JACKSON COUNTY JAIL  TASK FORCE REPORT  Final Report  November 2018  Jackson County, MO      CO‐CHAIRS: Dr. Gayle Holliday & John Fierro   Subcommittee Chairs: Dr. Karen Curls, Alissia Canady, Ralph  Monaco  TASK FORCE: Alvin Brooks, Lisa Pelofsky, Brent Morris, Niki Lee  Donawa, Brandon Ellington, Judge John Torrence, Scott Burnett, Carol  Coe, Joseph Megerman, Ben Kenney, Donna Maize Executive Summary  On November 14th, 2017, Jackson County Executive Frank White announced the formation of a Task  Force to develop a set of recommendations focused on the Jackson County Department of Corrections.   The task force was to operate under the following mission statement:  The Jail Task Force shall complete an analysis that will make recommendations related to the  potential capacity and type of jail the Jackson County community needs and deserves.  Objectives:  1. To conduct an analysis of situational needs with experts in the criminal justice field.  2. To utilize a data‐driven, community‐inclusive approach to reach consensus recommendations.  With the mission in place, the task force set out and began to work in January of 2018 under the  leadership of Co‐chairs John Fierro and Dr. Gayle Holliday.  The body of the task force is comprised of a  cross section of the community, law enforcement, health services, judicial, political and state level  subdivisions that make up the totality of the criminal justice system.  Members representing municipal  stakeholders were also part of the group of community members comprising the full task force.  It was immediately understood that the capacity of a jail and the type of jail a community needs is  driven primarily by forces external to the jail facility, staff and leadership; Judges, prosecutors and law  enforcement, being the primary drivers of jail populations.  Additionally, both state and federal laws are  factors that often determines the types of people being incarcerated in municipal and county jails,  whereas sentencing guidelines and other matrices based decision making can determine the patterns  and velocity of incarceration in various communities, some of which are impacted greater than others.  This being the case, the task force determined that sub‐committees be formed to target, discuss, and  research specific areas related to incarceration levels and to make recommendations to the full task  force related to their work.  The subcommittee members, scope of their work, and the resulting  recommendations are detailed in the subsequent sections of this report.  From the very beginning the task force had a significant mandate and quickly determined that it should  work alongside, but independently of, consultants being hired to develop a master plan for the county  related to the jail facility and the justice system, as mentioned above.  Once the consultants HDR/Shive‐  Hattery were engaged by county contract, the task force worked with the consultants with regards to  public hearings and task force public meetings and engaged in data sharing to allow for parallel cohesion  between the two entities when necessary.  The task force engaged in community awareness and public  input session, while the consultants engaged in systemic analysis of the local justice system and its  impact on the jail as related to its role as a vital resource to the community.  The task force held two  public hearings and heard a variety of input from the community.  Many of the comments made  regarded issues of safety in the jail and the need for the jail to provide services and programs to the  inmate population as well as the need to more adequately house the growing population of the jail.  The  community, based on such input, clearly views the jail as a community resource.  i This concept of a jail as a vital community resource has become more relevant in recent years as  communities have come to better understand the potential for systems change initiatives that work  towards prioritizing efforts and resources in the areas of reentry, mental health, homelessness, and  addiction, etc.   1 Though this report will focus on its mandate, it will, at times, have some common overlapping data and  conclusions that have been generated by the work of the subcommittees as well as the consultants.  The  intent is for this report to stand alone on its own merits while admittedly having some shared  experiences and collaborative interactions with the consultants.  Therefore, it should be no surprise that  there is often consensus between the consultants and the task force in relation to their  recommendations and data that supports the hypotheses that have led to the conclusions promulgated  further in this document.  Of significant importance to the task force are the deep‐rooted sensitivities of the various community  stakeholders when it comes to discussions of jails and incarceration.  Subsequently, every effort has  been made to ensure that the task force operated with a sense of community inclusiveness when  addressing these issues.  