INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA PROGRAMA DE MAESTRÍA EN GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO ESTUDIO DE FACTIBILIDAD, MANUAL DE ADMINISTRACIÓN DE LA EJECUCIÓN Y OPERACIÓN DEL FORTALECIMIENTO DE LA SECRETARÍA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO URBANO, CON EL FIN DE MEJORAR LA EFECTIVIDAD DE DICHO ÓRGANO. Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para optar al Título de Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo Sustentantes: Castillo Solera, María Elena Orna Menéndez, David San José, Costa Rica Julio, 2017 Dedicatorias Dedico esta tesis a mis hijos Bryan y Ashley, a mi esposo Marcos Emiliano, a mi madre Claricia, a mis hermanos Rosmery y Rafael, a mis sobrinos, mis cuñados y en especial a mi padre Rafael que desde donde Dios lo tenga, yo sé que él siempre estuvo a mi lado. ¡GRACIAS A TODOS! María Elena Castillo Solera Dedico esta tesis a mi esposa Katherine, que es mi ejemplo a seguir, e hijos David y Alejandro por ser mis inspiraciones. David Orna Menéndez iii Agradecimientos Agradecemos, en primera instancia, a Dios Todopoderoso quien nos dio las fuerzas necesarias para poder concluir esta tesis. Al Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU), por permitirnos realizar esta investigación. Al profesor Ramón Rosales por haber tomado nuestro reto y ayudarnos a salir adelante. A los profesores Sergio Iván Vega y Gustavo Blanco por haber sido nuestros lectores. Al Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), por habernos otorgados profesores de una altísima calidad profesional, el cual nos compartieron sus experiencias y nos brindaron nuevos conocimientos. A TODOS MUCHAS GRACIAS! iv Resumen Ejecutivo Por medio del presente estudio los autores proponen; el fortalecimiento de la Secretaria del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, por medio de la elaboración de un estudio de viabilidad jurídica, un manual de ejecución para la implementación de un Manual de Operaciones, también propuesto por los autores. Para la mejora en la coordinación de la planeación y ejecución de los proyectos llevados a cabo por las Instituciones con relevancia en el desarrollo urbano, en base a 5 ejes: Movilidad, Medioambiente, Recurso Hídrico, Energía y Gestión del riesgo, por lo que se coordinaran proyectos del Instituto de Acueductos y Alcantarillados (AYA), El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), La Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), El Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), El Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT), El Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE). La meta a alcanzar corresponde a mejorar la eficiencia de la inversión Pública en proyectos del ámbito del desarrollo urbano, por medio de la coordinación entre proyectos de distintas instituciones, usando como herramienta estratégica la lógica de proyectos; los proyectos con ámbitos de actuación comunes deben ser tratados dentro de programas. Para cumplir con el fin de la investigación primero se desarrolló el Marco Metodológico, donde se explican los problemas que afectan el sector, relacionados con los bajos niveles de ejecución de los proyectos del ámbito del desarrollo urbano y los bajos niveles de eficiencia y eficacia en su desarrollo; además se detallan tanto el objetivo principal: fortalecer la Secretaria del Plan Nacional de Desarrollo Urbano mediante la elaboración de un estudio de viabilidad jurídica y unos manuales de ejecución y operaciones, con el fin, de mejorar la efectividad de dicho órgano, como los objetivos específicos, que ayuden a alcanzar el objetivo principal: v 1. Desarrollar un Estudio de Viabilidad Jurídica basado en el análisis de los marcos jurídicos del MIDEPLAN, MIVAH INVU, con el fin, de mejorar la coordinación de los proyectos del Sector Urbano. 2. Elaborar un Manual de Ejecución para el desarrollo de la Secretaria del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, con el fin, de dotar a la SPNDU de los recursos humanos, financieros, físicos y Tecnológicos. 3. Diseñar un Manual de Operación de la Secretaria del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, mediante el enfoque por procesos, con el fin, de mejorar los niveles de efectividad de la Secretaria. De manera tal, que permiten articular las fases de la investigación y del desarrollo de la propuesta, como el lector podrá comprobar, de manera sencilla, se exponen las distintas fases del estudio y los mecanismos usados para desarrollarlas, también se aclaran el alcance y las limitaciones; a continuación se desarrolló el marco teórico que gira en torno a las Teorías de la Administración, Teorías de la Administración Pública y las Teorías de Proyect Management, y los principios básicos del derecho, después se profundiza por medio de un mapa institucional en el sector, dándose explicación de la funcionalidad y estructura de cada institución interviniente, una vez sentadas las bases de la investigación, se procedió a realizar una labor de desarrollo de viabilidad jurídica sobre la idoneidad del desarrollo en este caso de la Secretaria del Plan Nacional de Desarrollo Urbano dentro del marco del Decreto Ejecutivo 31062- MOPT-MIVAH-MINAE y una vez demostrada la viabilidad, se completa con un manual de ejecución que representa la implementación propuesta por los autores con un valor de 82.365.000 Colones como coste de la inversión inicial. A continuación, los autores presentan tanto el Desarrollo Estratégico de la Secretaria del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, formado por la Misión, la Visión y los Valores, junto a los objetivos estratégicos y el organigrama, como el Manual de Operación que incluye los procesos operativos más relevantes y un estándar de procedimiento (de copia controlada), un machote tipo para incluir en los documentos el procedimiento de copia controlada, uno de perfil de puestos (de personal vi administrativo) y uno de estrategia (de