INFORME  DE  LA  COMISIÓN  ESPECIAL  DE  ESTUDIO  DEL  SISTEMA  POLÍTICO  CHILENO,  CREADA  POR  ACUERDO  DE  LA  CÁMARA  DE  DIPUTADOS, DE FECHA 3 DE ABRIL DE 2008.  _______________________________________________________________________    HONORABLE CÁMARA:      La Comisión Especial de Estudio del Sistema Político  Chileno informa del cumplimiento de su cometido, al tenor de lo dispuesto en el  artículo 229 del Reglamento de la H. Corporación y en el acuerdo aprobado por  la Sala en su sesión del 3 de abril de 2008.    I.  ANTECEDENTES  SOBRE  EL  ORIGEN,  CONSTITUCIÓN  Y  COMPETENCIA DE LA COMISIÓN.      Esta  Comisión  tuvo  su  origen  en  un  proyecto  de  acuerdo presentado por 43 Diputados; a saber, los señores:    Accorsi Opazo, don Enrique; Araya Guerrero, don  Pedro;  Ascencio  Mansilla,  don  Gabriel;  Bustos  Ramírez,  don  Juan;  Ceroni  Fuentes,  don  Guillermo;   Chahuán   Chahuán,  don  Francisco;  De  Urresti  Longton, don Alfonso;  Díaz  del Río, don Eduardo;  Díaz Díaz, don Marcelo;   Encina Moriamez, don Francisco;  Enríquez‐Ominami, Gumucio, don Marco;   Escobar Rufatt, don Álvaro; Espinosa Monardes, don Marcos; Farías Ponce, don  Ramón;   González   Torres,  don  Rodrigo;  Hales  Dib,  don  Patricio;  Insunza  Gregorio De las Heras, don Jorge; Jaramillo Becker, don Enrique; Jarpa Wevar,  don Carlos Abel; Jiménez Fuentes, don Tucapel; Latorre Carmona, don Juan  Carlos; Leal Labrín, don Antonio;  León Ramírez, don Roberto; Meza Moncada,  don Fernando; Montes Cisternas, don Carlos; Muñoz D´Albora, doña Adriana;  Núñez Lozano, don Marco Antonio; Ortiz Novoa, don José Miguel; Quintana  Leal, don Jaime; Olivares Zepeda, don Carlos; Robles Pantoja, don Alberto;  Rossi Ciocca, don Fulvio; Sabag Villalobos, don Jorge;  Sepúlveda  Órbenes,  doña Alejandra; Sule Fernández, don Alejandro; Súnico Galdámes, don Raúl;  Tohá  Morales,  doña  Carolina;  Tuma  Zedan,  don  Eugenio;  Valenzuela  Van  Treek, don Esteban; Venegas Cárdenas, don Mario; Venegas Rubio, don Samuel;  Vidal Lázaro, doña Ximena, y Walker Prieto, don Patricio. 2   Posteriormente,  el  20  de  mayo  de  2008,  la  H.  Cámara acordó integrar la Comisión con los señores Diputados siguientes:    Alinco  Bustos,  don  René;  Alvarado  Andrade,  don  Claudio; Burgos Varela, don Jorge; Chahuán Chahuán, don Francisco; Enríquez‐ Ominami Gumucio, don Marco; Kast Rist, don José Antonio; Palma Flores, don  Osvaldo; Saa Díaz, doña María Antonieta; Saffirio Suárez, don Eduardo; Sule  Fernández, don Alejandro; Urrutia Bonilla, don Ignacio; Valenzuela Van Treek,  don Esteban, y Ward Edwards, don Felipe.    En el curso de los trabajos de la Comisión, el señor  Ward Edwards, don Felipe, fue reemplazado por el señor Eluchans Urenda, don  Edmundo, y la señorita Diputada Saa Díaz, doña María Antonieta, por el señor  Accorsi Opazo, don Enrique.    En  su  sesión  constitutiva  la  Comisión  eligió  Presidente, por mayoría de votos, al H. Diputado Marco Enríquez‐Ominami  Gumucio.    II.  OPORTUNIDAD  DEL  TEMA  Y  CONSIDERACIONES  GENERALES  SOBRE LOS REGÍMENES POLÍTICOS.    A casi tres décadas de la entrada en vigencia de la  Constitución Política  de 1980, la posibilidad de revisar el Régimen Político,  encuentra hoy condiciones favorables que viabilizan su instalación en la agenda  de discusión pública nacional.    La madurez democrática de la sociedad chilena y la  necesidad  de  legitimidad  del  sistema  político,  otorgan  centralidad  a  esta  discusión y generan expectativas sobre sus consecuencias. Así, los antecedentes  históricos, los modelos comparados en el concierto internacional, y el proceso  modernizador  en  desarrollo  de  nuestra  institucionalidad,  permiten  abrir  el  abanico  de  variables  a  explorar  y  situar  esta  problemática  en  un  lugar  prioritario.     En  el  escenario  señalado,  y  con  miras  a  contextualizar el informe final de esta Comisión, se abordan a continuación los  siguientes aspectos:    En primer lugar y desde una perspectiva teórica, se  enuncian las ideas que hasta nuestros días intentan otorgarle deslindes a la  figura de la Representación Política, adicionalmente se plantea la dificultad que 3 representa  la  relación  asimétrica  que  existe  entre  los  poderes  Ejecutivo  y  Legislativo y sus implicancias respecto del prestigio de la política.     