INFORME SOBRE EL ESTADO EFECTIVO DE IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ EN COLOMBIA Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz Universidad de Notre Dame Noviembre 2017 TABLA DE CONTENIDO 1. PRESENTACIÓN METODOLÓGICA 3 1.1. El Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz y la Matriz de Acuerdos de Paz (PAM) 3 1.2. Iniciativa del Instituto Kroc para Colombia 4 1.3. Metodología del Instituto Kroc 5 1.4. Algunos elementos a tener en cuenta 7 2. INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS CUANTITATIVO Y CUALITATIVO DEL ESTADO EFECTIVO DE LA IMPLEMENTACIÓN 8 2.1. Una mirada agregada: generalidades de la implementación efectiva 11 2.2. Una mirada agregada al enfoque de género 12 2.3. Una mirada detallada desde los patrones de implementación 16 2.4. Estado de avance de la implementación efectiva en logros que requieren niveles de implementación altos en el corto plazo 20 • Cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y dejación de armas (Tema 7) 20 • Mecanismos de implementación y verificación (Tema 18) 22 • Prioridades de Implementación Normativa (Subtema 68 del Tema 18) 25 • Amnistía, indultos y tratamientos penales diferenciados (Ley 1820/2016) (Disposiciones del Tema 15: Justicia: Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición) 28 • Garantías de seguridad para la reincorporación política y socioeconómica (Tema 9) y Derechos y Garantías para el Ejercicio de la Oposición y la Participación Política (Tema 4) 31 2.5. Estado de avance de la implementación efectiva en logros que requieren niveles de implementación altos a mediano plazo 37 • Reincorporación socio-política de las FARC-EP a la vida civil (en lo económico, social y político) de acuerdo a sus intereses (Tema 8) 37 • Mecanismos democráticos de participación ciudadana (Tema 5) y Medidas para promover mayor participación en la política nacional, regional y local de todos los sectores incluyendo las poblaciones más vulnerables (Tema 6) 41 2.6. Estado de avance de la implementación efectiva en logros que sólo pueden tener niveles de implementación altos en el largo plazo 44 • Acceso y Uso de la Tierra (Tema 1) 44 • Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET (Tema 2) 46 • Planes Nacionales de Reforma Rural Integral (Tema 3) 50 • Acción Integral contra las Minas Antipersonal (Tema 10) 52 • Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (Tema 11) 54 • Programas de Prevención del Consumo y Salud Pública (Tema 12) 59 • Solución al fenómeno de la producción y comercialización de narcóticos (Tema 13) 59 • Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición: Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (temas 14, 15, 16 y 17) 60 3. CONCLUSIONES 66 4. ANEXOS 72 2 INFORME SOBRE EL ESTADO EFECTIVO DE IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ EN COLOMBIA INSTITUTO KROC DE ESTUDIOS INTERNACIONALES DE PAZ UNIVERSIDAD DE NOTRE DAME 1. PRESENTACIÓN METODOLÓGICA Este informe presenta los resultados del seguimiento y análisis del estado efectivo de la implementación del Acuerdo Final de Colombia realizado por el Instituto Kroc. Lo presentamos en respuesta a la invitación recibida y la responsabilidad asignada al Instituto por el Gobierno de Colombia y las FARC-EP en el epígrafe 6.3.2 del Acuerdo Final. Allí, se le pide al Instituto Kroc, entre otras funciones, que diseñe una metodología para identificar los avances en la implementación de los acuerdos brindando soporte técnico de seguimiento, verificación y acompañamiento a la implementación a la Comisión de Seguimiento Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI) y al Componente Internacional de Verificación (CIV) del Acuerdo de Paz a través de informes regulares.1 Este informe se construye con una amplia base empírica que incluye más de 3.500 eventos de implementación, validados y sistematizados por el equipo del Instituto Kroc en una gran base de datos. Los porcentajes de avance que se presentan en las diversas tablas surgen de un análisis empírico y de un ejercicio de codificación de la información hasta al 31 de agosto del 2017. Para los otros avances cuantitativos posteriores al 31 de agosto que se presentan en este texto, se cita la fecha actualizada y la fuente en que se apoya esa información. El análisis cualitativo que acompaña la información empírica validada y recopilada, se realiza a partir de espacios de diálogo y reflexión compartidos con más de 180 actores territoriales y nacionales en Colombia con los que el Instituto Kroc ha venido construyendo relaciones de cooperación. 