Therefore, the foundational premise became, regardless of whether the county  builds a new jail or expands its current jail’s operational capacity, what type of jail should the county  have? This foundational premise, being aligned with the task force mandate, was segmented into three  distinct, yet related, pillars of focus.   1. Offender housing requirements  2. Intergovernmental considerations  3. Population control  Offender housing requirements examined the types of offenders being classified and housed in the jail,  how their specific needs play a role in their incarceration, and how those needs allow for informed  decisions regarding considerations for incarceration and housing requirements.  Intergovernmental considerations reviewed the current capacity of the county jail and how the  governmental systems that determine jail populations ultimately impacts the community from a health,  cultural and ethnic perspective.  Population Control further examined capacity, however, from a perspective of why people are  incarcerated.  The decision to incarcerate is made due to the considerations of multiple factors and by  multiple entities, all of which leads to a decision to incarcerate or not to incarcerate.  How and why  these decisions are made has a myriad consequences to the jail and community.  Considering  alternatives to incarceration could attempt to mitigate a “lock‐em‐up” attitude, should one exist.     These areas of focus have guided our work and have lead us to develop recommendations that we  believe are foundational to the future of the jail as a resource for good in our community and as a vital  law enforcement and criminal justice necessity.    Though our work is a merely a preliminary effort as we strive for a jail that better meets the needs of  our community, we hope that our experience, either collectively or individually, will be called upon in  the future as the county continues to move forward with the efforts mentioned herein or other efforts,  as they are identified in the future.  We remain committed to these goals and to supporting those who  would work to responsibly bring them into fruition to the betterment of our county and our community.   Therefore, the task force supports the five initial recommendations of the HDR/Shive‐Hattery  consultants and makes an additional nine recommendations related to our mandate.  Support of Consultant Recommendations:  1. Develop Policy Agreements to Immediately Address Urgent Legacy Issues in Jail  2. Develop Practices for Whole‐System Coordination  3. Take Collective Approach to Data Gathering, Sharing Analysis  2 4. Identify Opportunities to Reduce Use of Incarceration  5. Develop Criminal Justice Strategic Plan, to include Action Plans  Task Force Recommendations:  1. Increase staff and staff training to better address inmate housing needs.  2. Develop a workable strategy with KCPD and Kansas City Municipal Court to determine best use  of the jail.  3. Provide a more comprehensive needs assessment of inmates during intake.  4. Develop a 21st Century strategy for vulnerable populations.  5. Promote a realignment of money bonds to be associated with risk to community.  6. Promote stakeholder agreements on what arrests will and will not be prosecuted.  7. Develop continuity of care strategies for inmates being released from jail.  8. Promote stakeholder agreements that will remove barriers to a speedy trial and determinations  for release.   9. Build a new jail with the appropriate capacity and resources to better serve the needs of the  community.  Task Force Organization  Co‐Chairs  Dr. Gayle Holliday ‐‐ Dr. Gayle Holliday has a B.A. degree in Political Science, Master’s in Public Administration  and a Doctorate in Management and Applied Technology and has attended the UMKC School of Law. Dr. Holliday  currently serves on the Leadership Team of Freedom, Incorporated.  She has served as the Vice Chair of the Kansas  City Missouri Convention and Visitors Associate Board (Visit KC), Board Chair of the Jazz District Redevelopment  Corporation (JDRC), Archivist for the Central Area Board of the Links, Incorporated, life member of the NAACP,  Board of Governors of the Urban League, member of the Greater Kansas City Chamber of Commerce, Member of  the Urban Summit, and Alpha Kappa Alpha Sorority, to name a few.  She has received numerous local and National  awards for her work in community service, including recognition from the United State Congress for outstanding  service in the State of Missouri. At the State level, she served as a past Commissioner on the 16th Circuit Judicial  Commission, appointed by the Governor of Missouri, to appoint Circuit Court Judges. In each of her positions, Dr.  Holliday has always been in the forefront of promoting inclusion of Minorities women and men in the political,  social and economic arenas.    