En  segundo  lugar  se  presenta  una  mirada  panorámica de los diversos Regímenes de Gobierno y su relación con otros  elementos  del  Sistema  Político  como  el  Sistema  Electoral  y  el  Sistema  de  Partidos.    Por último, se hace una reseña de la evolución del  Régimen Político en la historia de Chile.    Los diputados, a fin de situar el tema en tratamiento,  sostienen respecto de las reformas introducidas a la Constitución Política en  2005, que un rasgo característico de ésta y, ciertamente, de sus predecesoras, es  haber mantenido en su esencia el “Capítulo IV, Gobiernoʺ de la Constitución de  1980, específicamente, el tipo de gobierno presidencialista que dicho capítulo  regula. De ello se deriva, la preeminencia entre los poderes públicos, según la  distribución competencia que consagra la precitada Constitución.    Un  antecedente  de  relevancia  de  la  labor  desarrollada  en  esta  instancia,  se  encuentra  en  la  Comisión  de  Estudio  del  Régimen  Político  de  1990,  la  que  desarrolló  un  diagnóstico  de  la  situación,  reflexionó sobre la oportunidad de las posibles reformas y al término de su  trabajo,  formuló  conclusiones  que  estuvieron  a  la  vista  en  el  desarrollo  del  presente trabajo.    a) Régimen Político Consideraciones Teóricas.  La Representación Política    La figura de la Representación política, debe situarse  en el contexto del proceso de toma de decisiones de los Estados democráticos  modernos,  donde  quienes  deciden  no  son  la  totalidad  de  los  ciudadanos  ‐ democracia directa‐ sino que son aquellos mandatados para ejercer ese rol ‐ democracia representativa‐.    Desde Rousseau se releva en la filosofía política la  idea de la preeminencia del interés de la mayoría frente al interés de unos  pocos.  Esta mayoría forma una comunidad, que a través de la técnica de la  representación hace operativa la voluntad general, que es en última instancia  quien  determina  las  pautas  de  lo  que  es  justo  e  injusto.  La  línea  de  fundamentación de la figura de la Representación política de los constituyentes  franceses de 1791, se sustentaba en considerarla como requisito de la soberanía 4 nacional. La idea es que la soberanía sea asumida por la nación, pero la nación  solo puede existir a través de sus representantes; así la Constitución francesa de  1791 establecía1: “...La nación de quien emanan todos los poderes, no los puede  ejercer más que por delegación. La Constitución Francesa es representativa”.    La  anterior  línea  de  argumentación  constituirá  un  antecedente para la llamada “Teoría Liberal del Mandato Representativo”, en la  cual  la  categoría  de  mandato  se  entiende  a  partir  del  esquema  ideológico  burgués, manifestándose como una técnica de legitimación del poder, así quien  toma las decisiones aparece como un mero mandatario por intermedio del cual  quien  gobierna  es  la  nación.  Se  trata,  además,  de  un  mandato  general,  el  representante libera de ciertas actividades potenciales a sus representados. Se  debe precisar que es un mandato nacional, en que el representante lo es de la  nación como totalidad; es un mandato libre, es decir, no se encuentra sujeto a  órdenes o restricciones específicas, y por último, es un mandato no responsable,  siendo la no reelección, la única sanción posible.     Giovanni Sartori propone diferenciar analíticamente  tres perspectivas de la representación: la representación jurídica; basada en la  idea moderna de mandato, en la cual el representante es aquél cuyos actos son  imputables  a  la  comunidad  que  vive  bajo  la  jurisdicción  efectiva  de  ese  representante;  la  representación  sociológica,  que  encuentra  su  centro  en  el  concepto de identidad, el representante pasa a ser un igual o alguien que va a  defender los intereses del votante por pertenecer a la misma clase social, al  mismo territorio o practicar una ideología similar; y la representación política;  que  está  relacionada  con  la  idea  de  control  y  de  responsabilidad  del  representante. El representante es tal porque se somete a la fiscalización de sus  representados.     