INCIDENTE DE BENEFICIO DE LITIGAR SIN SOLVE ET 1 REPETE Por Patricio Alejandro Maraniello INDICE: Introducción. I. Derecho comparado. I.1. Países Europeos. I. 2 América. II. Doc- trina Nacional. II.1. Tesis permisiva. II.2. Tesis negatoria. III. Jurisprudencia Nacional. IV. Normativa. IV.1. Nacional. IV. 2. Provincia de Buenos Aires. IV.3. Ciudad de Buenos Ai- res. V. El incidente de beneficio de litigar sin solve et repete. VI. A modo de conclusión. VII. Bibliografía. VIII. Jurisprudencia. INTRODUCCION El solve et repete es un instituto por el cual se condiciona el accionar judicial de los derechos tributarios o previsionales controvertidos a su pago previo. Su origen etimológico deriva del latín y su traducción literal sería: paga y reclama (repite), inspirado en la ejecutoriedad de las resoluciones administrativas. En nuestro país, la aplicación del solve et repete en el ámbito impositivo fue produc- to de una creación pretoriana de la Corte Suprema de Justicia de la Nación2 en antecedentes muy lejanos. En la actualidad resulta un instituto muy discutido y, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia especializada, no se establecen en forma clara y precisa sus alcances. Es por ello que la presente tesis se desarrollará sobre el esclarecimiento de tres interrogantes: ¿Cuál es el sustento normativo de dicha exigencia? 1 Publicado en la Revista de Derecho Publico de la Editorial Rubinzal Culzoni, año 2004 -1. 2 Fallos 17:207; 31:103 y 79:17. 1 ¿Vulnera derechos constitucionales de los contribuyentes? ¿Existe una posible solución a la actual problemática? Sus respuestas resultan de vital importancia para descubrir el verdadero sentido que hoy ostenta el “pague y después repita”, ya que los derechos constitucionales que podrían afectarse son varios y de ingente trascendencia. Para ello se efectuará un análisis jurisprudencial de los fallos dictados por la Corte Suprema de Justicia: “Aserradero Clipper SRL”, “ Microómnibus Barrancas de Belgrano SA”, “Sanatorio Otamendi” y “CADESU”, donde podrán entreverse los límites desarrolla- dos y su tendencia actual. Con posterioridad se desarrollará un efectivo sistema para que los jueces, en todas las cuestiones que traigan aparejado el pago previo del tributo, puedan por vía incidental, sin suspender el procedimiento, proteger los principios de igualdad, de defensa en juicio y de tutela judicial efectiva del contribuyente y, al mismo tiempo, aplicar el solve et repete en los términos articulados por la jurisprudencia imperante, protegiendo de este modo la renta del Estado. I. DERECHO COMPARADO I.1. PAÍSES EUROPEOS Los antecedentes históricos más remotos se pueden encontrar en Roma, en la época de la República, donde el edicto del pretor invirtió el orden normal del procedimiento, constituyendo a los contribuyentes en actores, para obtener la declaración de ilegitimidad de la pignoris otorgada a los publicanos. En la época contemporánea la encontramos en el art. 6° de la ley italiana del 20 de marzo de 1865 sobre contencioso administrativo. Pero el 31 de marzo de 1961 la Corte 2 Constitucional declaró que la exigencia del solve et repete, establecida por la ley 2248, era contraria a los arts. 3°, 24 y 113 de la Constitución y, por lo tanto, ilegítima3. El citado tri- bunal sostuvo que “...la regla en examen contrasta con el principio de igualdad enunciado en el art. 3° de la Constitución (italiana), por resultar evidente la diferencia de tratamiento entre el contribuyente que esté en grado de pagar inmediatamente el tributo y el contribu- yente que no tenga medios suficientes para hacer el pago, ni pueda ágilmente procurárselo recurriendo al crédito...”. “Al primero le es entonces concedido en mérito a su condición económica, de pedir justicia y obtenerla, si puede probar que tiene razón. Al segundo esta facultad se le torna difícil y tal vez imposible, no sólo de hecho, sino también sobre la base del derecho, en virtud de un presupuesto procesal establecido en la ley y consistente en el deber de pago de una suma eventualmente ingente...”4. En Inglaterra la oposición a la pretensión fiscal suspende la ejecución del acto ad- ministrativo de determinación del impuesto5. Mientras que en Alemania también se suspen- de el procedimiento de ejecución si se deduce oposición al reclamo fiscal; pero se exigen cauciones, no su pago. En Suiza existe el recurso de impuesto, interruptivo de los efectos de la determina- ción, aparte de que en el proceso de ejecución puede deducirse oposición, lo cual permite la discusión sobre el crédito tributario sin pago previo. 