Dr. Holliday is President and CEO of G & H Consulting, LLC. G&H has been in business for over 21 years, serving  clients in both the public and private sectors.  She has held contracts with the Kansas City Port Authority, the  Jackson County Sports Authority, the Area Transportation Authority, the City of Kansas City, and the State of  Missouri and previously served on a Presidential transition team developing US Department of Transportation job  descriptions and policies.  She has also performed work with many for‐profit and not‐for profit organizations, in  areas such as public outreach, community relations, strategic planning, workforce development, win‐win  negotiations, Board development and MBE /WBE business development. She also has over twenty‐one years of  experience as a senior executive in a bi‐state public agency.    John Fierro ‐‐ John Fierro serves as a School Board member representing the Kansas City, Missouri School  District’s 3rd District. He is the Chair of the Government Relations committee.     Having served in various government appointed positions, Fierro was appointed as the City’s first Hispanic‐ American President of the Board of Parks & Recreation Commissioners. Professionally, John is the President/CEO  of the Mattie Rhodes Center, known for its holistic approach to improving the quality of life for individuals and  families living in poverty.   3 During his career, Fierro has distinguished himself as a civic leader, consensus builder, fundraiser and tireless  advocate for the Hispanic population in Kansas City. He and his peers formed the Latino Civic Engagement  Collaborative, which supports the delivery of education, healthcare, mental healthcare, business development,  housing, economic development and social services for the Latino population of Kansas City. Fierro has led the  expansion of Mattie Rhodes Center, growing the agency to a nationally accredited organization supporting 15,000  participants annually in the areas of behavioral health, youth development, cultural arts education and community  economic development. Fierro led the efforts to build a $2M Soccer Park in Kansas City’s Historic Northeast  neighborhood.     Fierro has received a bachelor’s and master’s degree from Park University as well as a Helzberg's Executive MBA  from Rockhurst University. In 2013, Fierro received the Director’s Community Leadership Award, on behalf of the  Director of the FBI, honoring individuals and organizations for their efforts in combating crime, terrorism, drugs,  and violence in America. In addition to a multitude of accomplishments locally, Fierro is a Distinguished Alumnus  recipient of Park University’s Hauptmann School of Public Affairs.       Task Force Members    Alvin Brooks – Community Activist  Scott Burnett – Chairman Jackson County Legislature  Alissia Canady— Councilwoman 5th District, KCMO  Carol Coe— Former City Councilwoman   Dr. Karen Curls—Chair MCC Division of Social Services  Niki Lee Donawa—Chief Community Relations Officer, TMC  Brandon Ellington—MO State Representative, District 22  Joseph Megerman—Deputy District Defender, MO Probation & Parole  Ralph Monaco—Monaco, Sanders, Racine & Powell, L.L.C.  Brent Morris—Regional Director, MO Probation & Parole  Lisa Pelofsky—CEO, Pelofsky & Associates  Donna Maize—Assistant to City Manager, KCMO  Ben Kenney—Jackson County Sheriff Office  John Torrence—Presiding Judge, Circuit Court Division 14                        4 Subcommittees  JCDC Task Force Sub‐Committees  Offender Housing Req.  Intergovernmental Concerns  Population Control  Dr. Karen Curls – SC Chair  Alissia Canady – SC Chair  Ralph Monaco – SC Chair    Lisa Pelofsky  Brandon Ellington  Scott Burnett  Brent Morris  John Torrence  Donna Maize  Niki Lee Donawa  Joseph Megerman  Carol Coe  Ben Kenney    Alvin Brooks                    5 Subcommittee Descriptions, Objectives, and Anticipated  Outcomes  Subcommittee 1  SC‐1:  Offender Housing Requirements  This subcommittee reviewed the current JCDC offender classifications and housing requirements and  made recommendations for the various types of offender classifications the county should consider  regarding future operations and management of inmates.  This subcommittee considered how various  offender groups’ interactions could impact our current and/or future facility.  Offender classification, sometimes referred to as demographics, pertains to the types of inmates being  housed, e.g. females, males, adjudicated adults and their various security levels.  Additionally, many jails  have to now consider non‐traditional demographics that relate to how inmates are classified and as a  result how they are detained and cared for.  Additional concerns such as ADA requirements, inmates  with chronic medical needs such as diabetes, wound care, sleep apnea, HIV, pregnancy and inmates with  severe mental illness and behavioral disorders, transgender and LGBTQ classifications need to be  considered as related to how the jail will meet the needs of their incarceration.  