Fenómenos de progresiva incidencia en el ejercicio  de la Representación Política en las democracias actuales son, por una parte, las  situaciones de subrepresentación, en virtud de las cuales segmentos importantes  de la población no encuentran representación de sus intereses y demandas en el  sistema político, y por otra parte, la enorme ingerencia de los partidos políticos  en la Representación Política, lo que ha llevado a denominar a las democracias  contemporáneas como “Democracias de Partidos”.    La Representación Política es ejercida en los Estados  democráticos modernos tanto desde el Poder Ejecutivo como desde el Poder  Legislativo. La institución Parlamentaria esta en constante evolución y hoy se  entiende que desarrolla tres funciones centrales: representar, legislar y ejercer la  1 Constitución francesa de 1791, Artículo 2°, Titulo III “La Nation, de qui seule émanet tous les Pouvoirs, ne peut les exercer que par delegation. La Constitution Francaise est représentative…” 5 fiscalización  o  control.  Esta  clasificación  de  sus  funciones  comprende  categorías de diverso nivel: la Representación Política importa una diferencia  lógica y cronológica con las otras dos funciones del quehacer parlamentario ya  que es necesaria y anterior a éstas, la Legislación y la Fiscalización o Control, se  configuran como un tipo de variable dependiente de la representación, o si se  quiere  modalidades  de  expresión  de  la  representación.  Adicionalmente  es  necesario tener presente que en virtud de este carácter dinámico del Parlamento  el universo de sus funciones eventualmente se amplía, es lo que ocurre con la  llamada “Diplomacia Parlamentaria”.    La asimétrica relación entre el Poder Ejecutivo y Legislativo y la problemática  del prestigio de la Política.      La  tendencia  en  los  últimos  tiempos  ha  estado  marcada por un repliegue del Estado en favor del mercado y dentro del Estado  un  repliegue  del  Poder  Legislativo  en  frente  del  Poder  Ejecutivo:  En  este  sentido, se ha sostenido que la actual época se caracteriza por la existencia de  Ejecutivos fuertes y Parlamentos débiles.    El Poder Ejecutivo formula, implementa y evalúa las  políticas  públicas,  lleva  a  cabo  planes,  programas  y  proyectos,  cuenta  con  financiamiento  para  el  desempeño  de  sus  funciones,  especialistas,  recursos  tecnológicos  y  de  información.  Incluso  en  una  materia  que  es  central  en  el  quehacer parlamentario, como es la actividad legislativa, el Poder Ejecutivo en  tanto colegislador posee enormes atribuciones: cumple un papel fundamental  en la etapa prelegislativa de la formación de la ley, una fuerte iniciativa en  materia  de  ley,  influencia  para  ordenar  las  agendas  legislativas  de  los  Parlamentos, además de la potestad reglamentaria que le otorga un margen de  maniobra respecto de la aplicación de las normas jurídicas. La situación descrita  resulta acentuada en los Regímenes de Gobierno Presidenciales y en graduación  decreciente en los Semipresidenciales y Parlamentarios.    En términos generales, tanto los estudios como las  encuestas de opinión pública, muestran que la percepción ciudadana sobre la  política en general, y los Parlamentos en particular, atraviesan una crisis de  credibilidad y legitimidad. Se afirma que el Parlamento se vincula poco con los  ciudadanos  y  que  cumple  escasamente  su  función  de  representación  de  los  electores, no atendiendo a sus intereses, preocupaciones y anhelos en la medida  que estos esperan. Respecto de la función legislativa, además de lo señalado  sobre su complicada posición relativa frente a las atribuciones y competencias 6 del Poder Ejecutivo, se cuestiona la “calidad de la ley”, que en oportunidades,  y a raíz de una deficiente técnica legislativa, resulta insuficiente o inoportuna  para resolver los problemas que tiene por objeto solucionar. En cuanto a las  función de fiscalización o control de los Parlamentos, es prevalente la opinión  de que carece de la eficiencia y eficacia suficiente.      