3 VILLEGAS, Héctor, “La regla solve et repete y su vigencia en el derecho tributarios argentino”, t. XLIII, Derecho Fiscal, p. 289. 4 Corte Constitucional Italiana, sentencia del 31 de marzo de 1961, “Jurisprudencia Italiana”, 1961, I, 1, 529. 5 GIULIANI FOUNROUGE, “Acerca del solve et repete”, LL 82-616. 3 En Francia el proceso se formaliza sin pago previo, conformando un régimen espe- cial de suspensión para neutralizar el efecto ejecutorio del acto administrativo y abrir am- pliamente la vía contenciosa6. En España el principio solve et repete era exigido en la época preconstitucional como requisito sine qua non para admitir la tramitación de la impugnación de los actos administrativos tanto en vía jurisdiccional como en la propia administrativa, pero se ha de- gradado en sus consecuencias después de la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978. La obligación de pagar o consignar la cantidad adeudada antes de proceder a recla- mar en vía administrativa o jurisdiccional, implica en España, según la jurisprudencia cali- ficada, un límite al derecho fundamental a obtener una tutela judicial efectiva regulada en el art. 24.1 de la Constitución Española7. I.2.- AMÉRICA En Estados Unidos la determinación administrativa puede ser materia de amplia dis- cusión ante el Tax Court, con efecto suspensivo de la obligación, y aun se permite ulterior controversia ante el Poder Judicial sin pago previo, a menos que las cortes de justicia, ejer- citando sus amplios poderes, exijan el pago o el afianzamiento del crédito fiscal cuando las circunstancias del caso lo hagan aconsejable8. 6 Ibídem. 7 Art. 24.1 de la Constitución de España... “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión....”. 8 TURNIR, “The Tax Court of the United States. Its origin and functions”, citado por GIULIANI FONROUGE, op. cit. 4 En México es necesario asegurar el interés fiscal al interponer demanda contenciosa ante el Tribunal Fiscal de la Federación, pero sin efectuar el pago, pues el procedimiento de ejecución administrativa puede suspenderse por otros medios, tales como fianza, prenda o hipoteca, depósito de dinero, etcétera. En Perú, conforme lo establecido por el art. 117 de su Código Tributario, para im- pugnar el impuesto no es necesario el pago previo de la deuda tributaria que constituye mo- tivo del reclamo. Especial importancia tiene el Modelo de Código Tributario para América Latina pa- ra OEA/BID, por cuanto en él se han inspirado la mayoría de los Códigos Tributarios lati- noamericanos. Su art. 177 dice: “La acción a que se refiere el art. 175, párrafo primero, podrá interponerse y deberá fallarse sin que sea necesario el pago previo de los tributos o de las sanciones”. En la respectiva exposición de motivos, la comisión asigna gran trascenden- cia a la ausencia del pago previo como requisito anterior a la acción, y añade: el odioso solve et repete, según calificación de autorizada doctrina, constituye un medio frecuente- mente utilizado para encubrir la arbitrariedad administrativa y hacer ilusoria la defensa del contribuyente. II. DOCTRINA NACIONAL Los doctrinarios nacionales especialistas en la materia no tienen un criterio unifor- me sobre la aplicación del solve et repete. Existen dos grandes grupos: por un lado, la tesis permisiva, que agrupa a los autores que están a favor del principio, y por el otro la tesis negatoria, de aquellos que están en su contra. 