyonu ve Programlarına Dair .................... 116 IX.III İhtiyat Sandığı’na Dair ................................................................................... 119 IX.IV Sosyal Hizmetler Dairesi’nin Organizasyonu ve Programlarına Dair . 120 IX.V ÇSGB Temel Organizasyonu’na Dair ............................................................ 122 IX.VI Sosyal Güvenlik Sistemi Mali Yönetimine Dair .......................................... 123 IX.VII Genel Sağlık Sigortasına Dair ........................................................................ 125 IX.VIII. Önerilerin Öncelik Sıralaması-Zamanlaması ............................................... 130 Tablolar Tablo 1: İstihdam Tablo 2: Sektörel Dağılım Tablo3: Eğitim Seviyesi Tablo4: İstihdam Edilenlerin Sektörlere Göre Kayıtlılık Durumları, 2010 Tablo5: Eşdeğer Hanehalkı Kullanılabilir Gelire Göre Sıralı 20'lik Gruplar, 2008 Tablo6: Eşdeğer Hanehalkı Gelire Göre Sıralı %20’lik Grupların Yıllık Gelirlerinin Oransal Dağılımı (Yatay %) Tablo7: 2005-2010 Dönemi Giderler Bütçeleri Tablo8: Cari Transferlerin Gelişimi Tablo9: KKTC Emeklilik Sistemlerinin 2010 Yılı Ödemeleri Tablo10: KKTC Sosyal Sigortalar Dairesi 2011 Bütçesi Tablo 11: Sosyal Sigortalar Dairesi Kapsamındaki Aktif- Pasif Sigortalı Oranındaki Değişim Tablo12: Sosyal Sigortalar Dairesi Gelir Gider Farkları Tablo13: Sosyal Güvenlik Fonları Gelir ve Giderleri Tablo 14: Emeklik Yaşı Kademeli Geçişler Tablo 15: Eski ve Yeni Prim Oranları Tablo 16: Sosyal Sigortalar Fonuna Devlet Katkısı ve Prim Hissesi Borcu Tablo 17: Emekli Sandığı Fonu 2008, 2009 ve 2010 Mali Yılları Gelir ve Giderleri: Tablo 18: GSS Prim Oranları Tablo 19: Katkı Payları Tablo 20: Sosyal Sigortalar Dairesi Ayakta Tedavi Giderleri Bütçesi Tablo 21: Sosyal Sigortalar Dairesi 2011 Bütçesi Giderler Dağılımı Tablo 22a: Sağlık Bakanlığı Bütçesinin Harcama Kalemlerine Dağılımı, 2009. Tablo 22b: Sağlık Bakanlığı Bütçesinin Harcama Kalemlerine Dağılımı, 20010. Tablo 23: İşsizlik Sigortası Bütçesi Gelir Gider Dağılımı, 2011 Tablo 24: İşsizlik sigortası Vakaları Tablo 25: İşsizlik Sigortası Ödemeleri (TL) Tablo 26: İhtiyat Sandığı’na Kayıtlı Kişi Sayısı Tablo 27: İhtiyat Sandığı Dairesi Mali Varlıkları, 2009 ve 2010 yılları. Tablo 28: İhtiyat Sandığı Mevduat Miktarı (TL), 2011 Mayıs itibariyle Tablo 29: İhtiyat Sandığı Alacak Senetleri (TL), 2011 Mayıs itibariyle Tablo 30: İhtiyat Sandığı Tahsilat Kompozisyonu Tablo 31: İhtiyat Sandığı Ödemeleri Tablo 32: Sağlık Harcamaları Finansmanı (Toplam Harcamaya Oranla, %) Tablo 33: Karşılaştırmalı Temel Kamu Hizmetleri Tablo 34: Ortalama Gelir Seviyesi İçin Emeklilik Aylığı Net İkame Oranı Tablo 35: Emeklilik Sistemleri Payları, (% GSYH) 3 Şekiller Şekil 1: Çalışma Sosyal Güvenlik. Bakanlığı Organizasyon Şeması Şekil 2: Sosyal Sigortalar Dairesi Organizasyon Şeması Şekil 3: Acil servis kullanımı Şekil 4: Sağlık Kurumları Pazar Payları Şekil 5: Hekim Tercihleri Şekil 6: Çalışma Dairesi Organizasyon Şeması Şekil 7: Sosyal Hizmetler Dairesi Organizasyon Şeması 4 Kısaltmalar AB: Avrupa Birliği CEDAW: Convention on the Elimination of All Kind of Discrimination Against Women), Kadınlara Karşı Her Türlü Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi ÇD: Çalışma Dairesi ÇSGB: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı DPÖ: Devlet Planlama Örgütü GADEM: Gençlik Aile Kadın Eğitim Merkezi GKRY: Güney Kıbrıs Rum Yönetimi GSMH: Gayri Safi Milli Hasıla GSS: Genel Sağlık Sigortası GSYH: Gayri Safi Yurtiçi Hasıla ILO: International Labour Organization (Dünya Çalışma Örgütü) KÇD: Kadın Çalışmaları Dairesi