Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt Ines Härtel (Hrsg.) Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt BandI GrundlagendesFöderalismusundderdeutscheBundesstaat BandII Probleme,Reformen,PerspektivendesdeutschenFöderalismus BandIII EntfaltungsbereichedesFöderalismus BandIV FöderalismusinEuropaundderWelt Ines Härtel (Hrsg.) Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt Band I: Grundlagen des Föderalismus und der deutsche Bundesstaat 2123 Herausgeberin ProfessorDr.InesHärtel LehrstuhlfürÖffentlichesRecht, Verwaltungs-,Europa-,Agrar-undUmweltrecht DirektorindesInstitutsfürBerg-undEnergierecht JuristischeFakultät Ruhr-UniversitätBochum Universitätsstr.150 44801Bochum Deutschland [email protected] Zitiervorschlag: z.B.: Papier, Steuerungsprobleme und die Modernisierung bundesstaatlicher Ordnung, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung undRechtskulturinDeutschland,EuropaundderWelt,Bd.I,2012,§15Rn.1ff. Die Fritz Thyssen Stiftung für Wissenschaftsförderung, Köln, hat dankenswerter WeiseeinenTeildesGesamtwerkesmiteinemZuschussunterstützt. ISBN978-3-642-01572-4 ISBN978-3-642-01573-1(e-Book) DOI10.1007/978-3-642-01573-1 SpringerHeidelbergDordrechtLondonNewYork DieDeutscheNationalbibliothekverzeichnetdiesePublikationinderDeutschenNationalbibliografie; detailliertebibliografischeDatensindimInternetüberhttp://dnb.d-nb.deabrufbar. © Springer-VerlagBerlinHeidelberg2012 DiesesWerkisturheberrechtlichgeschützt.DiedadurchbegründetenRechte,insbesonderediederÜber- setzung,desNachdrucks,desVortrags,derEntnahmevonAbbildungenundTabellen,derFunksendung, derMikroverfilmungoderderVervielfältigungaufanderenWegenundderSpeicherunginDatenverar- beitungsanlagen, bleiben, auchbeinurauszugsweiserVerwertung, vorbehalten. EineVervielfältigung diesesWerkesodervonTeilendiesesWerkesistauchimEinzelfallnurindenGrenzendergesetzlichen BestimmungendesUrheberrechtsgesetzesderBundesrepublikDeutschlandvom9.September1965in derjeweilsgeltendenFassungzulässig. Sieistgrundsätzlichvergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegendenStrafbestimmungendesUrheberrechtsgesetzes. DieWiedergabevonGebrauchsnamen,Handelsnamen,Warenbezeichnungenusw.indiesemWerkbe- rechtigtauchohnebesondereKennzeichnungnichtzuderAnnahme,dasssolcheNamenimSinneder Warenzeichen-undMarkenschutz-Gesetzgebungalsfreizubetrachtenwärenunddahervonjedermann benutztwerdendürften. Einbandentwurf:WMXDesignGmbH,Heidelberg GedrucktaufsäurefreiemPapier SpringeristTeilderFachverlagsgruppeSpringerScience+BusinessMedia(www.springer.com) Vorwort FöderalismusisteineGeisteshaltung,einnormativesKonzeptundeinrealesStruk- turprinzip von Territorialstaaten. Historisch wirkungsmächtig hat er in allen drei Bezügen eine lange, wechselvolleTradition. Der Föderalismus wendet sich gegen starken Zentralismus und öffnet den „kleineren Einheiten“ eine gesicherte Basis für eigenständige Entwicklungs-, Wirkungs- und Einflussmöglichkeiten. Es wäre allerdingsverfehlt,wennmanhierausschließlichanÜber-undUnterordnungsver- hältnisse denkt. Auch wenn wohl immer Machtungleichgewichte zu verzeichnen waren, gilt doch im Prinzip das durch Eigenständigkeit begründete Wirken „auf Augenhöhe“. Diesem dienen vor allem die Institutionalisierung und entsprechen- de Beteiligungsregularien sowie Mitbestimmungsverfahren, die jeweils durch die zeitgeschichtlichenKonstellationengeprägtwurden. DiehistorischenErscheinungsformenföderalerStrukturensindindenverschie- denenTerritorienimeuropäischenwieweltbezogenenKontextjenachpolitischer, wirtschaftlicher, kultureller Entwicklung und dann wieder differenziert in den je- weiligenZeitepochenhöchstunterschiedlichkonturiert.DieFöderalismusweltwar undistinsgesamtäußerstvielfältig.DaszeichnetsienebendenAspektenräumlicher FreiheitssicherungundKreativitätsförderungbesondersaus.Dennsowerdennicht nurdenBürgerinnenundBürgerneinesGemeinwesenspolitisch,rechtlichundkul- turell entgegenkommende Strukturen geschaffen, sondern auch in derVielfalt von ProblemlösungsmöglichkeitengegenseitigesLernenbesserermöglicht. EineneigenständigenundhöchstinteressantenWeghatauchDeutschlandzuver- zeichnen. Präföderale Formen haben sich frühzeitig im Mittelalter imAlten Reich