5 II.1. TESIS PERMISIVA Chiovenda, por ejemplo, lo ha reputado como una excepción procesal puesta en fa- vor de la actividad fiscal del Estado. Mortara, Bielsa y Jarach encuentran su sustento jurídi- co en la presunción de legitimidad y de ejecutoriedad de los actos administrativos, de los que se derivaría, a su juicio, la procedencia de no suspender los efectos de una determina- ción impositiva hasta que se abone el tributo o se logre su revocación en sede judicial 9. Barreiro ha sostenido, en cambio, que el solve et repete es un instituto específico del derecho tributario con características propias, que lo alejan del derecho administrativo ge- neral, cuya justificación se encuentra en su carácter de instrumento útil a la tutela de los intereses patrimoniales del Fisco10. Giuliani Fonrouge, por su parte, ha aunado ambas posturas al añadir al argumento de la presunción de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo la necesidad de ase- gurar la recaudación, recordando al respecto que para la doctrina italiana el solve et repete constituía un privilegio del Fisco orientado a evitar dilaciones en la recaudación de los tri- butos. II.2. TESIS NEGATORIA En sentido contrario, Liz ha sostenido que “...exigir el cumplimiento de la obliga- ción que se reclama, como condición previa para poder llegar a que un magistrado determi- ne si su cobro es procedente, obstaculiza el acceso al tribunal imparcial...”11. 9 BARREIRO, Rafael F.L., “Algunas reflexiones sobre la constitucionalidad del solve et repete”, LL 1991- 2060. 10 Ibídem. 11 LIZ, Carlos Alberto, “La reforma constitucional de 1994 y la inconstitucionalidad del solve et repete”, LL 1996-C-1379. 6 Del mismo modo, Dromi ha razonado que, en tanto el solve et repete traba o impo- sibilita al contribuyente el recurso ante la justicia, lo obliga prácticamente a someter su re- clamo al órgano jurisdiccional administrativo, que es difícilmente un juzgador imparcial, en tanto es parte interesada12. Zanoni y Aguirre13 parten del siguiente principio: por no estar previsto el solve et repete en la Constitución Nacional, no puede ni debe ser interpretado por los jueces como principio del orden superior, y menos aún como una norma categórica, sino como una nor- ma hipotética. La primera es considerada como todo derecho que no está sujeto a hipótesis o a condición alguna y que, por lo tanto, emerge en un aparente principio superior del sis- tema; mientras la última citada se encuentra subordinada a las normas superiores generales y abstractas de fondo, que le dan fundamento y validez. III. JURISPRUDENCIA NACIONAL La Corte Suprema de Justicia ha admitido en reiteradas oportunidades la validez constitucional de las normas que supeditan la intervención judicial al depósito previo de las multas aplicadas por la autoridad administrativa14. En la causa “Aserradero Clipper SRL” 15, el Máximo Tribunal estableció que “...los tributos públicos, de acuerdo a la regla solve et repete, sólo son impugnables previo pago. Dicha regla no impide la discusión de cuestiones de constitucionalidad, en juicios contra- 12 DROMI, José Roberto, Instituciones de Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1973, p.146. 13 ZANONI, Cecilia y AGUIRRE, Jorge, “El solve et repete no es una norma categórica”, Errepar–práctica y actualidad, Nro. 158, ps.15/18. 14 Fallos 261:101; 312:2490, entre muchos otros. 15 CSJN in re “Aserradero Clipper SRL” del 01/01/1961, Fallos 249:221. 7 dictorios ejecutivos o de apremio, siempre que se demuestre satisfactoriamente la imposibi- lidad del pago del gravamen”16. En materia previsional, ha fijado, en el conocido caso “Micrómnibus Barrancas de Belgrano SA”17, que la obligación del previo depósito para la impugnación de una decisión administrativa en materia previsional no resultaba violatoria de la norma precitada; toda vez que el apelante ni siquiera ha alegado que le fuera imposible interponer el recurso de apela- ción previsto en la legislación cuestionada, debido al excesivo monto del depósito, de tal forma de impedir real y efectivamente el ejercicio de su derecho. No obstante ello, la Corte en la causa “Sanatorio Otamendi” admitió el recurso de- ducido por esas empresas, aun cuando no se había acreditado que el pago previo de sus deudas previsionales resultará económicamente imposible de cumplir. Efectivamente, en virtud de la magnitud de su monto, el depósito exigido ocasionaría un perjuicio irreparable a