KKTC: Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti OECD: Organization for Economic Co-operation and Development (Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü SHD: Sosyal Hizmetler Dairesi SSD: Sosyal Sigortalar Dairesi WB: World Bank (Dünya Bankası) WHO: World Health Organizaton (Dünya Sağlık Örgütü) 5 I. Giriş: Bu çalışma Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti’nde (KKTC) Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (ÇSGB) bünyesindeki sosyal güvenlik kurumları ve sosyal politika programlarını incelemektedir. Rapor, bir yandan KKTC’nin temel sosyal güvenlik kurumları olan; Sosyal Sigortalar Dairesi, Emeklilik Sandığı, İhtiyat Sandığı Dairesi, İşsizlik Sigortası, Çalışma Dairesi, ve Sosyal Hizmetler Dairesi’nin tekil olarak kurumsal-fonksiyonel analizlerini yapmakta, öte yandan da bu tekil analizleri geniş bir çerçeveye oturtarak KKTC için sosyal güvenlik programları ve uygulama/yönetim birimleri önermektedir. Rapor, sosyal güvenlik kurumlarının alanlarında verimli ve hızlı çalışabilmesi, etkin yönetilebilmesi, verdikleri hizmetlerin kalitesinin yükseltilmesi, sosyal güvenlik ile istihdam ve sağlık hizmetleri arasında daha güçlü bir bağ kurulabilmesi, kamu sağlık sigortacılığının geliştirilmesi, sosyal güvenlik ve istihdam kurumları ile programları arasında koordinasyon ve işbirliğinin sağlanması için çeşitli öneriler ortaya koymaktadır. Aynı zamanda sosyal güvenlik fonlarının yönetimine –ve varlıklarına- dair öneriler de yapmaktadır. Raporun yaptığı öneriler KKTC sosyal güvenlik sisteminde yeni yönetim ve koordinasyon birimleri oluşturulmasını, kurumların yeni görevleri üstlenmesini, hem yeni görevler hem de devam eden görevler için kadro, personel ve altyapı eksiklerinin giderilmesini, sosyal güvenlik kurumları arası iş bölümünde değişiklikleri, kurumların mevzuatları ve görevleri arasındaki tutarsızlıkların giderilmesini, yeni kurumlar için hukuki alt yapının hazırlanmasını içermektedir. KKTC sosyal güvenlik sisteminin hem mali ve kurumsal bazlarda hem de sosyal politika programları bazında gelişim alanları bulunmaktadır. Bunları ana başlıklar halinde şöyle sıralayabiliriz: Mevzuat açısından: Sosyal güvenlik mevzuatındaki paralel yapılar ve metinsel karmaşıklıklar, farklı zamanlarda yapılmış irili ufaklı ekleme ve çıkartmalar, mevzuatın güncel konular karşısındaki yetersizlikleri. 6 Sosyal güvenlik sisteminin mali yapısı açısından: Sigortacılık temel mantığına aykırı müdahaleler, çok erken yaşta emeklilik uygulamaları, sosyal güvenlik kurumlarının gelir gider dengesizlikleri, prime esas beyanların gerçek gelir düzeyinin altında yapılması, mükerrer sosyal sigorta afları, kayıt dışı istihdam, devletin sosyal sigorta fonuna gerektiği ölçüde katkı yapmamış olması, sosyal sigortalar kurumlarının fon yönetimi eksiklikleri. Sistemin ülke nüfusunu kapsama kapasitesi ve kalitesi açısından: Sosyal güvenlik sisteminin yoksulluğa karşı yeterince ve adil koruma sağlayamaması; sağlık hizmetlerine eşitsiz erişim, kayıt dışı istihdamdan, demografi ve göç dinamiklerinden kaynaklanan sorunlar. Organizasyon ve idari yapılanma açısından: Verilen hizmetlerin kalitesi ve vatandaşlara ulaşma şekli, sosyal güvenlik programlarını uygulayan birimlerin görev dağılımındaki sorun ve koordinasyon eksiklikleri; ihtiyat sandığı, sosyal sigortalar dairesi, çalışma dairesi ve sosyal hizmetler birimlerinin görev alanlarının, önceliklerinin ve aralarındaki işbölümünün yeniden düşünülmesi; sosyal güvenlik kurumlarının bina, kadro ve uzman personel eksikleri, var olan kadroların hizmet içi eğitim ihtiyacı, KKTC