No obstante lo señalado, es doctrina pacífica, que un  Estado democrático no puede ser concebido sin la existencia del Parlamento. El  Parlamento tiene su origen en la limitación del poder omnímodo del rey en  resguardo de los derechos e intereses de los ciudadanos.  El  liberalismo y la  doctrina  de  la  separación  de  los  poderes  del  Estado,  enunciada  por  Montesquieu, fundamentan los controles y contrapesos de las funciones del  Estado, para darle eficacia al logro de las libertades políticas.  Si bien tales  concepciones originales se han modificado en el transcurso del tiempo, se ha  fortalecido la línea de argumentación que justifica el Parlamento como aquel  Poder del Estado capaz de analizar en profundidad y desde distintas visiones  los grandes temas nacionales y dictar normas que regulen la organización de la  sociedad,  previniendo  o  resolviendo  los  conflictos,  representando  y  armonizando los intereses de los distintos segmentos sociales, controlando y  fiscalizando adicionalmente las acciones del Poder Ejecutivo.  En su ámbito se  da el juego de mayorías y minorías. Sin embargo, el Parlamento se deslegitima  frente a la opinión pública si en su seno no existe una justa representación de la  pluralidad que se expresa en la nación, de allí la importancia de un sistema  electoral que la garantice. Kelsen señala que un Gobierno no elegido por el  pueblo en su totalidad constituye una voluntad extraña, un peso heterónomo  que ahoga la libertad de los individuos.    El Parlamento requiere modernizarse y reinsertarse  en sociedades que han cambiado, este es el desafío que en mayor o menor grado  enfrentan  los  diversos  parlamentos  del  mundo  explorando  alternativas  de  rediseño, de utilización de las nuevas tecnologías de información, de alianzas  estratégicas con otras instituciones y otros parlamentos. El resultado de estos  esfuerzos tendrá directa relación con las posibilidades de una representación  política  consistente  que  contribuya  a  la  estabilidad  y  gobernabilidad  de  las  democracias representativas.    b) Lo sustancial de los argumentos invocados por los autores de la iniciativa  de crear esta Comisión.    1°)  Sostienen  que  las  reformas  introducidas  a  la  Constitución  Política  en  1989  y  en  2005,  son,  principalmente,  ʺreformas  políticasʺ que tuvieron por finalidad esencial remover los ʺenclaves autoritariosʺ 7 del  texto  fundamental,  y  que,  desde  este  punto  de  vista,  la  reforma  constitucional de 2005 es la más pretenciosa desde la dimensión política, o sea,  en cuanto reforma al ʺestatuto del poderʺ.    Destacan que un rasgo característico de esta reforma  y,  ciertamente,  de  sus  predecesoras,  es  que  ha  mantenido,  más  o  menos,  inalterado el capítulo IV de la Carta, intitulado ʺGobiernoʺ, específicamente, el  tipo de gobierno presidencialista que dicho capítulo regula. De ello se deriva,  señalan,  la  preeminencia  entre  los  poderes  públicos,  según  los  repartos  de  competencia que consagra la Constitución; además, que buena parte de la praxis  política también está altamente condicionada por el tipo de gobierno (impulso  de la política legislativa, relación gobierno‐parlamentarios y relación gobierno‐ partidos políticos).     Agregan  que  a  pesar  de  las  grandes  reformas  introducidas a la Constitución de 1980, comprendida las del año 2005, ellas no  han modificado de un modo significativo el régimen presidencialista chileno.  Así las cosas, y siempre desde la perspectiva del constitucionalismo social y  democrático, una de las tareas de futuro consiste en analizar la posibilidad de  modificar  el  régimen  presidencialista  y  establecer  un  tipo  de  gobierno  que  permita  un  re‐equilibrio  entre  los  órganos  representativos  (Presidente  de  la  República y Congreso Nacional), equilibrio que es inexistente e inviable en el  marco del régimen presidencialista exacerbado que rige en la actualidad.    