YEN(cid:4) KAMU YÖNET(cid:4)M(cid:4) ANLAYI(cid:14)ININ “YEN(cid:4)”KURUMU: KAMU GÖREVL(cid:4)LER(cid:4) ET(cid:4)KKURULU1 (cid:2)brahim ARAP(cid:1)-Levent YILMAZ(cid:1)(cid:1) Özet Bu makalede, Kamu Görevlileri Etik Kurulu’nun yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) aç(cid:18)s(cid:18)ndan çözümlenmesi amaçlanmaktad(cid:18)r. 2004 y(cid:18)l(cid:18)nda 5176 Say(cid:18)l(cid:18) Yasa ile kurulan Kamu Görevlileri Etik Kurulu’nun olu(cid:19)umundaki ba(cid:19)l(cid:18)ca kuramsal dayanak, etik de)erlere büyük önem verdi)i varsay(cid:18)lan yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)d(cid:18)r. Makalede, Kamu Görevlileri Etik Kurulu’nun yap(cid:18)sal ve i(cid:19)levsel boyutlar(cid:18) yukar(cid:18)da de)inilen kuramsal çerçeve ba)lam(cid:18)nda ele al(cid:18)nmakta ve söz konusu Kurulun Türk kamu yönetimindeki konumu sorgulanmaktad(cid:18)r. Anahtar Sözcükler Kamu Görevlileri Etik Kurulu, Etik, Yeni Kamu Yönetimi Anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18). I. G(cid:4)R(cid:4)(cid:14) Türkiye’de “Kamu Yönetimi Reformu” olarak takdim edilen düzenlemelerin bir halkas(cid:18)n(cid:18) da, 25.05.2004 tarih ve 5176 Say(cid:18)l(cid:18) Yasa ile kurulan “Kamu Görevlileri Etik Kurulu” olu(cid:19)turmaktad(cid:18)r. Son y(cid:18)llarda kamu yönetiminde s(cid:18)kça kullan(cid:18)lmaya ba(cid:19)lanan etik kavram(cid:18), 2005 y(cid:18)l(cid:18)nda yönetmeli)i ç(cid:18)kart(cid:18)lan 5176 Say(cid:18)l(cid:18) Yasa ba)lam(cid:18)nda bundan sorumlu bir kurum arac(cid:18)l(cid:18))(cid:18) ile kamu yönetiminin i(cid:19)leyi(cid:19)ine yans(cid:18)t(cid:18)lacakt(cid:18)r. Etik konusu, yönetim ve insanl(cid:18)k tarihinde çok eski bir olgu olup yaln(cid:18)zca son y(cid:18)llarda dile getirilen yönetim bilimindeki yeni yakla(cid:19)(cid:18)mlarla s(cid:18)n(cid:18)rland(cid:18)r(cid:18)lamaz. Antik Yunan dü(cid:19)üncesinden Uzak Do)u felsefesine, Orta Do)u kökenli dinlerden Ayd(cid:18)nlanma ça)(cid:18)na kadar etik olgusunun uygarl(cid:18)k tarihi boyunca i(cid:19)lendi)i görülmektedir. Ancak çal(cid:18)(cid:19)man(cid:18)n kapsam(cid:18) bak(cid:18)m(cid:18)ndan etik olgusu, yaln(cid:18)zca kamu yönetimindeki i(cid:19)levi bak(cid:18)m(cid:18)ndan ele al(cid:18)nacakt(cid:18)r. Bu nedenle çal(cid:18)(cid:19)mada “etik” kavram(cid:18)n(cid:18)n anlam bilimsel aç(cid:18)dan ta(cid:19)(cid:18)d(cid:18))(cid:18) tart(cid:18)(cid:19)mal(cid:18) içeri)e girmek yerinde olmayacakt(cid:18)r. Günümüzde Bat(cid:18)l(cid:18) ülkelerin çe(cid:19)itli kurumlar(cid:18)nda beliren Anglo-Sakson kökenli, etik ilkeler ve kurullar olu(cid:19)turma e)ilimi son y(cid:18)llarda Türkiye’de de yans(cid:18)mas(cid:18)n(cid:18) bulmu(cid:19), yönetsel etik ve meslek eti)i olu(cid:19)turma; bunu da etik kurullarla sa)lama anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) yayg(cid:18)nla(cid:19)m(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r. Böylelikle etik olma durumunun olumlu imgesinden yararlan(cid:18)larak; kapsay(cid:18)c(cid:18), evrensel ve 1 Bu makale 2. Siyasette ve Kamu Yönetiminde Etik Sempozyumu’na sunulan bildirinin gözden geçirilerek geni(cid:19)letilmi(cid:19)biçimidir. (cid:1)Ara(cid:19)t(cid:18)rma Görevlisi; Dokuz Eylül Üniversitesi, :.:.B.F, Kamu Yönetimi Bölümü. (cid:1)(cid:1) Ara(cid:19)t(cid:18)rma Görevlisi; Dokuz Eylül Üniversitesi, :.:.B.F, Kamu Yönetimi Bölümü. 1 soyut ilkeler manzumesi olan etik alan, “meslek eti)i” gibi somut ilkeler toplam(cid:18)na indirgenebilmekte; de)i(cid:19)ken ve esnek olan kurallar(cid:18)nme(cid:19)rula(cid:19)t(cid:18)r(cid:18)lmas(cid:18)ndakullan(cid:18)lmaktad(cid:18)r. Yukar(cid:18)da belirtilen tart(cid:18)(cid:19)malar (cid:18)(cid:19)(cid:18))(cid:18)nda Kamu Görevlileri Etik Kurulu (Etik Kurulu)’nun yap(cid:18)s(cid:18)n(cid:18)n incelenmesi, ilgili yasa ve yönetmeli)in de)erlendirilmesi gerekmektedir. Çal(cid:18)(cid:19)man(cid:18)n amac(cid:18), Etik Kurulunu düzenleyen yasa ve yönetmeli)in salt hukuksal incelemesini yapmak de)ildir. Etik Kurulunun i(cid:19)levleri ve s(cid:18)n(cid:18)rlar(cid:18) hakk(cid:18)nda da de)erlendirmeler yap(cid:18)lmaya çal(cid:18)(cid:19)(cid:18)lacakt(cid:18)r. :ki yüz y(cid:18)ll(cid:18)k modern yönetim gelene)i olan; parlamenter sistemin kurumu Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM), anayasal yarg(cid:18) sisteminin en üst organ(cid:18) Anayasa Mahkemesi, K(cid:18)ta Avrupa’s(cid:18) hukuk sisteminin yans(cid:18)mas(cid:18) idare mahkemeleri ile müfetti(cid:19)leri, disiplin kurullar(cid:18) bulunan Türk idaresinde bu Kurulun ne gibi bir i(cid:19)levi olabilece)i sorgulanmal(cid:18)d(cid:18)r. Yasa ve yönetmelik metninin, “etik” olgusuna atfedilen anlam itibar(cid:18)yla yeniden okunmas(cid:18) ve Etik Kuruluna ili(cid:19)kin mevzuat(cid:18)n olu(cid:19)mas(cid:18)nda temel olan yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)n(cid:18)n, yöneti(cid:19)im (governance) ve toplam kalite yönetimi yakla(cid:19)(cid:18)m(cid:18) ile bir arada de)erlendirilmesi gerekmektedir. Bu amaçla çal(cid:18)(cid:19)mada an(cid:18)lan kavramlar(cid:18)nk(cid:18)sa bir de)erlendirilmesi de yap(cid:18)lacakt(cid:18)r. II. KAMU GÖREVL(cid:4)LER(cid:4) ET(cid:4)KKURULU’NUN KURAMSAL TEMEL(cid:4):YEN(cid:4) KAMU YÖNET(cid:4)M(cid:4) ANLAYI(cid:14)I 5176 Say(cid:18)l(cid:18) Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulmas(cid:18) ve Baz(cid:18) Kanunlarda De)i(cid:19)iklik Yap(cid:18)lmas(cid:18) Hakk(cid:18)nda Kanun, Kanunun Genel Gerekçesi (www.tbmm.gov.tr, 