kamu sağlık sisteminde faturalı ve kayıtlı sisteme geçilememiş olması, sosyal sigortalar kurumlarının devlet hastanelerine olan “borçları” (sigortalıların aldığı sağlık hizmetlerinin ödemelerinin uzun süredir yapılamıyor olması) Bilgi-işlem, enformasyon açısından: ÇSGB ve Sağlık Bakanlığının bilgi işlem altyapılarının zayıflığı, vatandaşlık numarasının sosyal güvenlik ve sağlık işlemlerinde düzgün olarak kullanılamaması; prim tahakkuk, tahsilat ve sigortalı takibinde sosyal güvenlik sistemindeki bireylerin mükerrer veya eksik kayıtları. Sosyal güvenlik sisteminin sağlık/ilaç (hastane/eczane) hizmetleri için sağlık sunucuları ile; öte yandan prim tahakkuk ve tahsilat işlemleri için KKTC bankacılık sistemi ile dijital olarak entegre edilememiş olması; sosyal sigorta primlerinin çevrimiçi olarak bilgisayarlı ortamda yatırılabilmesini sağlayan e-bildirge sisteminin gerekliliği. 7 Yukarıdaki alanların varlığı ve iç içe geçmişliği KKTC’de sosyal güvenlik alanında bütüncül değişikliklere ihtiyaç olduğuna işaret etmektedir. Sosyal güvenlik sistemleri donmuş ve değişmez kurum ve programlar değil, aksine yeni toplumsal risklere, değişen iş gücü piyasalarına, demografik eğilimlere, ekonomik gelişmelere, sistemik yetersizliklere bağlı olarak yeniden kurgulanması değiştirilmesi gereken dinamik yapılardır. Sosyal güvenlik sistemine dair tartışmalar siyasi partiler, sivil toplum kuruluşları, işçi ve işveren örgütleri, bürokratlar, KKTC basını tarafından yapılagelmiştir. Ne var ki KKTC de sosyal politika tartışması sosyal güvenlik sisteminin sorunlarına dair kapsamlı bir tartışma olmaktan ziyade ekseriyetle prim ve maaş bağlama oranları ve emeklilik yaşları üzerine yoğunlaşmıştır. Bunlar çok önemli konulardır ve bu çalışmada da değinilmektedirler. Öte yandan bu çalışma sosyal güvenlik sistemine dair reform gündeminin daha geniş bir bağlama oturtulmasını için bir zemin sunmayı hedeflemektedir. Bu çalışmanın KKTC sosyal güvenlik sistemini incelerken dayandığı perspektifin üç bileşeni vardır: Birincisi: Sosyal güvenlik sistemi ele alınırken sosyal sigortalar kurumları, emeklilik sandığı, ihtiyat sandığı uygulamaları, sağlık harcamalarının finansmanı ve istihdam, sosyal yardımlar konuları bir arada düşünülmelidir. İkincisi: Sosyal güvenlik sistemi, farklı toplumsal grupları farklı hak ve yükümlülüklere tabi kılan bir sistem olmaktan ziyade, hem mevzuat hem uygulama olarak tüm vatandaşları eşit hak ve yükümlülüklerle yakınlaştıran bir yapıda olmalıdır. KKTC vatandaşlarına ve çalışma izniyle KKTC’de bulunan çalışanlara, iyi ve eşit koşullarda sosyal güvenlik ve sağlık hizmeti sağlama olanağı yaratılmalı, sosyal güvenlik kurumlarının kapasitesi ve verimlilikleri arttırmalı ve uzun vadede sosyal güvenlik sistemi mali açıdan da kendi kendine daha çok yeter bir hale getirilmelidir. Üçüncüsü: KKTC’de Genel Sağlık sigortasını da içeren, sosyal sigortalar sisteminin kamu sağlık sigortacılığını da sağladığı tümleşik bir sosyal güvenlik sistemine geçiş hem sosyal güvenlik hem sağlık alanında uzun süredir arzu edilen ve ihtiyaç duyulan kurumsal ve programsal değişiklikler için uygun bir çerçeve ve motivasyon oluşturabilir. Şurası da kesindir ki KKTC sosyal politika sorunları salt sosyal güvenlik sistemi, Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığı ile sınırlı konular 8 değildir. Bunlar KKTC ekonomisi, göç ve vatandaşlık rejimi, kamu idaresi, kamu maliyesi, kamu istihdamı, personel rejimi, fon yönetimi alanları ile de iç içedir. Bu çalışma sağlık hizmetlerinin sunumuna dair detaylı teknik önerileri içermemekte; fakat önerilen