Señalan, además, que la personalización del poder,  la pérdida de legitimidad durante un mandato rígido y la falta o pérdida de  legitimidad subjetiva, son motivos suficientes para revisar y analizar opciones a  un posible cambio ‐total o parcial‐ del régimen presidencialista chileno, tarea  que la H. Cámara encomendó, en mayo de 1990, a una Comisión especial hacer  un estudio análogo al ordenado a la Comisión que informa en este acto.    c) Antecedentes sobre el estudio efectuado por análoga comisión establecida  en la Cámara el año 1990.    Al término de sus trabajos, la referida Comisión de  1990  formuló  conclusiones  que  representaban  el  grado  de  conciencia  y  de  avance que tenían, en la época, las elites políticas sobre la reforma del régimen  político  chileno,  y  advirtió  que  el  tema  no  era  ʺrelevante  ante  la  opinión  públicaʺ;  situación  que  consideró  normal,  ya  que  en  las  democracias  los  ciudadanos  comunes  están  más  conscientes  de  los  principios  o  normas  generales que rigen la atribución y distribución de poderes, que de las ʺreglas  prácticas y concretas de operaciónʺ del mismo. 8   En ese contexto, la Comisión de 1990 sostuvo que el  consenso necesario para los cambios en el régimen político debe residir, en  primer  término,  en  los  objetivos  ordenadores  del  proceso  político  chileno  futuro.    Señaló que la aspiración común de los participantes  en sus trabajos fue que ʺtodo régimen de instituciones debe tener como objetivo  común o principal el de la eficaciaʺ. De este modo, sostuvo que las reglas del  régimen político deben proveer gobernabilidad, o sea gobernación eficaz.    Así, estimó que la discusión sobre las alternativas del  régimen político ‐presidencialismo, semi presidencialismo o parlamentarismo‐  debía  responder  la  pregunta  sobre  cuál  es  el  sistema  de  poder  que  mejor  favorece  la  finalidad  de  gobernación  eficaz.  Eficacia  que  se  considera  estrechamente ligada al desarrollo y al crecimiento económico, y, por lo mismo,  a la equidad.  Precisamente,  a propósito de tal exigencia, afirmó que no hay  acuerdo acerca del aporte del presidencialismo a la gobernabilidad del país.    Por  otra  parte,  hizo  notar  que  el  sistema  político  debe ser flexible para funcionar en la normalidad y en situaciones de crisis.    También señaló que al régimen político se le exige  que institucionalice reglas que provean la formación de gobiernos mayoritarios,  ya que la democracia es difícilmente sostenible cuando permanentemente en el  tiempo gobiernan las minorías; por ello, afirma que el régimen político debe  fortalecer su capacidad gobernante respaldado por mayorías.    Del  mismo  modo,  se  le  exige  que  asegure  un  adecuado  equilibrio  de  poderes,  especialmente  entre  el  Ejecutivo  y  el  Parlamento, en el reconocimiento de garantías constitucionales a las minorías y  a las personas, así como en la distribución de poder a nivel nacional, regional,  municipal y local.    Por último, indicó que íntimamente vinculada con la  opción por el régimen político está el relacionado el tema de la modernización  del Estado, decisiones todas que estimó propias de estudio por una Comisión  Especial bicameral, como instancia de consenso nacional.    Ahora,  transcurridos  más  de  17  años  desde  la  creación de la Comisión de 1990, la H. Cámara ha constatado, según lo expresa  en su acuerdo del 3 de abril del 2008, que las diversas reformas a la Constitución  de 1980, si bien han propendido al fortalecimiento de la democracia y de sus  instituciones, han mantenido inalterado el gobierno presidencialista, por lo que  ha considerado oportuno promover un debate que permita explorar un régimen 9 político moderno para Chile, que convine de manera adecuada y equilibrada el  rol del Presidente de la República y del Parlamento, que garantice gobiernos  estables y eficientes y que permita válvulas de escape efectivas frente a una  crisis política, social o económica.    