25.10.2005), Kamu Görevlileri Etik Davran(cid:18)(cid:19) :lkeleri ile Ba(cid:19)vuru Usul ve Esaslar(cid:18) Hakk(cid:18)nda Yönetmelik ve Kamu Görevlileri Etik Kurulu’na ili(cid:19)kin Ba(cid:19)bakanl(cid:18)k Genelgesi birlikte de)erlendirildi)inde son y(cid:18)llarda kamu yönetimi alan(cid:18)nda s(cid:18)kl(cid:18)kla kullan(cid:18)lan kimi kavramlar(cid:18)n Kamu Görevlileri Etik Kurulu’na ili(cid:19)kin olarak olu(cid:19)turulan mevzuata girdi)i görülmektedir2. Bu kavramlar “yöneti(cid:19)im”, “hesap verebilirlik”, “saydaml(cid:18)k”, “aç(cid:18)kl(cid:18)k”, “vatanda(cid:19) odakl(cid:18)l(cid:18)k”, “sonuca odakl(cid:18)l(cid:18)k”, “sürekli geli(cid:19)me”, “kalite”, “standart”, “misyon”, “performans” gibi kavramlard(cid:18)r. Ayr(cid:18)ca Kamu Görevlileri Etik Kurulu’na ili(cid:19)kin Ba(cid:19)bakanl(cid:18)k Genelgesi’nde “yeni bir kamu hizmeti anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)n(cid:18)n do)u(cid:19)u”ndan söz edilmekte ve yeni kamu hizmeti anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)n(cid:18)n “etik de)erlere büyük önem verdi)i” belirtilmektedir. Öte yandan “kamu yarar(cid:18)”, “hukuka uygunluk” gibi klasik (geleneksel, fordist) kamu yönetimine ait kavramlar(cid:18)n da ayn(cid:18) mevzuatta var oldu)u ancak e(cid:19)it ölçüde a)(cid:18)rl(cid:18)kta olmad(cid:18))(cid:18) görülmektedir. 2Etik mevzuat(cid:18)na ili(cid:19)kin at(cid:18)flar “Kamu Görevlileri Etik Kurulu: Kanun ve :lgili Düzenlemeler” adl(cid:18) kitapç(cid:18)ktan al(cid:18)nm(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r. 2 Klasik kamu yönetiminin temel ilkeleri incelendi)inde etik mevzuat(cid:18)nda mevcut olan kavramlarla ayn(cid:18) amaca yönelik düzenlemeler bulunmaktad(cid:18)r. Bir ba(cid:19)ka ifadeyle, klasik kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) aç(cid:18)s(cid:18)ndan da dürüstlük, tarafs(cid:18)zl(cid:18)k, kay(cid:18)rmac(cid:18)l(cid:18))(cid:18)n önlenmesi temel ilkelerdir. Bu anlamda Etik Kurulu’na ili(cid:19)kin olarak olu(cid:19)turulan düzenlemelerin varolmayan bir ilkeler dizgesini yaratt(cid:18))(cid:18)n(cid:18) söylemek mümkün görünmemektedir. Ancak etik mevzuat(cid:18)n(cid:18)n olu(cid:19)turulmas(cid:18)n(cid:18) gerektiren önemli de)i(cid:19)imlerin ve bu de)i(cid:19)imin üretti)i yeni kavramlar(cid:18)n var oldu)u da bir ba(cid:19)ka gerçektir. Ekonomik yeniden yap(cid:18)lanma, teknolojik, siyasal-sosyal bir dizi yeniden yap(cid:18)lanma ile birlikte birbirini etkileyerek ve birbirinden etkilenerek yo)un bir de)i(cid:19)im ortaya ç(cid:18)karm(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r. Bu de)i(cid:19)imden hem disiplin hem de uygulama alan(cid:18) olarak kamu yönetimi örgütlenmesi ve i(cid:19)leyi(cid:19)i de etkilenmi(cid:19), örgütlenmeyi ve i(cid:19)leyi(cid:19)i etkileyen ve yönlendiren de)er sistemleri ve ilkelerinde yeniden tan(cid:18)mlanmalara gidilmesi söz konusu olmu(cid:19)tur (Aksoy, 2004: 32). Bu de)i(cid:19)im bütünseldir. Devletin yap(cid:18)s(cid:18), faaliyet alan(cid:18), toplum, birey ve piyasa ile ili(cid:19)kileri, hizmet yöntemleri, çal(cid:18)(cid:19)anlar(cid:18)n rolleri ve statülerinde kapsaml(cid:18) ve radikal bir “yeniden yap(cid:18)lanma”3 olmu(cid:19)tur (Ery(cid:18)lmaz, 2004: 55). “Devlet i(cid:19)levlerinde de)i(cid:19)me devlet-özel sektör, devlet-yurtta(cid:19), devlet-toplum ili(cid:19)kilerinin yan(cid:18) s(cid:18)ra, devlet mekanizmas(cid:18) içinde siyaset-bürokrasi dengesini, bürokratik ayg(cid:18)t(cid:18)n örgütlenme ve çal(cid:18)(cid:19)ma ilkelerini de de)i(cid:19)meye zorlamaktad(cid:18)r” (Güler, 1996: 9). Belirtilmesi gereken bir ba(cid:19)ka önemli husus; klasik kamu yönetiminin ihtiyaçlara cevap veremedi)i, temel ilke ve de)erlerini yerine getirmekte gün geçtikçe zorland(cid:18))(cid:18) gerçe)idir. Toplumun ihtiyaçlar(cid:18)n(cid:18)n ve bu ba)lamda kamu yarar(cid:18)n(cid:18)n klasik kamu yönetiminde tam anlam(cid:18)yla kar(cid:19)(cid:18)land(cid:18))(cid:18)n(cid:18) söylemek mümkün görünmemektedir. Toplumda kamu yönetimine ili(cid:19)kin ku(cid:19)ku ve güvensizlik belirli ölçülerde bulunmaktad(cid:18)r. Ancak klasik kamu yönetimine yönelik ele(cid:19)tiriler yeni de)ildir. Klasik kamu yönetiminin örgütlenme ve i(cid:19)leyi(cid:19) biçimi olan Weberyen bürokrasi örgütlerde disiplin, bask(cid:18) ve denetim kültürünü geli(cid:19)tirdi)i, esneklikten yoksun oldu)u, sonuçlardan çok girdilere önem verdi)i, giri(cid:19)imcili)i, yarat(cid:18)c(cid:18)l(cid:18))(cid:18) ve kat(cid:18)l(cid:18)mc(cid:18)l(cid:18))(cid:18) önledi)i gerekçesiyle ele(cid:19)tirilmi(cid:19)tir (Ery(cid:18)lmaz, 2004: 55). Özellikle 1970’li 3 Kamu yönetiminin örgütlenmesi ve i(cid:19)leyi(cid:19)ini de)i(cid:19)tiren etkenleri (cid:19)unlard(cid:18)r: 1- Devletin, kamu yönetiminin, kamu faaliyet alan(cid:18)n(cid:18)nözellikle ekonomik içerikli olanlar(cid:18)ndan ba(cid:19)layarak küçültülmesi. 2- Küçültülen bu alanda kamu faaliyet ve örgütlerinin özel i(cid:19)letmecilik anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) çerçevesinde yeniden yap(cid:18)land(cid:18)r(cid:18)lmas(cid:18) ya da do)rudan özel giri(cid:19)im katk(cid:18)lar(cid:18)yla i(cid:19)letilmesi. Bürokrasinin esnekle(cid:19)tirilmesi, örgüt yöneticilerinin sadece sonuçlardan sorumlu tutulmas(cid:18), hiyerar(cid:19)ik kanallar yerine ba(cid:19)ar(cid:18)m standartlar(cid:18)n(cid:18)n getirilmesi, ayn(cid:18) ya da benzer i(cid:19)leri yapan örgütlerin birbirleriyle ve özel sektörle rekabete aç(cid:18)lmas(cid:18) 3- Yerel yönetim birimlerine sadece hizmet gereklili)inin saptanmas(cid:18) yetkisi ve sorumlulu)unun b(cid:18)rak(cid:18)larak bunlar(cid:18)n yerine getirilmesinin özel sektöre b(cid:18)rak(cid:18)lmas(cid:18) 4- Hizmetlerin yerine getirilmesinde rekabet unsurunun ön planda tutulmas(cid:18) 5- Vatanda(cid:19) kavram(cid:18)ndan mü(cid:19)teri kavram(cid:18)na geçi(cid:19) ve bu geçi(cid:19)e ko(cid:19)ut olarak hizmetten yararlanandan kar(cid:19)(cid:18)l(cid:18))(cid:18)n(cid:18)n al(cid:18)nmas(cid:18). 