Jackson County wants  to ensure that all due considerations of the population and demographics of the county are taken into  consideration.  As a result, this subcommittee has evaluated and reported on these concerns so that the  county can make informed decisions regarding offender classifications and housing consideration.  SC1 – Information and Hypotheses  Offender housing requirements in today’s jail goes far beyond the more commonly understood male  versus female and low‐level versus high‐level security considerations.  At both state and national levels,  jails, prisons and other detention facilities are having to consider the appropriate housing requirements  for an ever‐increasing female population, male population and adjudicated adults (juveniles that by the  nature of their charges it has been deemed necessary to adjudicate their cases as if they were adults).   Additionally, jails are increasingly housing inmates with ADA requirements, inmates with chronic  medical needs such as diabetes, complex would care, sleep apnea, HIV, pregnancy, and inmates with  severe and emotional mental disorders as well as the increase in LGBTQ and transgender identifications.   As the aforementioned concerns increase and require additional resources in the overall population, so  too, are the corresponding increases felt in the inmate populations of our jails.  As diabetes,  hypertension and other chronic medical conditions continue to increase in our society, we will also see a  similar affect in jails.  For example, the prevalence of sleep apnea, though perhaps experienced by many  people in society throughout the years, was not diagnosed to the degree that it currently is and the  result has been for jails to make accommodations for said diagnosis. The same holds true for the myriad  mental health and related emotional disorders diagnoses’ in society and for the many other self‐ identification classifications regarding gender and LGBTQ identification.  iiAccording to a report by Prison Policy Initiative & ACLU’s Campaign for Smart Justice, “the rate of  growth of female imprisonment has outpaced men by more than 50 percent between 1980 and 2014.”  iiiCompound this data with the fact that the number of state and federal prisoners age 55 and older  increased by 204%, 1999‐2012.  Correspondingly, the number of Americans turning 65 increased  6 dramatically over the same period of time and is currently at a rate of 10,000 per day; a rate that is  expected to continue for the next 15 years.  Of note, however, despite the various offender types, as  listed above, general medical care is still the largest component of corrections health care spending,  averaging at approximately 37% according to some reports, which is over twice as much as is estimated  for mental health care and over a third more than allocated for hospitalization when referencing this  same report.  This information suggests that all inmates, regardless of their classification type, add  weight to the system, though currently, the unique characteristics of special populations only adds to  the housing requirements of a segmented population and needs to be addressed in the context of  reducing its overall impact on the population as a whole, rather than as an independent entity.  As discussed in other subcommittees’, money bail represents a leading factor in increased incarceration  rates of inmates at all classification levels and subsequently impacts those individuals who are most  vulnerable in our society which could be argued as compounded by their specific conditions as  mentioned above.  ivMoney bail, as a practice, is clearly more of a systems issue and not a jail issue,  however based on the research, it clearly should be addressed as a driver for increased incarceration  rates and therefore its practice and effects on public health and safety should be evaluated.  As a result, the county should consider how it will safely house and care for the increased numbers of  inmates being classified with chronic medical concerns, mental health diagnoses, geriatric offenders,  female offenders, and those with sexual orientation and gender identification considerations.  External  considerations regarding bail, house arrest, pretrial risk assessments, etc. will better determine the  volume of resources distributed amongst the various populations.  Consequently, our conclusion is that  these various populations need to be strategically considered as core populations the county jail will  have to safely house and care for in every increasing numbers in the decades to come, while  understanding that the external considerations of the overall justice system will ultimately determine  how many inmates are required to be housed and for how long.  Subcommittee 2  SC‐2:  Intergovernmental Considerations  This subcommittee reviewed the capacity of the current JCDC and has made recommendations for  capacity considerations necessary for the county moving forward.  