sistemin mantığına uygun olarak sağlık hizmetlerinin kimi yönlerinin ve finansman ayağının, tümleşik bir sosyal güvenlik sistemi düşüncesi çerçevesinde nasıl yapılandırılabileceğine ilişkin öneriler içermektedir. Rapor 9 kısımdan oluşmaktadır. Birinci kısım olan Giriş bölümünde çalışmanın ana hatları kısaca verilmektedir. İkinci kısımda KKTC sosyal güvenlik sisteminin mevcut durumu organizasyon, hane halkı, istihdam verileri, mali yapı ve mevzuat açısından incelenmektedir. Üçüncü kısımda KKTC’nin Sosyal Sigortalar Dairesi gerek organizasyon gerek programları bazında detaylı incelenmektedir. Kamu çalışanlarının bağlı olduğu, Maliye Bakanlığı Emeklilik Sandığı programı da bu bölümde incelenmiştir. Dördüncü kısım KKTC’de Genel Sağlık Sigortası uygulamasına dair analiz, yeniden yapılanma ve geçiş önerileri sunmaktadır. Beşinci kısım Çalışma Dairesi’nin organizasyonunu, görev alanlarını ve uygulamalarını incelemekte ve öneriler sunmaktadır. İşsizlik sigortası da bu bölümde ele alınmıştır. Altıncı kısımda İhtiyat Sandığı Dairesi’nin organizasyonu, mali yapısı ve uygulamaları incelenmekte ve değişiklik önerileri yapılmaktadır. Yedinci kısımda Sosyal Hizmetler Dairesi’ni ve dairenin programlarını incelenmekte ve gerek organizasyon gerek programlar bazında değişiklikler önerilmektedir. Sekizinci kısım farklı ülke örneklerinden ve deneyimlerinden bulgular sunmaktadır. Dokuzuncu ve son kısımda çalışmanın sonuçları ve önerileri vurgulanmakta ve özetlenmektedir. Bu çalışmanın KKTC’deki alan araştırması ve yazım sürecinde bizden yardım ve desteklerini esirgemeyen; bizimle bilgi birikimlerini ve görüşlerini paylaşan KKTC bürokratlarına; ve bu çalışmaya katkıda bulunan TEPAV çalışanlarına çok teşekkür ederiz. 9 II. Mevcut Durum II.I. Organizasyon ve Mevzuat KKTC sosyal güvenlik sistemi bir yandan primlerle finanse edilen sosyal sigortalar programları, öte yandan vergilerle finanse edilen sosyal yardım ve hizmet programlarından oluşur. Kuzey Kıbrıs sosyal güvenlik sistemi teşkilat yapılanması bakımından iki ayaklıdır. Birinci ayakta, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na bağlı olarak örgütlenmiş, Sosyal Sigortalar, Çalışma Dairesi, Sosyal Hizmetler Dairesi ve İhtiyat Sandığı Dairesi vardır. İkinci ayakta Maliye Bakanlığına bağlı, hesapları Hazine Dairesi tarafından tutulan ve işletilen Emeklilik Fonu vardır. KKTC Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı; Kuzey Kıbrıs’ın çalışma hayatı, işgücü piyasası, uzun ve kısa vadeli sigorta kolları, sosyal yardımlar ve hizmetler konularından sorumlu idari birimidir. Sosyal Sigortalar Dairesi, iş kazası, meslek hastalığı (geçici iş göremezlik), analık, İşsizlik, malullük, yaşlılık (emeklilik), ölüm sigortaları ve yardımları sağlar. KKTC’de 2008 yılından önce göreve başlayan kamu çalışanları dışında kalan tüm çalışanlar sosyal sigortaların kapsamı içindedir. Çalışma Dairesi; KKTC çalışma hayatının düzenlenmesi, kaçak ve kayıt dışı işgücünün önlenmesi, iş yerlerinin iş güvenliği, çalışma sağlığı ve cihaz güvenilirliği açılarından denetlenmesi, özürlü istihdamı, istihdam ve insan sermayesini arttırıcı uygulamaların geliştirilmesi konularıyla ilgilenir. Sosyal Hizmetler Dairesi, kimsesiz çocukların korunması/bakımı, sosyal yardımlar, kreş ve gündüz bakımevlerinin denetimi, velayet-vesayet konuları ile ilgilenir. İhtiyat Sandığı Dairesi, Türkiye’deki kıdem tazminatı modeline benzer (ama farklı finansman yapısı nedeniyle Türkiye’dekinden daha iyi işleyen) bir sistem olarak avans ödemesi, toplu ödeme, sağlık veya işsizlik nedeniyle çalışamama durumlarında ödemeler sağlar. 10