6- Yerel yönetim örgütleri ve i(cid:19)leyi(cid:19)inin i(cid:19)letmele(cid:19)tirilmesi, böylece kamu hizmeti tan(cid:18)m(cid:18)n(cid:18)n de)i(cid:19)ikli)e u)rat(cid:18)lmas(cid:18)7- Kurals(cid:18)zla(cid:19)t(cid:18)rma ve serbestle(cid:19)tirme yöntemleriyle devletin sektörler üzerindeki hukuki düzenleme, k(cid:18)s(cid:18)tlama ve denetleme yetkisinin k(cid:18)s(cid:18)tlanmas(cid:18),baz(cid:18)alanlarda kald(cid:18)r(cid:18)lmas(cid:18)(Aksoy, 1998: 10-12). 3 y(cid:18)llarda gerçekle(cid:19)en ekonomik kriz sonras(cid:18)nda 1980’li y(cid:18)llarda kamu yönetiminde yeniden yap(cid:18)lanma yönünde görü(cid:19)ler öne sürülmü(cid:19), uygulamalar ba(cid:19)lat(cid:18)lm(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r. Bu görü(cid:19)ler do)rultusunda “yeni kamu yönetimi” anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) ve uygulamas(cid:18) do)mu(cid:19)tur. Yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) özel sektör yönetim anlay(cid:18)(cid:19) ve tekniklerinin kamuda uygulanmas(cid:18) ve özel sektör kültürüne dayal(cid:18) bir kamu kültürü olu(cid:19)turulmas(cid:18) anlam(cid:18)na gelmektedir (Co(cid:19)kun, 2003: 40). Bu anlay(cid:18)(cid:19) yasal-ussal bürokrasi yerine piyasa temelli, esnek ve ademi merkeziyetçi örgütlenme, ç(cid:18)kt(cid:18)lara (sonuçlara) yönelme, mü(cid:19)teri odakl(cid:18) yönetim anlay(cid:18)(cid:19) ve tekniklerine dayal(cid:18)d(cid:18)r(Ery(cid:18)lmaz, 2004: 55-57; Ömürgönül(cid:19)en, 2003: 3, 5-6). Yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)n(cid:18)n belirtilen özelliklerine kar(cid:19)(cid:18)l(cid:18)k, Devlet Memurlar(cid:18) Kanunu personel rejimine ili(cid:19)kin üç ana ilke belirlemi(cid:19)tir. Bunlar “liyakat”, “kariyer” ve “s(cid:18)n(cid:18)fland(cid:18)rma”d(cid:18)r.4 Görüldü)ü gibi, yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) ile klasik kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) gerçekte ayn(cid:18) amaca hizmet etmeye -etkili, verimli ve etik bir yönetime ula(cid:19)maya- çal(cid:18)(cid:19)maktad(cid:18)r. :kisi aras(cid:18)ndaki temel farkl(cid:18)l(cid:18)k, sermaye birikim rejimine ve devletin toplumsal ve iktisadî ya(cid:19)amdaki rolüne ili(cid:19)kindir. Bir ba(cid:19)ka anlat(cid:18)mla, yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) post fordist birikim rejimine dayanmakta; esnek ve piyasa temelli bir modelle bu amaca ula(cid:19)maya çal(cid:18)(cid:19)maktad(cid:18)r. 1970’li y(cid:18)llarda ortaya ç(cid:18)kan sermaye birikimi krizi sonras(cid:18) dünyada ya(cid:19)anan de)i(cid:19)ime ko(cid:19)ut olarak gündeme gelen yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18) ülkemizde etik mevzuat(cid:18)n(cid:18)n olu(cid:19)turulmas(cid:18)nda temel belirleyici olmu(cid:19)tur. Yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)n(cid:18)n yan(cid:18) s(cid:18)ra yöneti(cid:19)im ve toplam kalite yönetimi yakla(cid:19)(cid:18)mlar(cid:18)n(cid:18)n da incelenmesi etik mevzuat(cid:18)n(cid:18) olu(cid:19)turan çerçevenin anla(cid:19)(cid:18)lmas(cid:18) bak(cid:18)m(cid:18)ndan yararl(cid:18) olacakt(cid:18)r. 1990’larda post modernizmin etkisiyle akademisyenlerin ve kamu yöneticilerinin kulland(cid:18)klar(cid:18) sözcükler yava(cid:19) yava(cid:19) de)i(cid:19)meye ba(cid:19)lam(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r. Örgüt, hiyerar(cid:19)i, denetim gibi klasik kavramlar yerine (cid:19)ebeke, yöneti(cid:19)im gibi yeni kavramlar klasik kavramlar(cid:18)n yerini almaya ba(cid:19)lam(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r (Ate(cid:19), 2003: 327). Bu kavramlardan yöneti(cid:19)im5 di)er kavramlardan daha 4 Liyakat, bir görevi ba(cid:19)ar(cid:18)yla yapabilme gücüdür. Bu ilke ile bir yandan kamu görevlerine en yetenekli elemanlar(cid:18)n seçilmesi sa)lan(cid:18)rken, bir yandan da etkin, verimli ve rasyonel bir personel sisteminin kurulmas(cid:18) sa)layan kural ve uygulamalar bütünüdür. Kariyer bir ki(cid:19)inin kendisini bir uzmanl(cid:18))aadamas(cid:18)d(cid:18)r. Kariyer ilkesi ile hizmetin gereklerine uygun bilgi birikimi çerçevesinde s(cid:18)n(cid:18)f(cid:18) içinde en yüksek dereceye kadar ilerleme olana)(cid:18), bir ba(cid:19)ka anlat(cid:18)mla düzenli terfi sa)lar. Kariyer ilkesinin amac(cid:18) yetenekli insanlar(cid:18) hizmete çekmek ve onlar(cid:18) hizmette tutmakt(cid:18)r. S(cid:18)n(cid:18)fland(cid:18)rma, ba)lant(cid:18)lar(cid:18) olan hizmet gruplar(cid:18)ndan birbirinin ayn(cid:18) ya da benzeri gruplar(cid:18)n bir araya getirilmesidir. S(cid:18)n(cid:18)fland(cid:18)rman(cid:18)n amac(cid:18) personel i(cid:19)lemlerini rasyonel kurallara ba)lamakt(cid:18)r (Ery(cid:18)lmaz, 2003: 248-249, 257). 5 “Yönetim” ve “etkile(cid:19)im” sözcüklerinin birle(cid:19)mesinden olu(cid:19)turulan “yöneti(cid:19)im” kavram(cid:18)n(cid:18)n “governance” kavram(cid:18)n(cid:18)tam olarak kar(cid:19)(cid:18)lamad(cid:18))(cid:18)na ili(cid:19)kin ele(cid:19)tiriler bulunmaktad(cid:18)r. Bu tür bir ele(cid:19)tiri için bkz. (Lahin, 1999b: 65-86). Kamu Yönetimi Sözlü)ünde governance kavram(cid:18)n(cid:18)n yöneti(cid:19)im biçiminde çevrildi)i görülmektedir (Bozkurt ve di)erleri, 1998: 274). 