It should be understood that the  capacity of a jail is, in some respects, a design issue but also a system issue.  Regardless of how the jail is  designed other stakeholders and systems such as judges, prosecutors, defense attorneys and law  enforcement play a role in the population of a jail.  Additionally, the community at large plays a role  regarding their concerns over exactly who is being incarcerated and why. Some community stakeholders  may voice concerns that not enough people are being incarcerated, others will cry out that too many are  being incarcerated.  This subcommittee should evaluate and report on these concerns so that the  county can make informed decisions regarding jail capacity.  SC‐2 Information and Hypotheses  Capacity concerns regarding appropriate care of individuals in the general public are very different in  nature than the capacity concerns for care in a correctional environment.  For the most part, individuals  in the general public have the ability and the freedom to make many decisions independently and have  the ability to access myriad resources available to them when they have options and resource  availability.  Even when options and resources are limited, the un‐incarcerated have the ability to  advocate for themselves in a free and unencumbered manner.  In a correctional environment some of  these options and resources are limited or non‐existent.   As members of the community, our  7 subcommittee is compelled to address the issues, as we understand them, related to capacity of  services and resources that are made available to the inmate population as well as the appropriate  distribution of those services and resources according to need.  Misdiagnosis and limited medical services in jails is often attributed to a “Special Sensitivity” by  incarcerated minorities.  By way of clarification, Special Sensitivity is a prevailing concept that posits  “white collar” offenders experience more trauma and less coping abilities while incarcerated. The  Offender Housing Committee posits the reverse is true for minorities. Special Sensitivity for Minorities  would be the perception that arrestee minorities have an easier transition into a jail environment due to  the perception of a predisposition to the exposure to trauma, violence, poverty and perpetual  engagement with the criminal justice system. Therefore, minorities coming into the jail are not properly  screened because of a belief they can “handle it” and any aberrant behavior is overlooked and as a  result, services and resources can be delayed.   In fact, special sensitivity concepts can be reinforced due to inherent bias on the part of corrections  staff, professional partners, and others via cultural, ethnical and gender based preconceptions.   According to the vPerceptions Institute, the mind sciences have found that most of our daily actions and  behaviors occur without our conscious thoughts, allowing us to more effectively function in our  extraordinarily complex world.  This means that our implicit biases, often are better predictors of our  behaviors than our conscience values.  Multiple studies have found that those with higher implicit bias  levels against people of color, for example, are more likely to categorize them differently in multiple  scenarios, especially when these scenarios involve determining threat and safety levels or determining  the need for resources.  Similarly, instances have been noted wherein white physicians who implicitly  associated patients of color as being “less cooperative” were less likely to refer these patients with  acute coronary symptoms for specific medical care.  Combine this information with the fact that according to a viHuffington Post report it is estimated that  many of the people in our jails are not there because they are a threat to society; “Nearly 75 percent of  the hundreds of thousands of people in local jails throughout the country are there for nonviolent  offenses such as traffic, property and drug or public disorder offenses.” Obviously, each community may  vary drastically from these assertions, but it is clear consensus that jails are increasingly housing more  and more nonviolent offenders which increases the need to ensure the most diligent and appropriate  needs assessments possible are being administered to the inmate population which are objectively  based and free of socioeconomic and racial bias, implicit or otherwise.    Furthermore, correctional institutions are subject to gender binary practices which impact services and  safe housing among the LGBTQ populations they serve.  Traditionally, jails are sex‐segregated along  gender lines (male/female) which are generally visual determinations or self‐identified.  Housing in the  jail has historically been designed around this binary.  However, as “gender” has taken on different  meanings, the housing within jails has to accommodate those needs now and prepare for the  appropriate scalability in the future.  