la entidad asistencial, ya que ni siquiera vendiendo el edificio en el que se ubica su sede sería posible efectuar el pago, según adujo. Finalmente, un fallo reciente consideró que, si bien la exigencia de depósitos pre- vios como requisitos de viabilidad de los recursos de apelación no son contrarios a los de- rechos de igualdad y de defensa en juicio, se ha aceptado la posibilidad de atenuar el rigo- rismo del principio solve et repete en eventuales supuestos de excepción que involucran situaciones patrimoniales concretas de los obligados, a fin de evitar que ese pago previo se tradujera en un real menoscabo de garantías que cuentan con la protección constitucional18. 16 Fallos 31:103; 161:328; 178:266, entre otros. 17 Fallos 312:2490 18 CSJN in re “CADESU ―Cooperativa de Trabajo Limitada― vs. Dirección General Impositiva”, del 11/6/1998. 8 IV. NORMATIVA IV.1. NACIONAL La ley 15.256 (Adla XIX-A-239) crea el Tribunal Fiscal de la Nación, órgano juris- diccional de la Administración, donde el contribuyente puede apelar las determinaciones impositivas de oficio y las multas, sin sujeción a la regla de solve et repete19, puesto que su articulación no se halla condicionada al previo pago del tributo que se discute y, además, suspende el trámite de su cobro por el ente recaudador. Seguidamente, el art. 194 de la ley citada concede con efecto devolutivo la apela- ción ante la Cámara Contencioso Administrativa Federal, de lo resuelto por el Tribunal Fiscal de la Nación que condenare al pago de tributos e intereses. Si no se acreditare el pa- go de lo adeudado ante la repartición apelada dentro de los 30 (treinta) días desde la notifi- cación de la sentencia o desde la notificación de la resolución que apruebe la liquidación practicada, la repartición expedirá de oficio la boleta de deuda a que se refiere el art. 92, fundada en la sentencia o liquidación, en su caso. Es decir, ante las disposiciones marcadas se podrá recurrir siempre que se abone previamente la carga tributaria, un solve et repete implícito en la norma. Por otro lado, en materia previsional, el artículo 15 de la ley 18.820 y el artículo 12 de la ley 21.864, exigen el pago previo de los tributos y los recargos pertinentes como re- quisito previo a la intervención judicial. IV.2. PROVINCIA DE BUENOS AIRES 19 MARTÍNEZ ARAUJO, Alejo Arturo, y otros “Reflexiones sobre el principio solve et repete”, LL diario del 14/10/1997. 9 El art. 19 del Código Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Bue- nos Aires regula dicho instituto de la siguiente manera: Inc.1.- Será obligatorio el pago previo a la interposición de la demanda, cuando se promueva una pretensión contra un acto administrativo que imponga una obligación tribu- taria de dar suma de dinero. Inc. 2.- Antes de correr traslado de la demanda, el tribunal verificará el cumplimien- to de este requisito procesal, a cuyo fin procederá a intimar al demandante el pago de la suma determinada, con exclusión de las multas y recargos, dentro del plazo de diez (10) días, bajo apercibimiento de desestimar por inadmisible la pretensión. Inc. 3.- El pago previo no será exigible cuando: A) Su imposición configurase un supuesto de denegación de justicia. B) Se deduzca una pretensión meramente declarativa. En este supuesto, la autoridad provincial o municipal tendrá derecho a promover contra el demandante el corres- pondiente juicio de apremio. En su nueva regulación el legislador provincial ha reducido el campo de su aplicación a todas las liquidaciones de cuentas (art. 30 del citado código), limitado, entonces, el cum- plimiento del principio del solve et repete a la materia tributaria o impositiva, con exclusión de las multas y recargos20. El legislador, comprendiendo tal situación, ha atenuado el rigorismo de la restricción al disponer que el pago previo no sea exigible “cuando su imposición configurase un su- puesto de denegación de justicia o se deduzca una pretensión meramente declarativa, como 20 JANON, Roberto y WILLMAR, Lucio, Código Procesal Contencioso Administrativo de Buenos Aires – comentado y anotado, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1999. 10