comunicación, para la mejora en la efectividad de los entregables), todo ello para que facilite el buen desempeño de la misma, con el fin en general de dejar material suficiente para que la propuesta pueda ser implementada y la Secretaria pueda ser efectivamente operativa desde el primer día. La propuesta de los autores se consolida como una estructura de pocos niveles jerárquicos, basada en procesos con un enfoque por objetivos y no por funciones. En sí, la propuesta se desarrolla, con solo, una veintena de funcionarios la mayoría especialistas de un área determinada y todos expertos en manejo de proyectos, de forma, que el enfoque propuesto basado en sistemas, procesos y procedimientos, donde de forma prioritaria se tiene en cuenta la eficiencia como proceso realizado con un uso de los recursos eficiente y dando lugar a entregables que cumplan con las exigencias del cliente alcanzando parámetros de eficacia, parece ser la alternativa actual de mayor aceptación, alineada por completo con los objetivos actuales del MIDEPLAN, Según Maribel Sequeira en la carta de presentación de la Guía para el Levantamiento de Procesos: La sistematización de las acciones o tareas institucionales en procesos permite a las instituciones lograr estructuras más planas, sencillas, y flexibles; propicia el trabajo en equipo y la medición de resultados en las unidades organizacionales. Esta forma de sistematizar el trabajo facilita además implantar una cultura de servicio en las instituciones, puesto que al diseñar los procesos se pueden focalizar las acciones institucionales hacia las necesidades y expectativas de los usuarios. (Sequeira, 2009: iii) Para finalizar se exponen las conclusiones y una serie de recomendaciones relativas a la implementación del Manual de Operaciones. vii TABLA DE CONTENIDO Introducción ........................................................................................................... 1 CAPITULO I.......................................................................................................... 4 1. Marco Metodológico .................................................................................... 4 1.1 Justificación del tema .............................................................................................. 4 1.1.1 Contexto mundial .............................................................................................. 4 1.1.2 Contexto latinoamericano ................................................................................. 6 1.1.3 El proceso de urbanización en América Latina y el Caribe .............................. 7 1.1.4 Urbanización y desarrollo ............................................................................... 10 1.1.5 Oportunidades y desafíos de la urbanización ................................................. 11 1.1.6 Contexto de Costa Rica ................................................................................... 13 1.1.7 Experiencias de planificación en la GAM ...................................................... 15 1.1.8 En números ..................................................................................................... 17 1.2 Problema de estudio .............................................................................................. 19 1.2.1 Planteamiento general del problema ............................................................... 19 1.2.2 El problema, en síntesis .................................................................................. 22 1.3 Objeto de estudio .................................................................................................. 23 1.4 Importancia de la investigación ............................................................................ 23 1.5 Alcances y limitaciones ........................................................................................ 25 1.6 Delimitación del objeto de estudio ....................................................................... 26 1.6.1 Delimitación temporal .................................................................................... 26 1.6.2 Delimitación espacial ...................................................................................... 26 1.6.3 Delimitación institucional ............................................................................... 26 1.7 Objetivos de la investigación ................................................................................ 26 1.7.1 Objetivo general .............................................................................................. 26 1.7.2 Objetivos específicos ...................................................................................... 27 1.8 Operacionalización de los objetivos específicos .................................................. 27 1.9 Estrategia de la investigación ............................................................................... 31 1.9.1 Caracterización de la investigación (tipo, enfoque, etc.) ................................ 31 1.9.2 Instrumentos que se utilizarán para la recolección de la información ............ 32 1.9.2.1 Descripción de instrumentos ....................................................................... 32 viii 1.9.2.2 Validez de los instrumentos ........................................................................ 33 1.9.2.3 Confiabilidad de los instrumentos ............................................................... 33 1.9.3 Propuesta de procesamiento de la investigación ............................................. 34 1.9.4 Fuentes de información ................................................................................... 34 1.9.5 Investigación bibliográfica ............................................................................. 36 1.9.6 Investigación de campo .................................................................................. 36 1.9.7 Procesamiento de la información .................................................................... 