When considering the intergovernmental concerns regarding the jail it is also important to understand  the significant increase of incarceration among the population of people who have been diagnosed with  a mental illness.  The percentage of mentally ill inside jails is much higher than the rate of mental illness  outside the jail.  viiIt has been reported that over 14 percent of the men and 30 percent of women  entering jails were found to have a serious mental illness.  Fortunately, Jackson County has a  tremendous resource in Truman Medical Centers Behavioral Health unit which currently works in the jail  to provide treatment services that are all but nonexistent in other jails.  However, at the current rate of  8 incarceration of those in our population with mental illness we see a need for dramatic increases in  mental health services for the incarcerated population for the foreseeable future.  The key factors mentioned above call for significant capacity considerations that go far beyond bed  space.  Though typically capacity is a conversation using bed space as an indicator, we would be less that  comprehensive in our report if we did not clearly indicate the need for jail capacity as it pertains to  inmate services and resources.  Appropriate medical care, mental healthcare, treatment, programs,  recreation and the need for appropriate segregation of populations based on security considerations all  call for capacity beyond the scope of just bed space.  Adequate facility space considerations regarding  medical health, mental health, programs, et al, should be made based on the jail population size as well  as the requisite needs of the jail population as related to the accurate and objective assessment of said  needs.  These assessments should better determine the need for medical housing, reentry program and  recreation space, designated housing for inmates with severe mental health needs and the  accommodations of a growing female offender population and the necessary accommodations of those  inmates with gender identification needs.   Regardless of who is incarcerated in the jail, however, the department of corrections should also make  every attempt to mitigate instances of special sensitivity and implicit bias in the context of housing and  caring for the inmate population.  Medical, behavioral health, programs, et al, should be made available  based on the degree of need and the potential for special sensitivity and implicit bias should be  monitored and eliminated wherever possible when determining needs assessments.    Therefore, this committee supports efforts relating to specific training on federal guidelines on housing  gender non‐conforming persons, cultural competency training for all staff, as well as psychological  testing for inmates, combined with a comprehensive yet concise needs assessment during the intake  process.  Additionally, a concerted effort at evaluating the current assessment tools being used in order  to determine why they are currently used and why they were selected.  This will allow the department  to evaluate the current tools being used and validate/invalidate their relevance to the objective jail  classification methodology currently in place.  The successful administration of the set of efforts mentioned above only seems possible if the county  approaches these issues through the comprehensive use of data management and analysis.  This  approach is echoed by the HDR/Shive‐Hattery report which calls for the establishment of an all system  data group to better facilitate data sharing, metrics and governance that takes a whole systems  approach to these concerns and calls for effective and collaborative data sharing from judges,  prosecutors, defense attorneys and law enforcement as well as other state and municipal stakeholders.   The need for enhanced data management and data sharing capabilities only punctuates the need for a  criminal justice strategy for the county that actually works to identify any opportunities to reduce the  use of incarceration, where possible and when necessary, and effectively manage those who are in the  most need of incarceration.  Before attempting to establish data management and analysis processes,  however, the group should have a clearly articulated criminal justice strategy to better align data  management efforts and this strategy should be generated by the trusted partners in the criminal justice  systems as articulated in our committee’s mission to address intergovernmental concerns.  As a result, this committee believes that the proposed outcomes on the above information would be an  improved objective classification process, a refocusing of the overall housing data that is based on  inmate needs versus simply the number of beds available, and individualized treatment and program  plans, where necessary, that could carry over into the community as part of a continuity of care upon  9