4 çok öne ç(cid:18)kmaktad(cid:18)r. Yöneti(cid:19)im, devlet yönetimindeki sapmalar(cid:18) ve bürokrasiyi azaltan araçlar oldu)u savlanan özelle(cid:19)tirme ve sivil toplum örgütlerini6 öne ç(cid:18)kartmaktad(cid:18)r. Sivil toplum örgütleri güçlendirilip kamusal hizmet sunumunda etkin hale gelmektedir (Ate(cid:19), 2003: 326). Yöneti(cid:19)im kavram(cid:18), yöneten ve yönetilen biçimindeki ikili ayr(cid:18)ma ve bu tek yönlü ili(cid:19)kiye son verme iddias(cid:18)yla yönetim kavram(cid:18)n(cid:18) içerik ve ad olarak de)i(cid:19)tirmeyi amaçlar. Yöneti(cid:19)im çok merkezli bir yap(cid:18)y(cid:18), hiyerar(cid:19)ik ili(cid:19)kinin yerine karar alma ve uygulamada kat(cid:18)l(cid:18)mc(cid:18)l(cid:18)k temelinde birimlerin özerkli)ini vurgular. Yöneti(cid:19)im modelinin toplumu yönetilen yerine yöneten konumuna geçirme iddias(cid:18) vard(cid:18)r (Aslan, 2005: 145). Devletin bir aktör olarak temel toplumsal politikalar(cid:18) belirleme ve karar alma süreçlerinde rolü ve yerine ili(cid:19)kin ba(cid:19)lang(cid:18)çtaki kat(cid:18) kar(cid:19)(cid:18)tl(cid:18)k, uygulamada kar(cid:19)(cid:18)la(cid:19)(cid:18)lan ciddi sorunlar nedeniyle yumu(cid:19)at(cid:18)lm(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r. Yöneti(cid:19)im olarak adland(cid:18)r(cid:18)lan bu yeni yakla(cid:19)(cid:18)mda devlet, politika belirlemede di)er aktörlerle birlikte yer almaktad(cid:18)r(Aksoy, 2004: 34). Yöneti(cid:19)im modelinin devletin içerisindeki en belirgin kurumsal iskeleti olarak düzenleyici kurumlar(cid:18)n7 varl(cid:18))(cid:18), sermayenin piyasalar(cid:18)n yönetimini bizzat üstlenerek, bu alan(cid:18)n devlet ve toplumdan soyutlanmas(cid:18)n(cid:18) ortaya ç(cid:18)karm(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r (Aslan, 2005: 145). Yöneti(cid:19)im perspektifinde seçilmi(cid:19)lerin rolü azalmakta, kaynaklar(cid:18)n kullan(cid:18)m(cid:18)n(cid:18)n düzenlenmesi ile s(cid:18)n(cid:18)rlanmaktad(cid:18)r (Co(cid:19)kun, 2003: 50-51). Yöneti(cid:19)imle olu(cid:19)an iktidar yap(cid:18)s(cid:18) merkezden/ulusaldan özerk, ancak küresele ba)(cid:18)ml(cid:18); merkezden/ulusaldan uzakla(cid:19)m(cid:18)(cid:19) yap(cid:18)s(cid:18)yla ademi merkezi, ancak küresel olanla ili(cid:19)kisi nedeniyle merkezidir (Aslan, 2005: 145). Yöneti(cid:19)im yakla(cid:19)(cid:18)m(cid:18), kimsenin itiraz edemeyece)i kat(cid:18)l(cid:18)mc(cid:18)l(cid:18)k8, (cid:19)effafl(cid:18)k9, aç(cid:18)kl(cid:18)k gibi kavramlar(cid:18) kullanmaktad(cid:18)r. Yöneti(cid:19)im kavram(cid:18)n(cid:18)n etikle ba)lant(cid:18)l(cid:18) ana temalar(cid:18)ndan bir 6 Bu görü(cid:19)e göre sivil toplum kategorisi bütün toplumun temsilcisi konumdad(cid:18)r. Ancak sivil toplumun içinde emekçi s(cid:18)n(cid:18)fa yer verilmedi)i görülmektedir. Emekçi s(cid:18)n(cid:18)f yerine her türlü dernek, vak(cid:18)f vb. yer almakta ve böylece emek sivil toplum potas(cid:18) içinde erimektedir (Güler, 2003: 113; Aslan, 2005: 146–147). 5393 say(cid:18)l(cid:18) Belediye Yasas(cid:18)’nda sendikalar(cid:18)n sivil toplum örgütleri d(cid:18)(cid:19)(cid:18)nda ayr(cid:18)ca say(cid:18)lmakta ve Kalk(cid:18)nma Ajanslar(cid:18)n(cid:18) düzenleyen yasada ajanslar(cid:18)n karar organlar(cid:18)nda ticaret ve sanayi odalar(cid:18)n(cid:18)n temsilcilerine yer verilirken sendikalardan hiç bahsedilmektedir. 7Düzenleyici kurumlar ya da ba)(cid:18)ms(cid:18)zidari otoriteler olarak adland(cid:18)r(cid:18)lan yap(cid:18)lar, idare hukuku aç(cid:18)s(cid:18)ndan “idari kurulu(cid:19)”(Gözübüyük ve Tan, 2001: 340; Gürsel, 2003: 159) olmakla birlikte, i(cid:19)levi bak(cid:18)m(cid:18)ndan iktisadî kararlar(cid:18) siyasal alandan ba)(cid:18)ms(cid:18)zla(cid:19)t(cid:18)r(cid:18)c(cid:18)bir rol üstlenmektedir (Bayramo)lu, 2005: 414-420; Gürsel, 2003: 159). 8 Yöneti(cid:19)im modeline göre kat(cid:18)l(cid:18)m en önemli unsurdur. Ancak model kat(cid:18)l(cid:18)mc(cid:18)l(cid:18)k olarak geni(cid:19) toplum kesimlerini de)il sermaye ile toplumda güçlü kesimlerin yans(cid:18)mas(cid:18) olan sivil toplum örgütlerini kapsamaktad(cid:18)r. Bu nedenle yöneti(cid:19)im temsili demokraside yetersiz olarak var olan kat(cid:18)l(cid:18)mc(cid:18)l(cid:18))(cid:18) da yok etmektedir (Aslan, 2005: 149). 9Leffafl(cid:18)k, devletin özellikle politika olu(cid:19)turma sürecinden ba(cid:19)lamak üzere bütün yönetsel süreçlerinde sermaye ile etkile(cid:19)ime aç(cid:18)k olmas(cid:18)n(cid:18) içermektedir. Leffafl(cid:18)k, yurtta(cid:19)lar(cid:18)n kamusal süreçler hakk(cid:18)ndaki bilgi edinme hakk(cid:18)n(cid:18) de)il, piyasa aktörlerinin kamusal süreçlere rahat, zahmetsiz eri(cid:19)imini içerir. Örne)in IMF’ye kar(cid:19)(cid:18) (cid:19)effafla(cid:19)an kamusal bilgi kaynaklar(cid:18)yla IMF devletlerin ekonomilerini kolayl(cid:18)kla yönetime alabilmektedir (Aslan, 2003: 148-149; www.tmmob.org.tr, 10.07.2005). 