Con  tal  propósito,  teniendo  presente  los  antecedentes del estudio efectuado en el año 1990, esta Comisión informante  celebró diversas audiencias en las que reunió información y aportes de diversos  sectores o personalidades de la comunidad nacional, que sirven de fundamento  a las conclusiones del nuevo estudio ordenado por la H. Cámara y del que, más  adelante, da cuenta este informe.    d) Régimen Político. Modelos Teóricos.    El Régimen de Gobierno es un elemento central de  un sistema político.  A continuación se señalan los modelos existentes y se hace  presente  su interrelación con otros elementos del referido sistema, como son el  Sistema de Partidos, la alternativa Unicameralismo/Bicameralismo, y el Sistema  Electoral, entre otros.    Regímenes de Gobierno    La  relevancia  y  las  funciones  del  Parlamento  se  relacionan con el Régimen de Gobierno en el que se inserta. Los Regímenes de  Gobierno  en  el  escenario  de  una  Democracia  Representativa  tienen  los  siguientes paradigmas: el del presidencialismo es el Congreso Federal de los  Estados Unidos; el del parlamentarismo es el Parlamento del Reino Unido, y el  del semipresidencialismo es el sistema legislativo  Francés.     El Régimen Presidencial    El Régimen Presidencial2 se estableció por primera  vez  en  los  Estados  Unidos  de  América  por  los  federalistas,  mediante  la  Constitución del 17 de septiembre de 1787, y posteriormente fue adoptado con  las modificaciones del caso por la mayoría de los países de América Latina.   2 Obrador Rodrigo: Bicameralismo/Unicameralismo ¿Una alternativa para Chile? Serie Estudios Nº 06 / 2006 10   Las características del Régimen Presidencial son,  según Duverger3, las siguientes: “El principio de la separación de poderes, la  elección del presidente a través del sufragio universal, el nombramiento y la  remoción de los ministros por parte de aquél, y porque todos ellos no son  responsables políticamente ante el parlamento”.    Para  Linz,  las  características  representativas  del  presidencialismo son: Primero, la legitimidad democrática dual, debido a que  tanto el Presidente como el Congreso son electos por el pueblo; característica  que no se desvirtúa incluso cuando el presidente es designado por un colegio  electoral, el cual es electo por el pueblo con ese único propósito. Segundo, la  rigidez del sistema, en virtud de que ambos poderes son electos para un período  fijo, y la permanencia del presidente en el cargo es independiente de la voluntad  del Legislativo, cuya existencia, a su vez, es independiente de la intención del  presidente.  Las  otras  características  y  problemas  que  presenta  el  sistema  presidencial, afirma, derivan de las mencionadas.    Recogiendo la opinión de diversos tratadistas sobre  las características del Presidencialismo, es posible concluir que:    a.‐ El principio general del Régimen Presidencial es  la división de poderes. En el presidencialismo existe separación, autonomía e  independencia relativa entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y la  relación que existe entre ellos es de coordinación, por lo que esta separación de  poderes es adjetivada como rígida.    b.‐ El Presidente de la República es, a la vez, jefe de  Estado  y  jefe  de  Gobierno.  En  este  sistema  de  Gobierno  el  presidente  está  investido  con  la  función  de  Jefe  del  Ejecutivo  o  del  Gobierno,  del  Estado,  comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y dirige la diplomacia o relaciones  internacionales del país.    c.‐ El Presidente es electo por el cuerpo electoral vía  sufragio universal. El presidente y el vicepresidente en su caso, al igual que los  diputados que conforman la Asamblea Legislativa, son elegidos por el cuerpo  electoral del país, a través del sufragio universal para un período determinado.    d.‐ El Presidente nombra y remueve a sus ministros  de Estado.  El presidente puede nombrar de manera discrecional a los ministros  o secretarios de Estado, y a cierto personal clave en la administración pública.    3 Duverger, Maurice: Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona, Ariel, 1962, p. 319.