1.1. El Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz y la Matriz de Acuerdos de Paz (PAM) El Instituto Kroc se ha especializado en investigación y estudios de construcción de paz y transformación de conflictos durante más de 30 años (http://kroc.nd.edu). Tiene su sede en la Escuela Keough de Asuntos Globales (http://keough.nd.edu) de la Universidad de Notre Dame (http://www.nd.edu/). Uno de sus programas de investigación más consolidados es la Matriz de Acuerdos de Paz (PAM, por sus siglas en inglés - https://peaceaccords.nd.edu). Diversos profesores, alumnos, investigadores y constructores de paz asociados al Kroc han trabajado extensivamente en Colombia en las últimas dos décadas. PAM alberga la mayor cantidad de datos existentes sobre la implementación de acuerdos de paz comprensivos firmados desde 1989 en el mundo. Para que un acuerdo sea considerado comprensivo debe cumplir con dos criterios; ser producto de negociaciones que incluyan al gobierno y al principal grupo, o grupos armados opositores y, que las negociaciones hayan 3 abordado las principales cuestiones que originaron la disputa entre las partes de manera que, al finalizar la negociación, éstas se reflejen en el acuerdo. Así, la metodología de PAM se centra en el monitoreo de la implementación basándose en los compromisos reflejados en los textos escritos de los acuerdos comprensivos y hace seguimiento a la implementación de todas las disposiciones del acuerdo anualmente durante 10 años. Los resultados comparados de la investigación de PAM confirman que, el fracaso en la obtención oportuna y eficiente de resultados en el proceso de implementación de los acuerdos de paz puede conducir a la reanudación del conflicto armado. A la inversa, una implementación robusta de los acuerdos se asocia a menudo con más estabilidad social, mayor inversión y crecimiento económico y con el mejoramiento del bienestar social.2 1.2. Iniciativa del Instituto Kroc para Colombia El Instituto Kroc, como apoyo técnico del CIV, tiene dentro de sus objetivos avanzar en la prevención de conflictos violentos y aportar a la construcción de paz y al desarrollo social y económico de Colombia a través del seguimiento a la implementación efectiva del Acuerdo Final. Ofrece una capacidad continua de monitoreo a la implementación de todo el Acuerdo y asiste a los mecanismos oficiales de monitoreo y verificación. En el marco de esos objetivos, el Instituto Kroc realiza evaluaciones de: 1) el estado actual del progreso en la implementación del Acuerdo de Paz, el cual incluye enfoques transversales de derechos humanos, género, étnico y territorial; 2) patrones emergentes en la implementación, avances, dificultades, brechas y eventuales retrocesos; 3) lecturas sistémicas, secuenciales e interdependientes entre los diversos temas, subtemas y disposiciones del Acuerdo de Paz, los contextos en donde se implementa y el análisis de los posibles efectos en cascada (positivos o negativos) de la implementación del Acuerdo; y 4) datos comparativos relevantes que muestran las tendencias y la evolución con base en otros procesos de implementación. La característica principal del Instituto Kroc es su credibilidad e independencia académica. El equipo del Kroc está conformado por investigadores universitarios y profesionales especializados en estudiar las dinámicas de la implementación de acuerdos y de la construcción de paz. Sus evaluaciones son producto de un ejercicio académico, no partidista, basado en evidencia y análisis comparativo sobre los patrones de implementación de otros acuerdos de paz. Por lo tanto, el equipo del Instituto Kroc es estrictamente independiente y se adhiere a rigurosos estándares de objetividad metodológica, que incluyen, por una parte, el uso de fuentes de información plurales y confiables, y por otra, la presentación de datos políticamente imparciales y académicamente robustos. Para el desarrollo de este proyecto, el Instituto Kroc ha