5 tanesi de “hesap verebilirlik”tir. Hesap verebilirlik, ba(cid:19)ta yerelle(cid:19)tirme olmak üzere makro düzeyde d(cid:18)(cid:19)sal denetim, mikro düzeyde rekabet ve kat(cid:18)l(cid:18)m(cid:18) geni(cid:19)leterek sa)lanmaya çal(cid:18)(cid:19)(cid:18)lmaktad(cid:18)r. Saydaml(cid:18)k ve bilgilendirme ile çok yak(cid:18)ndan ili(cid:19)kilidir (Güler, 2003: 103). Temsili demokrasilerde yönetenlerin me(cid:19)rulu)u aç(cid:18)s(cid:18)ndan çe(cid:19)itli hesap verme mekanizmalar(cid:18) geli(cid:19)tirilmi(cid:19)tir. Özellikle politikac(cid:18)lar(cid:18)n seçimler yoluyla halka hesap verdikleri varsay(cid:18)l(cid:18)r. Seçimler temsilcilerle temsil edilenleri kar(cid:19)(cid:18) kar(cid:19)(cid:18)ya getiren demokratik bir süreç olup bu yolla temsilcilerin (politikac(cid:18)lar(cid:18)n) görevleri s(cid:18)ras(cid:18)nda etik davran(cid:18)p davranmad(cid:18)klar(cid:18), dürüstlükleri vb. özellikleri seçmenlerce de)erlendirilir. Ayr(cid:18)ca her bir kamu örgütü hiyerar(cid:19)ik denetim ve tefti(cid:19) sistemi yoluyla yönetime kar(cid:19)(cid:18) hesap verir. Bunlara ek olarak, mahkemeler ve siyasal denetim organ(cid:18) (TBMM ve ona ba)l(cid:18) Say(cid:18)(cid:19)tay) da, d(cid:18)(cid:19) denetim yoluyla hesap verebilirli)i sa)lar (Balc(cid:18), 2003: 119-120). Eskinin yetersizliklerini giderme iddias(cid:18)ndaki yeni kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18), vatanda(cid:19) ile bürokrat(cid:18) do)rudan kar(cid:19)(cid:18) kar(cid:19)(cid:18)ya getirerek hesap verebilirlik aç(cid:18)s(cid:18)ndan politikac(cid:18)lar(cid:18)n rolünü azaltmaktad(cid:18)r (Balc(cid:18), 2003: 124), üstelik bu kar(cid:19)(cid:18) kar(cid:19)(cid:18)ya getiri(cid:19) yöneti(cid:19)im temelinde yap(cid:18)ld(cid:18))(cid:18) için geni(cid:19) halk kitleleri yine devlet yönetiminde etkisizli)e itilmekte, yabanc(cid:18)la(cid:19)makta ve bu durum temsil krizini beslemektedir. Ele(cid:19)tirel bir de)erlendirmeye göre, yöneti(cid:19)imin hesap verebilirlik ilkesi devletin yurtta(cid:19)a hesap vermesinden daha çok küresel örgütler ve sermayeye hesap verebilir k(cid:18)l(cid:18)nmas(cid:18) anlam(cid:18)na gelmektedir. Bu durum özellikle bütçe, gelir ve harcama yönetiminde devletin hesap vermesini içerir (Aslan, 2005: 148). Etik mevzuat(cid:18)nda toplam kalite yönetimi (TKY) anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)n(cid:18)n kavramlar(cid:18) da kullan(cid:18)lmaktad(cid:18)r. Sürekli iyile(cid:19)tirme için uygulanabilecek her çe(cid:19)it yol ve yöntem TKY olarak de)erlendirilebilir (Kavrako)lu, 1998: 9-11). TKY’nin bu kadar popülerle(cid:19)mesini sa)layan ö)e, “kat(cid:18)l(cid:18)mc(cid:18)l(cid:18)k”, “insan odakl(cid:18)l(cid:18)k” gibi insano)lunun kimi özlemlerini dile getirmesidir (Lahin, 1999a: 97-98). Ancak, bir yönetim tekni)i olmaktan öte bir ya(cid:19)am felsefesi olarak sunulan TKY’nin, en bunal(cid:18)ml(cid:18) dönemlerinden birisini ya(cid:19)ayan kapitalizmi bunal(cid:18)mdan ç(cid:18)karmada özel bir ideolojik ve ekonomik i(cid:19)lev görmekte olan bir kat(cid:18)l(cid:18)mc(cid:18) teori olarak de)erlendiren görü(cid:19)ler bulunmaktad(cid:18)r (Belek, 1993: 120). TKY, özel sektör yönetim anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)n(cid:18)n kamu sektörüne aktar(cid:18)lmas(cid:18) ve kamu etkinlik alan(cid:18)n(cid:18)n piyasa etkinlik alan(cid:18)na dönü(cid:19)türülmesi i(cid:19)levini yüklenmi(cid:19)tir. Böylelikle özel sektör mant(cid:18))(cid:18) kamu yönetimi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)natart(cid:18)(cid:19)mas(cid:18)z biçimde uyarlanm(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r(Y(cid:18)lgör, 1999: 12). 6 III. KAMU GÖREVL(cid:4)LER(cid:4) ET(cid:4)KKURULU’NUN YAPISAL VE (cid:4)(cid:14)LEVSEL BOYUTU A) 5176Say-l- Yasa Ba/lam-nda Etik Kurulunun De/erlendirilmesi Kamu Görevlileri Etik Kurulu’nun konumunu, Etik Kuruluna ili(cid:19)kin yasa ve yönetmelik ba)lam(cid:18)nda incelemek mümkündür. Etik Kurulunu düzenleyen 5176 Say(cid:18)l(cid:18) Yasada, Kurulun kurulu(cid:19) amac(cid:18) “etik davran(cid:18)(cid:19) ilkeleri belirlemek ve uygulamay(cid:18) gözetmek” olarak belirtilmi(cid:19)tir (5176 SK/md.1). Bu maddeden de anla(cid:19)(cid:18)laca)(cid:18) gibi Kurulun kural koyucu ve denetleyici olmak üzere iki ana i(cid:19)levi bulunmaktad(cid:18)r.10 Etik Kurulunun, ilk toplant(cid:18)s(cid:18)n(cid:18) yapt(cid:18))(cid:18) 29.09.2004 tarihinden bugüne kadarki çal(cid:18)(cid:19)malar(cid:18) de)erlendirildi)inde “uygulamay(cid:18) gözetmek” i(cid:19)levini yeterli bir biçimde yerine getirdi)ini söyleyebilmek mümkün görülmemektedir.11 Bunun nedenlerinden bir tanesi bugünkü yap(cid:18)s(cid:18)yla Kurulun, s(cid:18)n(cid:18)rl(cid:18) olan görev alan(cid:18)n(cid:18) dahi yeterince denetleyebilecek kapasitede olu(cid:19)turulmamas(cid:18)d(cid:18)r. Ayr(cid:18)ca, yasan(cid:18)n genel gerekçesinde etik konusunda di)er ülke uygulamalar(cid:18)n(cid:18)n incelendi)i belirtilmi(cid:19)12 ve OECD’nin “Kamu Yönetiminde Etik :lkeler” ba(cid:19)l(cid:18)kl(cid:18) tavsiye karar(cid:18)na at(cid:18)fta bulunulmu(cid:19)tur. Ancak, Etik Kurulunun :ngiltere’deki benzeri olan ve gerekçede de an(cid:18)lan Kamu Ya&am’ Standartlar’ Kurulu (Committee on Standarts in Public Life)’nin denetleme kapsam(cid:18) içinde yer alan yasama ve yürütme üyeleri (Baydar, 2005: 113) ülkemizde kapsam d(cid:18)(cid:19)(cid:18)ndad(cid:18)r. Etik 10 Yasan(cid:18)nKurulun görevlerini düzenleyen 3. maddesinde etik davran(cid:18)(cid:19) ilkelerini belirlemek, bu ilkelerin ihlaline ili(cid:19)kin inceleme ve ara(cid:19)t(cid:18)rma yaparak sonucu ilgili makamlara bildirmek ile kamuda etik kültürü yerle(cid:19)tirmek için çal(cid:18)(cid:19)malar yapmak ya da yapt(cid:18)rmak ve bu çal(cid:18)(cid:19)malar destek olmak, Kurulun görevi olarak belirtilmi(cid:19)tir (5176 SK/md.3). 