37 1.9.8 Limitantes de la Investigación ........................................................................ 37 CAPITULO II ...................................................................................................... 39 2. Marco Teórico ............................................................................................ 39 2.1 Revisión bibliográfica (Estado de la cuestión) ..................................................... 40 2.2 Descripción de las teorías que sustentan la investigación .................................... 41 2.2.1 Teorías de la administración ........................................................................... 41 2.2.1.1 Enfoque de la administración por competencias ......................................... 44 2.2.2 Teorías de la administración pública .............................................................. 44 2.2.3 Teoría de proyectos ......................................................................................... 45 2.2.3.1 Definición de proyectos .............................................................................. 45 2.2.3.2 Fases o etapa de un proyecto ....................................................................... 46 2.2.3.3 Fase o etapas de Pre inversión .................................................................... 47 2.2.3.4 Fase o etapa de promoción, negociación y financiamiento ......................... 49 2.2.3.5 Etapa del diseño definitivo .......................................................................... 49 2.2.3.6 Fase o etapa de Inversión o Ejecución ........................................................ 49 2.2.3.7 Fase o etapa de Operación o funcionamiento ............................................. 50 2.2.4 Metodología de la administración por proyectos (Proyect Management) ...... 51 2.2.5 Exposición de los principales conceptos que guiaron la investigación .......... 52 2.3 Estudio Legal ........................................................................................................ 62 CAPITULO III ..................................................................................................... 65 3. Marco Referencial ...................................................................................... 65 3.1 Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos ............................................. 65 3.2 Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo ....................................................... 66 3.3 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ..................................... 67 ix 3.4 Compañía Nacional de Fuerza y Luz .................................................................... 67 3.5 Instituto Costarricense de Electricidad ................................................................. 68 3.6 Ministerio de Obras Públicas y Transporte ........................................................... 69 3.7 Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) ....................................................... 70 3.8 Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias ........ 71 3.9 Ubicación (macro y micro localización) del objeto de la investigación ............... 71 3.9.1 Macro localización .......................................................................................... 71 3.9.2 Micro localización .......................................................................................... 71 CAPITULO IV ..................................................................................................... 74 4. Estudio de Factibilidad .............................................................................. 74 4.1 Situación que da origen al proyecto ...................................................................... 74 4.1.1 Naturaleza del Proyecto .................................................................................. 74 4.1.1.1 Nombre del proyecto ................................................................................... 74 4.1.1.2 Descripción del proyecto ............................................................................. 74 4.1.1.3 Sector a que pertenece ................................................................................. 75 4.1.1.4 Localización geográfica .............................................................................. 75 4.1.1.5 Institución dueña del proyecto .................................................................... 75 4.1.1.6 Institución ejecutora .................................................................................... 75 4.1.1.7 Unidad que elaboró el documento de proyecto ........................................... 75 4.1.1.8 Beneficiarios del proyecto ........................................................................... 76 4.1.1.9 Costos e ingresos totales del proyecto ........................................................ 76 4.1.1.10 Posibles fuentes de financiamiento ............................................................. 76 4.1.1.11 Principales restricciones o limitaciones ...................................................... 77 4.2 Estudio de Demanda Insatisfecha ......................................................................... 77 4.2.1 El Producto o Servicio .................................................................................... 78 4.2.1.1 Estructura Socioeconómica de Costa Rica .................................................. 78 4.2.1.2 Beneficiarios del Proyecto .......................................................................... 78 4.2.1.3 Usuarios/Clientes y Resultados de los Procesos Sustantivos ...................... 79 4.2.1.4 Demanda del Servicio ................................................................................. 79 4.2.1.5 Evolución Histórica ..................................................................................... 80 4.2.1.6 Situación Actual .......................................................................................... 80 x