establecido diversas alianzas en Colombia, como es el caso del Secretariado Nacional de Pastoral Social quien, bajo el principio de respeto a la 4 autonomía del Instituto Kroc, gestiona los fondos del proyecto y facilita la presencia institucional y la realización del trabajo del Instituto en las diferentes regiones del país. 1.3. Metodología del Instituto Kroc El Instituto Kroc ha diseñado una metodología específica para el trabajo en Colombia. En ella, se reconocen los retos específicos que surgen de la realidad política nacional y local, y de la solicitud del Gobierno de Colombia y de las FARC-EP de hacer seguimiento y verificación en tiempo real a la implementación de un acuerdo final tan complejo y detallado. De esta forma, los principales elementos que constituyen la metodología son los siguientes: 1. La Matriz del Acuerdo de Paz colombiano identifica 558 disposiciones (compromisos concretos del acuerdo, observables y medibles). Estas disposiciones están agregadas en 74 subtemas, 18 temas y los 6 puntos que, en su conjunto conforman lo pactado en La Habana. Esta matriz se ha construido en diálogo con el Gobierno de Colombia y las FARC. Los 18 temas y 74 subtemas se pueden encontrar en el Anexo A. Cabe destacar que también se están diseñando instrumentos de sistematización y análisis de información que permitan monitorear eficientemente la implementación de los enfoques transversales y así, en futuros informes, presentar análisis específicos con datos consolidados sobre estos enfoques en acción. 2. Una serie de herramientas metodológicas como: a) mapas mentales que incluyen, por ejemplo, los criterios y calidades que el Acuerdo explicita para muchas de las disposiciones; b) formularios de eventos de implementación; c) una base de datos de eventos de implementación; y, d) una base de datos para el análisis cuantitativo y cualitativo de grandes cantidades de información, entre otros. Estos instrumentos permiten entender los detalles del texto final, ordenar y procesar datos, así como, describir cronológicamente (mes a mes) los avances o retrocesos en la implementación y analizar su efectividad. 3. Un equipo de especialistas y asistentes de investigación que diariamente monitorea, rastrea, valida y organiza todos los datos recogidos tras acceder a las fuentes de información disponibles a nivel local, nacional e internacional.3 La base de datos del Kroc contiene, hasta finales de agosto, más de 3.500 eventos de implementación validados con estándares académicos, codificados y sistematizados. 4. Las disposiciones son la unidad de análisis más pequeña y representan compromisos observables y medibles que requieren acciones concretas. Como el nivel más bajo de análisis, las 558 disposiciones se rastrean individualmente para luego ser agrupadas y analizadas en 74 sub-temas que a su vez son agrupados en 18 temas de más alto nivel. 5 5. La codificación del grado de avance de la implementación, utiliza una escala ordinal de cuatro puntos: (0) cuando no hay actividad de implementación, (1) con la iniciación de acciones o con mínima implementación, (2) con un progreso intermedio que va camino a ser finalizado en el plazo estipulado y (3) con implementación completa. 6. El tipo de información a la que se accede se codifica para arrojar datos cuantitativos, es decir: Porcentajes de avance en la implementación efectiva por cada uno de los 74 subtemas o de la matriz del acuerdo de paz colombiano, que agregados reflejan también avances en los 18 temas; Hechos empíricos validados que reflejan estos avances. o Posteriormente, el análisis cuantitativo se sustenta y se complementa con un análisis que se construye teniendo en cuenta: Elementos cualitativos de la implementación efectiva (los criterios y calidades que el o Acuerdo establece explícita o implícitamente para muchas disposiciones, incluido algunos elementos de los enfoques transversales) Un análisis de la lógica secuencial, interdependiente y holística de la implementación o de los diversos temas y subtemas del Acuerdo de Paz a través de: • Análisis de patrones emergentes en la implementación; • Análisis de avances, dificultades, brechas y eventuales retrocesos en la implementación; • Identificación de las secuencias de la implementación, y los elementos de interdependencia entre diversas disposiciones, subtemas, temas y contextos en los que se implementa el Acuerdo de Paz; • Análisis de posibles efectos en cascada positivos y negativos de la implementación del Acuerdo de Paz. El conocimiento comparativo que tiene el Instituto Kroc de procesos de o implementación de 34 acuerdos de paz comprehensivos en el mundo desde 1989. 