11 Etik Kurulun uygulamay(cid:18) gözetmesine ili(cid:19)kin bas(cid:18)na yans(cid:18)yan seçilmi(cid:19) haberlere bak(cid:18)ld(cid:18))(cid:18)nda Etik Kurulu ba(cid:19)kan(cid:18) Prof. Mehmet Sa)lam’(cid:18)n (cid:19)u aç(cid:18)klamalar(cid:18) göze çarpmaktad(cid:18)r: Üniversitelerde uygulanan ba(cid:19)örtüsü yasa)(cid:18)n(cid:18)n etik kurallar(cid:18)na ayk(cid:18)r(cid:18) oldu)una ili(cid:19)kin aç(cid:18)klamas(cid:18) (www.zaman.com.tr, 21.06.2005); bir ilin esnaf odas(cid:18) ba(cid:19)kan(cid:18) ile ilgili olarak söz konusu ki(cid:19)inin 35 milyar lira maa(cid:19) ald(cid:18))(cid:18)n(cid:18) tespit edildi)ini, kanunen bu durumda bir yanl(cid:18)(cid:19)l(cid:18)k görünmemesine ra)men bu durumun kamu eti)ine uygun olmad(cid:18))(cid:18)n(cid:18), bu gibi tespitlerin sürdü)ünü ve bunlar(cid:18)n kamuoyuna duyurulaca)(cid:18)na ili(cid:19)kin aç(cid:18)klamas(cid:18) (www.aksiyon.com.tr, 21.06.2005); Ba(cid:19)bakanl(cid:18)kmüste(cid:19)ar(cid:18)Ömer Dinçer’in intihal yapt(cid:18))(cid:18)na ili(cid:19)kin suçlamalar üzerine konunun Etik Kurulun yetkisi kapsam(cid:18)nda olmad(cid:18))(cid:18)na ili(cid:19)kin aç(cid:18)klamas(cid:18) (www.milliyet.com.tr, 21.06.2005); :zmir eski Valisi Yusuf Ziya Göksu hakk(cid:18)nda ba(cid:19)latt(cid:18)klar(cid:18) incelemenin, Göksu’nun emeklilik karar(cid:18)na kar(cid:19)(cid:18)n sürdürülece)ini aç(cid:18)klamas(cid:18) (www.radikal.com.tr, 05.07.2005). Bununla birlikte, 29.08.2005 tarihinde Prof. Sa)lam, Zaman Gazetesi’ne yapt(cid:18))(cid:18) aç(cid:18)klamada Etik Kurul’un etkin i(cid:19)ledi)ini ve çal(cid:18)(cid:19)malar(cid:18)n(cid:18)n etkisini göstermeye ba(cid:19)lad(cid:18))(cid:18)n(cid:18) belirtmi(cid:19)tir (www.zaman.com.tr, 29.08.2005). :zmir eski Valisi Yusuf Ziya Göksu hakk(cid:18)nda :çi(cid:19)leri Bakanl(cid:18))(cid:18) “emeklili)ini istedi)i için soru(cid:19)turmaya gerek olmad(cid:18))(cid:18)” biçiminde görü(cid:19) bildirmi(cid:19)tir. Raporu gündemine alan Etik Kurulu “emeklili)ini istemesinin Göksu’nun etik kurallar(cid:18) ihlal etti)i gerçe)ini de)i(cid:19)tirmedi)ini” vurgulayan bir yaz(cid:18)y(cid:18) :çi(cid:19)leri Bakanl(cid:18))(cid:18)’na göndermi(cid:19)tir. Göksu hakk(cid:18)nda ön inceleme yap(cid:18)lmas(cid:18)n(cid:18)n istendi)i yaz(cid:18)ya bakanl(cid:18)ktan 1 ay içinde yan(cid:18)t beklenmektedir (www.milliyet.com.tr, 11.04.2005). Bu örnek olay(cid:18)n sonucu Etik Kurulun gücüne ili(cid:19)kin bir gösterge olacakt(cid:18)r. 12 Yasa tasar(cid:18)s(cid:18) genel gerekçesinde “kamu etik davran(cid:18)(cid:19) ilkelerini yerle(cid:19)tirmek ve belirlenen ilkelere uygun davran(cid:18)l(cid:18)pdavran(cid:18)lmad(cid:18))(cid:18)n(cid:18)gözetmekle görevli k(cid:18)l(cid:18)nan merkezi kurumsal yap(cid:18)ya örnek olarak; Amerika Birle(cid:19)ik Devletleri’nde “The Office of Government Ethics”den söz edilmektedir (www.tbmm.gov.tr, 25.10.2005). Bas(cid:18)na yans(cid:18)yan haberlere göre, ABD’de “Plamegate” skandal(cid:18) nedeniyle Beyaz Saray’da görevli herkesin etik e)itimden geçmesi karar(cid:18) al(cid:18)nm(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r (www.radikal.com.tr, 06.11.2005). Bu haber, bu tür kurullar(cid:18)n etik davran(cid:18)(cid:19)lar(cid:18)“yerle(cid:19)tirme” ve “gözetleme” bak(cid:18)m(cid:18)ndan “ba(cid:19)ar(cid:18)s(cid:18)z” olabildiklerine ili(cid:19)kin iyi bir örnektir. 7 Kurulu, yasama ve yürütme üyeleri d(cid:18)(cid:19)(cid:18)nda Türk Silahl(cid:18) Kuvvetleri (TSK) ve yarg(cid:18) mensuplar(cid:18) ile üniversiteleri de denetleyememektedir.13 Bir ba(cid:19)ka anlat(cid:18)mla, Etik Kurulu, etik ilkeleri belirleme ve uygulamay(cid:18) gözetme i(cid:19)levini bu ki(cid:19)iler bak(cid:18)m(cid:18)ndan yerine getirememektedir. Bu durum, yasa gerekçesinde belirtilen, Kurulun olu(cid:19)turulmas(cid:18)nda ülkemizin yönetim gelene)i ve sosyo-ekonomik ko(cid:19)ullar(cid:18)na uygun bir modelin benimsenmesi anlay(cid:18)(cid:19)(cid:18)n(cid:18)n yans(cid:18)mas(cid:18) olarak yorumlanabilir. Ülkemizde kamu yönetiminde etik de)erlere ayk(cid:18)r(cid:18)l(cid:18)klar(cid:18)n yayg(cid:18)n oldu)u kan(cid:18)s(cid:18) var olmakla birlikte, bunun bürokrasi kadar ve hatta ondan daha çok siyasetçileri de kapsad(cid:18))(cid:18)n(cid:18) söylemek mümkündür.14 Yasada Kurula ba(cid:19)vuru konusuna bak(cid:18)ld(cid:18))(cid:18)nda, ba(cid:19)vuru s(cid:18)ras(cid:18)nda yeterli bilgi ve belge sunulmamas(cid:18) durumunda, ba(cid:19)vurular(cid:18)n de)erlendirilmeye al(cid:18)nmayaca)(cid:18) belirtilmektedir (5176 SK/md.4). Bu durum ba(cid:19)vuracaklar(cid:18) cayd(cid:18)r(cid:18)c(cid:18) niteliktedir. Özellikle ba(cid:19)vuru sahibinin etikle ilgili konularda bilgi ve belgeye ula(cid:19)mas(cid:18) neredeyse imkâns(cid:18)zd(cid:18)r. Etik Kurulunun i(cid:19)levine ili(cid:19)kin bir ba(cid:19)ka konu da, Kurulun yarg(cid:18)yla olan ili(cid:19)kisidir. Bu konudaki düzenlemeye göre, yarg(cid:18) organlar(cid:18)nca incelenmekte olan veya karara ba)lanm(cid:18)(cid:19) bulunan uyu(cid:19)mazl(cid:18)klar hakk(cid:18)nda Kurula veya yetkili disiplin kurullar(cid:18)na ba(cid:19)vuru yap(cid:18)lamaz. :nceleme s(cid:18)ras(cid:18)nda yarg(cid:18) yoluna gidildi)i anla(cid:19)(cid:18)lan ba(cid:19)vurular(cid:18)n i(cid:19)lemi durdurulur (5176 SK/md.1; KGEY/md.31). :lk olarak, yarg(cid:18) organlar(cid:18)nca incelenmekte olan konuya ili(cid:19)kin ba(cid:19)vuru yap(cid:18)lamamas(cid:18) ve inceleme s(cid:18)ras(cid:18)nda yarg(cid:18) yoluna gidildi)i anla(cid:19)(cid:18)lan