7. A partir de esta información se realiza un análisis regular, cuantitativo y cualitativo del grado de avance efectivo de implementación y de los enfoques transversales. Adicionalmente, la información empírica recolectada, validada y sistematizada se analiza en diálogo con expertos del Instituto Kroc, aliados en Colombia y técnicos conocedores de cada uno de los 74 subtemas del Acuerdo de Paz. Los datos se analizan en espacios reflexivos en los que se identifican los patrones emergentes, los avances, dificultades y eventuales retrocesos, así como las brechas existentes.4 Al día de hoy, el Instituto Kroc ha establecido estos diálogos con más de 180 actores en el país, de los niveles territorial y nacional. 6 8. Finalmente, el Instituto prepara y presenta de forma regular informes a las secretarías técnicas de la CSIVI y al CIV como apoyo técnico a esas instancias en sus funciones de verificación, impulso, resolución de diferencias y rendición de cuentas a la sociedad colombiana sobre la implementación del Acuerdo Final. Adicionalmente, se ha acordado con el Gobierno de Colombia y las FARC la posibilidad de crear espacios de reflexión sobre elementos de los informes que ayuden a identificar opciones para enfrentar dificultades, por medio de la formulación de estrategias en el marco de la implementación. En resumen, la propuesta metodológica del Instituto Kroc -inspirada en el programa de PAM- (análisis empírico, cualitativo y comparativo de procesos de la implementación de procesos de paz), responde de forma contextualizada y particularizada a las exigencias del Acuerdo de Paz de Colombia, por medio de la combinación de métodos empíricos - analíticos y comparativos, con un abordaje cualitativo - reflexivo. 1.4. Algunos elementos a tener en cuenta • La metodología de trabajo del Instituto Kroc permite medir en tiempo real el avance efectivo de la implementación de los compromisos del Acuerdo Final e identificar patrones emergentes, avances, dificultades, retos y brechas. Por consiguiente, esta metodología no permite medir el impacto de la implementación. Los impactos, los resultados y las transformaciones sólo se pueden medir posteriormente, en retrospectiva, una vez las medidas implementadas han mostrado efectos. • En este informe, el análisis comparativo con procesos en otros países se establece sólo como una referencia a modo de contraste y ejemplo. Con pocos meses de implementación, no es posible establecer conclusiones comparativas académicamente sólidas. Los ejemplos, sin embargo, sí permiten contrastar las expectativas de cada una de las partes y de la sociedad, en relación con la complejidad de los procesos de implementación, los cuales nunca son fáciles, lineales o perfectos. Se espera en próximos informes, incorporar una metodología comparativa que analice temas específicos y con ello, realizar mayores aportes en la materia. • El análisis cuantitativo de la implementación efectiva de cada una de las 558 disposiciones se lleva a cabo a través de la codificación, otorgándole el mismo peso relativo a cada una de ellas, es decir, sin establecer criterios de ponderación entre ellas. • Los instrumentos para medir la implementación de los enfoques transversales de forma cuantitativa aún están en construcción, en diálogo con el Gobierno y las FARC y diversos aliados colombianos. En el informe se avanza con algunos elementos de análisis cualitativos que surgen del diálogo reflexivo sobre la implementación con aliados especializados en estos temas transversales. 