ba(cid:19)vurular(cid:18)n i(cid:19)leminin durdurulmas(cid:18) ola)an bir düzenlemedir. Ancak yarg(cid:18) organlar(cid:18)nca karara ba)lanm(cid:18)(cid:19) kimi konularda Etik Kurulun devreye girmesi gerekebilir. Karar(cid:18)n daval(cid:18) aç(cid:18)s(cid:18)ndan beraatla sonuçlanmas(cid:18), her zaman, etik aç(cid:18)dan konunun incelenemeyece)i sonucunu do)urmaz. Aksi 13 Bu biçimiyle Etik Kurulun an(cid:18)lan kurumlar(cid:18)kapsam d(cid:18)(cid:19)(cid:18) b(cid:18)rakmas(cid:18)yerinde görülebilir. Bir ba(cid:19)ka ifadeyle, Etik Kurulun siyasal iktidarla olan ili(cid:19)kisi kapsam geni(cid:19)lemesini olanakl(cid:18)k(cid:18)lmamaktad(cid:18)r. 14 TÜS:AD’(cid:18)n, 17 Kas(cid:18)m 2005 tarihinde yay(cid:18)nlad(cid:18))(cid:18) “Devlette Etikten Etik Devlete: Kamu Yönetiminde Etik” ba(cid:19)l(cid:18)kl(cid:18) raporunun özet bulgular(cid:18)nda “Devlette etik ilkelerin hayata geçirilmesi, üç erkin (yürütme, yasama, yarg(cid:18)) tabi olaca)(cid:18) etik davran(cid:18)(cid:19) kurallar(cid:18)n(cid:18)n kendi özellikleri göz önünde bulundurularak ayr(cid:18) ayr(cid:18) düzenlenmesini, yapt(cid:18)r(cid:18)mlara ba)lanarak etkin uygulamayla hayata geçirilmesini gerekli” k(cid:18)lmaktad(cid:18)r tespiti bulunmaktad(cid:18)r. Raporda, Etik Kurula ve mevzuata ili(cid:19)kin (cid:19)u tespitlere de yer verilmi(cid:19)tir; “5176 say(cid:18)l(cid:18) Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulmas(cid:18) Hakk(cid:18)nda Kanun’da kamu görevlilerinin tabi olacaklar(cid:18) etik davran(cid:18)(cid:19) ilkelerinin yasal çerçevesi çizilmeden, etik ilkeleri tan(cid:18)mlama görevi, Kamu Görevlileri Etik Kurulu’na b(cid:18)rak(cid:18)lm(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r. Etik davran(cid:18)(cid:19) ilke ve kurallar(cid:18)n(cid:18)n Kanun’da tan(cid:18)mlanmas(cid:18) ve ana hatlar(cid:18)n(cid:18)n belirlenmesi gerekir...Kanun kapsam(cid:18)na al(cid:18)nmayan üniversiteler ve Türk Silahl(cid:18) Kuvvetleri mensuplar(cid:18)n(cid:18)n kapsama dahil edilmesi gerekir. Kanun kapsam(cid:18)na al(cid:18)nmayan yasama ve yarg(cid:18)mensuplar(cid:18)için de ivedilikle etik yasa ve kodlar yürürlü)e sokulmal(cid:18)d(cid:18)r. Kanun, yapt(cid:18)r(cid:18)m konusunda yetersiz kalm(cid:18)(cid:19)t(cid:18)r. Türkiye (cid:19)artlar(cid:18)nda ihlal edenin isminin Resmi Gazete’de if(cid:19)aedilmesinin yapt(cid:18)r(cid:18)mözelli)iyoktur. Kanun’da disiplin kurullar(cid:18)n(cid:18)netik ihlal ba(cid:19)vurular(cid:18)n(cid:18) düzenli olarak raporlamas(cid:18) ve y(cid:18)l sonunda bu raporlar(cid:18)n Kurul taraf(cid:18)ndan denetlenmesiyle ilgili bir hüküm bulunmamaktad(cid:18)r. Kurul’un kendi sekreteryas(cid:18)n(cid:18)n olmas(cid:18), etkin çal(cid:18)(cid:19)mas(cid:18) için gereklidir” (www.tusiad.org.tr, 17.11.2005). TÜS:AD’(cid:18)n Yrd. Doç. Dr. Cüneyt Yüksel’e haz(cid:18)rlatt(cid:18))(cid:18) ana raporda ise Etik Kurulun bir an önce etkin çal(cid:18)(cid:19)abilir duruma getirilmesi gerekti)i vurgulanmaktad(cid:18)r. Ayr(cid:18)ca, Kanun’un kapsam(cid:18)n(cid:18)n dar tutuldu)u, TSK ve üniversitelerinde kapsama al(cid:18)nmas(cid:18) gerekti)i vurgulanmaktad(cid:18)r. Ancak yasama ve yarg(cid:18) üyelerinin kapsam d(cid:18)(cid:19)(cid:18) tutulmas(cid:18) “isabetli” olarak de)erlendirilerek onlar için ayr(cid:18) etik kanunlar(cid:18)n ç(cid:18)kar(cid:18)lmas(cid:18) önerilmektedir (Yüksel, 2005: 18, 21, 42, 111, 114). 8 halde Kurul uygulamay(cid:18) denetleme i(cid:19)levi bak(cid:18)m(cid:18)ndan halen son derece s(cid:18)n(cid:18)rl(cid:18) olan gücünü de kaybedecektir. Bunun yan(cid:18)nda, hakk(cid:18)nda dava aç(cid:18)lan kamu görevlisinin suçlu bulunmas(cid:18) durumunda Etik Kurulun da yapt(cid:18)r(cid:18)mda bulunup bulunmayaca)(cid:18)na ili(cid:19)kin herhangi bir aç(cid:18)kl(cid:18)k mevzuatta yoktur. Böyle bir aç(cid:18)kl(cid:18))(cid:18)n bulunma nedeni, Kurulun olu(cid:19)turulurken etkili bir konumunun bulunmamas(cid:18) iste)i mi, yoksa bir unutkanl(cid:18)k m(cid:18) oldu)u sorusu cevaplanmay(cid:18) beklemektedir.15 Etik Kurulunun yarg(cid:18) ile ili(cid:19)kilerindeki di)er bir önemli konu ise (cid:19)udur: Yasaya göre, Kurul kararlar(cid:18)n(cid:18)n yarg(cid:18) taraf(cid:18)ndan iptali halinde Kurul yarg(cid:18) karar(cid:18)n(cid:18) yerine getirir ve bu durum Resmi Gazetede yay(cid:18)mlan(cid:18)r (5176 SK/md.5). Kurulun kararlar(cid:18) ile yarg(cid:18) kararlar(cid:18)n(cid:18)n çeli(cid:19)mesi durumunda Kurulun itibar(cid:18) zedelenecektir. Bu durumun olu(cid:19)mamas(cid:18) için Kurul karar verme konusunda edilgenli)e sürüklenebilece)i gibi, Kurulda ba(cid:19)vurular(cid:18) reddetme e)ilimi de do)abilir. Kurulun görev alan(cid:18)na giren birçok konu mevzuat(cid:18)m(cid:18)zda düzenlenmi(cid:19)tir.16 Bu nedenle etik olmayan davran(cid:18)(cid:19)lar(cid:18)n büyük ço)unlu)u kovu(cid:19)turmaya u)rad(cid:18))(cid:18)/u)rayaca)(cid:18) göz önüne al(cid:18)nd(cid:18))(cid:18)nda, Kurulun i(cid:19)levselli)i azalacakt(cid:18)r. Ancak Kurulun kimi aç(cid:18))a ç(cid:18)kmam(cid:18)(cid:19) ve dolay(cid:18)s(cid:18)yla yarg(cid:18)ya intikal etmemi(cid:19) durumlarda yararl(cid:18) olabilece)inden söz edilebilir. Sonuç olarak Etik Kurulunun i(cid:19)lemesi de)il, varl(cid:18))(cid:18) (ba(cid:19)vuru mekanizmas(cid:18)) yararl(cid:18) olacakt(cid:18)r. Etik Kurulunu düzenleyen yasada Kurulun 11 üyeden olu(cid:19)tu)ubelirtilmektedir (5176 SK/md.2). Kurul üyelerinin tümü, yasada belirtilen özellikteki ki(cid:19)iler