7 • Es importante precisar que el trabajo del Instituto Kroc es una tarea en progreso, y por ello la lectura sistémica de la implementación se concreta en este informe con más detalle para algunos de los temas y subtemas principales del Acuerdo y no para todos. Son temas y subtemas, a nuestro criterio, claves para el momento actual de la implementación, ya que según se logre una implementación robusta o no, pueden facilitar o dificultar la implementación del resto del Acuerdo. Frente a otros temas y subtemas, se presentan análisis menos desarrollados, aunque en todos se presentan los principales avances y dificultades. En futuros informes se incluirá este tipo de análisis para todos los temas del Acuerdo Final. • El Instituto Kroc ha venido construyendo su equipo de trabajo para hacer seguimiento al proceso de implementación del Acuerdo de Paz de Colombia, tanto en Estados Unidos como en el país, con un gran esfuerzo de contribución y levantamiento de fondos realizado directamente por la Universidad de Notre Dame. Recientemente, se ha obtenido apoyo del Fondo Multidonante para la Paz administrado por las Naciones Unidas en Colombia. • Este informe refleja la valoración y análisis independiente y autónoma del Instituto Kroc. El documento se ha preparado con estándares académicos. No refleja las opiniones y balances del Gobierno de Colombia y las FARC sobre la implementación del Acuerdo Final. El informe se publica con la anuencia de ambos. 2. INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS CUANTITATIVO Y CUALITATIVO DEL ESTADO EFECTIVO DE LA IMPLEMENTACIÓN El análisis del Instituto Kroc muestra que el Acuerdo de Paz colombiano constituye un documento completo e innovador, que desarrolla de forma amplia y equilibrada los temas clave discutidos en el proceso de negociación. Estos temas responden a aspectos imprescindibles para finalizar con la violencia armada, entre ellos, el cese al fuego, el acantonamiento, la dejación de armas y el proceso de reincorporación. Así mismo, aborda aspectos más sustantivos como las garantías de seguridad, las medidas orientadas al desarrollo y la protección y garantías de los derechos humanos, la lucha contra el problema de las drogas ilícitas, y la debida gestión del pasado y atención a las víctimas. En esta misma línea, el Acuerdo desarrolla, más que ningún otro acuerdo de paz, medidas procedimentales y mecanismos de salvaguardia mutua, verificación, resolución de disputas entre las partes y apoyo internacional. Esta constatación permite afirmar que es un acuerdo muy bien diseñado. Sin embargo, el mismo análisis del Kroc demuestra que la efectividad de un acuerdo de paz se mide, sobre todo, en la calidad y la robustez de su implementación. La implementación de un acuerdo de paz es un proceso complejo que no suele responder al ritmo de las expectativas generadas, ni en la ciudadanía, ni en las partes firmantes del acuerdo. Colombia no es una excepción: es un país muy extenso, muy diverso, democrático y plural, sujeto además a múltiples poderes, horizontal y verticalmente fragmentados. La negociación del Acuerdo 8 Final fue un proceso fundamentalmente político que involucró a personas clave y se hizo en un entorno seguro y aislado que facilitó el debate y el diálogo. Así, fue posible avanzar -lenta pero progresivamente- en los textos y propuestas para enfrentar los problemas políticos. Ahora bien, el tránsito del texto del Acuerdo a la implementación no es un proceso simple, ni directo, ni automático, entre otras, por estas razones: ● En primer lugar, la multiplicación de los actores. La implementación implica combinar la continuidad del diálogo y la negociación política entre los firmantes de la paz con la inclusión de centenares de nuevos actores que entran en el proceso de implementación: entidades nacionales y territoriales del poder ejecutivo y sus miles de funcionarios y contratistas, otros poderes independientes del Estado, grupos activos de la sociedad civil, actores de la cooperación internacional, sector privado, pueblos étnicos, grupos de incidencia de diversa índole, organizaciones comunitarias, plataformas y redes de ONG, entre muchos otros nuevos protagonistas. Ello, sin mencionar los actores ilegales, los grupos violentos o quienes se oponen frontal o secretamente al proceso de paz. ● En segundo lugar, el salto del dicho al hecho. Implementar el Acuerdo obliga bajar de la esfera política a una esfera práctica centrada en la acción: acciones territoriales concretas, operativas y programáticas, las cuales tienen que dar respuestas específicas a millones de personas y comunidades