aras(cid:18)ndan Bakanlar Kurulu’nca seçilmektedir. Her ne kadar Kurul üyelerinin görev süresi dolmadan görevlerine son verilememesi Kurul üyelerinin özerkli)ini sa)layabilir gibi görünse de, TBMM yerine Bakanlar Kurulu taraf(cid:18)ndan atanmalar(cid:18) ve görev sürelerinin sonunda yeniden seçilebilmeleri kurumun özerkli)ini zedeleyici bir durumdur. Kald(cid:18) ki, Türkiye’de üst düzey bürokrasinin denetimini sa)lay(cid:18)c(cid:18) mekanizmalardan önemli bir tanesi, bakanlar yani siyasal ki(cid:19)ilerdir. Bir ba(cid:19)ka ifade ile üst düzey bürokrasinin denetlenememesinin nedenlerinden biri, üst düzey bürokratlar(cid:18)n siyasal iktidar taraf(cid:18)ndan atanm(cid:18)(cid:19) olmas(cid:18)d(cid:18)r. Bu k(cid:18)s(cid:18)r döngüyü k(cid:18)rmak için olu(cid:19)turulan Etik Kurulu, yine siyasal iktidar taraf(cid:18)ndan atanmaktad(cid:18)r. Buna ek olarak; a- Kurulun Ba(cid:19)bakanl(cid:18)k bünyesinde kurulmu(cid:19) olmas(cid:18), b- Huzur hakk(cid:18) ve Kurulun di)er ihtiyaçlar(cid:18)n(cid:18)n her y(cid:18)l Ba(cid:19)bakanl(cid:18)k bütçesine konulan gerekli ödenekten kar(cid:19)(cid:18)lanmas(cid:18), c- Sekretarya hizmetlerinin Ba(cid:19)bakanl(cid:18)k Personel ve Prensipler Genel Müdürlü)ü taraf(cid:18)ndan 15 Yasaya göre, Kurul incelemesi ceza kovu(cid:19)turmas(cid:18)na ya da disiplin kovu(cid:19)turmas(cid:18)na engel te(cid:19)kil etmez (5176 SK/md.5). 16 Nitekim Devlet Bakan(cid:18) Be(cid:19)ir Atalay da etik kurallar(cid:18)na uymayanlara ili(cid:19)kin olarak “kanunlarda, Türk Ceza Kanunu’nda, yönetmeliklerde düzenlemeler” bulundu)unu belirtmektedir (www.byegm.gov.tr, 23.06.2005). 9 yerine getirilmesi (5176 SK/md.2), d- Kurulun kesinle(cid:19)en kararlar(cid:18)n(cid:18)n Ba(cid:19)bakanl(cid:18)k Makam(cid:18)na sunulmas(cid:18) ve Kurul kararlar(cid:18)n(cid:18)n, Ba(cid:19)bakanl(cid:18)k taraf(cid:18)ndan Resmî Gazete arac(cid:18)l(cid:18))(cid:18)yla kamuoyuna duyurulmas(cid:18) (KGEY/md.39) e- Yönetmelik hükümlerinin Ba(cid:19)bakan taraf(cid:18)ndan yürütülmesi gibi düzenlemeler, özerk olmas(cid:18) gereken bu Kurulun özerkli)i bir yana, Ba(cid:19)bakanl(cid:18))(cid:18)nbir birimi17 oldu)unu göstermektedir. Bu yasaya getirilen ele(cid:19)tirilerden biri de, yasayla düzenlenmesi gereken “etik davran(cid:18)(cid:19) ilkeleri”nin kolayl(cid:18)kla de)i(cid:19)ebilecek olan yönetmelikle düzenlenmesidir (Midilli, 2004; www.tesev.org.tr, 25.07.2005). A(cid:19)a)(cid:18)da etik davran(cid:18)(cid:19) ilkelerini belirleyen yönetmelik incelenirken bu ele(cid:19)tiri de de)erlendirilecektir. B) Kamu Görevlileri Etik Davran-6 (cid:4)lkeleri ile Ba6vuru Usul ve Esaslar-Hakk-ndaki Yönetmelik Ba/lam-nda Etik Kurulunun De/erlendirilmesi Yönetmelikte yer alan etik davran(cid:18)(cid:19) ilkeleri incelendi)inde ise ilk getirilebilecek ele(cid:19)tiri, ilkelerin baz(cid:18)lar(cid:18)n(cid:18)n yeterince belirgin olmamas(cid:18)d(cid:18)r. Örne)in hizmet standartlar(cid:18)na uyma, misyona ba)l(cid:18)l(cid:18)k, nezaket gibi ilkeler buna örnek verilebilir. Ayr(cid:18)ca “kat(cid:18)l(cid:18)mc(cid:18)l(cid:18)k” ilkesine yer verilmekle birlikte, kat(cid:18)l(cid:18)m mekanizmalar(cid:18)na ili(cid:19)kin mevzuattaki mevcut düzenlemelere ek bir düzenleme getirilmemektedir. Kald(cid:18) ki, mevcut kat(cid:18)l(cid:18)m mekanizmalar(cid:18) büyük ölçüde çal(cid:18)(cid:19)mamaktad(cid:18)r. Bu ba)lamda Kamu Görevlileri Etik Davran(cid:18)(cid:19) :lkeleri ile Ba(cid:19)vuru Usul ve Esaslar(cid:18) Hakk(cid:18)nda Yönetmeli)in (KGEY) 19/3. maddesi18, içeri)i doldurulmam(cid:18)(cid:19) iyi niyet ifadesi olmaktan ba(cid:19)ka bir anlam ta(cid:19)(cid:18)mamaktad(cid:18)r. Madde 20’de yer alan yöneticilerin hesap verme sorumlulu)u ilkesindeki “kamusal de)erlendirmeye ve denetime her zaman aç(cid:18)k vehaz(cid:18)rolma” ve “yolsuzluklar(cid:18) önlemek için gerekli tedbirleri alma ve personeline örnek olma” (KGEY/md.20) ifadeleri de mu)lâkt(cid:18)r. Belirlenen etik ilkelerin büyük k(cid:18)sm(cid:18)n(cid:18)n -ba(cid:19)ka ifadelerle de olsa- 657 Say(cid:18)l(cid:18) Devlet Memurlar(cid:18) Kanunu (DMK)’nda yer al(cid:18)yor olmas(cid:18), Kurulun belirledi)i ilkelerin mevcut düzenlemeleri destekledi)ini göstermektedir. Bu ba)lamda eti)e ili(cid:19)kin son düzenlemelerde “misyona ba)l(cid:18)l(cid:18)k”, “ç(cid:18)kar çat(cid:18)(cid:19)mas(cid:18)ndan kaç(cid:18)nma” gibi yeni ilkeler getirilse de, amaç aç(cid:18)s(cid:18)ndan özde Türk kamu yönetiminde daha önce varolmayan ilkelerin getirildi)ini söylemek 17 Yak(cid:18)n zamana kadar Türk idare yap(cid:18)s(cid:18) içinde güçlendirilmek istenen kurumlar ba(cid:19)bakanl(cid:18))a ba)lanmaktayd(cid:18). Bu süreç ba(cid:19)bakanl(cid:18))(cid:18) bir “süper bakanl(cid:18)k” konumuna getirmi(cid:19) ve ele(cid:19)tirilere neden olmu(cid:19)tu (TODA:E, 1991: 26-27; Bozkurt ve di)erleri, 1998:28-29). Bir kurumun Ba(cid:19)bakanl(cid:18))a ba)lanmas(cid:18)o kuruma belirli bir güçlenme getirse de, Etik Kurulun konumu bak(cid:18)m(cid:18)ndan bu tür bir ili(cid:19)kinin kurulmas(cid:18)onu güçsüzle(cid:19)tirmektedir. 18 Madde 19/3: “Kamu görevlileri, kamu hizmetleri ile ilgili temel kararlar(cid:18)n haz(cid:18)rlanmas(cid:18), olgunla(cid:19)t(cid:18)r(cid:18)lmas(cid:18), al(cid:18)nmas(cid:18) ve bu kararlar(cid:18)n uygulanmas(cid:18) a(cid:19)amalar(cid:18)ndan birine… o karardan do)rudan ya da dolayl(cid:18) olarak etkilenecek olanlar(cid:18)nkatk(cid:18)da bulunmas(cid:18)n(cid:18)sa)lamaya dikkat ederler” (KGEY/md.19). 10