particulares, quienes legítimamente ven en la paz una posibilidad real para transformar sus vidas. ● En tercer lugar, el factor tiempo. Los procesos de implementación requieren un desarrollo progresivo, no son instantáneos. Las expectativas generadas en los actores firmantes del Acuerdo, en poblaciones y territorios son imposibles de satisfacer de inmediato, dada la amplitud del Acuerdo, la extensión del país, la limitación de los recursos, las lógicas burocráticas y la acción de quienes se oponen al Acuerdo, e intencionalmente obstaculizan su implementación. ● En cuarto lugar, la resistencia al cambio. Las dinámicas institucionales y culturales, tanto de los actores firmantes del Acuerdo como de la sociedad en general no cambian de inmediato por la firma de un texto. Frenar la inercia de la lógica de la guerra -más aún cuando hay opositores del proceso de paz apoyándose en ella-, del mismo modo que promover y consolidar las lógicas de la paz tras la firma del Acuerdo, es un proceso lento que requiere esfuerzos múltiples y sostenidos. El cambio no es automático y espontáneo y no será fácil superar la desconfianza, la polarización y la fragmentación de la sociedad, tras varias décadas de conflicto armado. El Instituto Kroc desea acompañar al país a recorrer este camino complejo y difícil. Por medio de la elaboración de insumos académicos basados en evidencia, el Kroc quiere facilitar procesos de toma de decisiones políticas relacionadas con la implementación y ayudar a responder con proactividad a los nuevos escenarios con los que, las partes firmantes del Acuerdo de Paz y la 9 sociedad colombiana en general, deben enfrentarse. Este informe es un insumo de conocimiento analítico que aspira a no convertirse en una razón adicional para nuevas discusiones o mayor polarización entre las partes, sino en un aporte para enfrentar, desde la conversación respetuosa y el diálogo sostenido, la inmensa complejidad y dificultad de implementar, como socios en la construcción del futuro, un acuerdo de paz. A continuación, el informe presenta un análisis basado en una metodología rigurosa que combina datos empíricos validados con análisis cualitativos sobre la implementación del Acuerdo de Paz. Se presentan avances porcentuales y factuales de la implementación de las 558 disposiciones, 74 subtemas y 18 temas en los que se organiza el Acuerdo, así como lecturas más holísticas, sistémicas e interdependientes de la implementación en el contexto político y territorial de Colombia. Estas miradas contribuyen a identificar los grandes desafíos secuenciales de la implementación, prevenir cascadas negativas y promover cascadas positivas, atender demoras y alertar sobre eventuales retrocesos, así como a responder de forma temprana a preocupaciones emergentes, alertas concretas identificadas o posibles bloqueos. En primer lugar, se presentan algunos datos cuantitativos generales sobre el avance de la implementación, mostrando el estado de avance de las 558 disposiciones. En segundo lugar, se presentan los avances cuantitativos y cualitativos de todos los temas y subtemas del Acuerdo mostrando: • Porcentajes de avance en la implementación efectiva por cada uno de los 74 subtemas de la Matriz del Acuerdo de Paz colombiano, que agregados reflejan también avances en los 18 temas; • Hechos empíricos validados que reflejan estos avances; • Elementos cualitativos de la implementación efectiva (los criterios y calidades que el Acuerdo establece explícita o implícitamente para muchas disposiciones, incluido algunos elementos de los enfoques transversales); • Un análisis de la lógica secuencial, interdependiente y holística de la implementación de los diversos temas y subtemas del Acuerdo de Paz a través de: • Análisis de patrones emergentes en la implementación alrededor de diversos temas que son relevantes para el momento de la implementación. • Análisis de avances, dificultades, brechas y eventuales retrocesos en la implementación. • Identificación de las secuencias de la implementación, y los elementos de interdependencia entre diversas disposiciones, subtemas, temas y contextos en donde se implementa el Acuerdo de Paz. • Análisis de posibles efectos en cascada positivos y negativos de la implementación del Acuerdo de Paz. 10