entwickeltundabdem15.JahrhundertinderNeuzeit,alssichfürdasHeiligeRömi- scheReichderZusatz„DeutscherNation“einbürgerte,weiterausgeprägt.Späterim 19.JahrhundertspieltendanndieDiskussionenumdendeutschenNationalstaat,um StaatenbundoderBundesstaateineentscheidendeRollefürdieweitereAusgestal- tung.DiegroßeAnzahlvonFürstenstaaten,dieAuseinandersetzungenumMonarchie undDemokratie,BundesstaatoderStaatenbund,groß-oderkleindeutscheLösungen sowie die Reformbestrebungen hinsichtlich einer verfassungsmäßigen Ausgestal- tung (Konstitutionalismus) habenAuswirkungen auf föderale Institutionenbildung wiediedamitverbundenenZieleundInteressengehabt. V VI Vorwort Insbesondere seit der großen Wende zum freiheitlichen, demokratischen Föde- ralismusistdieserinDeutschlandmitderWeimarerRepublik1918/1919unddann vorallemnach1949(und1989/1990)inderBundesrepublikDeutschlandalsBun- desstaatzueinemkonstitutivenVerfassungsprinzipgeworden, dasmitRechtsstaat, Sozialstaatund(parlamentarischer)Demokratieengverflochtenist.DasVerhältnis von Bund und Ländern machte eine verfassungsrechtlich abgesicherte Kompe- tenzabgrenzung notwendig, die allerdings angesichts sich dynamisch wandelnder Verhältnisse und Problemlagen von Zeit zu Zeit der Überprüfung und Erneuerung bedarf. Als administrativerVerbundföderalismus auf Kooperation angelegt ist der deutsche Bundesstaat doch zugleich auchTeil der vertikalen Gewaltenteilung, die wiederumAusdruckderKontrolledemokratischverliehenerHerrschaftist. DasgesamteErscheinungsbilddesälterenwiedesneueren,demokratischenFöde- ralismusbieteteinspannungsreichesVexierbild,dasjenachPerspektiveundAnsatz unterschiedlicheAspekte zu Tage treten lässt. Das zeigt sich in den verschieden- artigen Spannungsfeldern wie beispielsweise den von geglückten oder defekten Bundesstaaten, kooperativem oder wettbewerblichem Föderalismus, unitarischen oder lose verkoppelten Föderalstrukturen, hoheitlichem oder nichthoheitlichem Föderalismusoderdemsolidarisch-föderalemPolitikbetriebgegenüberdemPartei- enwettbewerb in Hinblick auf „Divided Government“. Spannungsmomente finden sichauchimverschränktenMehrebenensystemderföderalenEuropäischenUnion oderinderSuchenachföderalenPerspektivenvoranschreitenderGlobalisierungund beginnenderWeltgesellschaft. Der Föderalismus war stets Gegenstand wissenschaftlicher Klärung und Refle- xion.DiehistorischeWissenschaftunddasAllgemeineStaatsrecht,späterauchdie PolitikwissenschaftundjüngstdieWirtschaftswissenschafthabenimmerwiederauf unterschiedlicheWeisedasVerständnisvonFöderalismusimAllgemeinenwiedem BundesstaatimBesonderengeprägt.DiegewonnenenErkenntnisse,Einsichtenund AnfragenhabendabeifürpositiveEntwicklungenwieProblemesensibilisiert.Eine einheitlicheFöderalismustheoriegibtesnicht,wohlabereinederhochdimensionier- tenKomplexitätdeswissenschaftlichenObjektes„Föderalismus“adäquateVielfalt theoretischerZugänge,AnalysenundReflexionen.DasgiltinnerhalbeinesWissen- schaftsfaches ebenso wie zwischen den unterschiedlichen Wissenschaftsgebieten. GeradebeieinerfachübergreifendenQuerschnittsmateriewiediedesFöderalismus mussdiePluralitätunddamitOffenheitderwissenschaftlichen–theoretischenwie empirischen–Zugängeeine,conditiosinequanon‘sein.Deraktuellewissenschaft- liche Pluralismus föderaler Theorien, Zugänge und Diskurse mit ihren jeweiligen normativen Grundlagen, Erfahrungsbezügen, Differenzierungen, Spezifizierungen undWeiterentwicklungenwirdauchkünftigdasnormaleErscheinungsbilddarstel- len.ZugangsoffenheitundInterdisziplinaritäteinschließlichderdamitverbundenen HerausforderungangewohnteSichtweisenbedeutenaberletztlicheinenZugewinn anErkenntnisfürallebeteiligtenFachgebiete. Ausgehendvondemverfassungs-undstaatsrechtlichenBlickwinkelliegtdeshalb denBeiträgendes„HandbuchFöderalismus“einpluralistischer, multidisziplinärer Ansatzzugrunde.DieserspiegeltdieVielschichtigkeit,KohärenzundhoheKomple- xitätdesmodernenFöderalismusaufnationalstaatlicher,europäischerundglobaler Vorwort VII Ebenewider.ÜbereinengesFöderalismusverständnis,dassichaufdenBundesstaat konzentriert,hinauswirdhiervoneinemweitergefasstenFöderalismusverständnis ausgegangen,indessenRahmenunterschiedlicheAnsätzevonAutorenundDiszipli- nenPlatzfinden.DiewissenschaftstheoretischfundiertePluralitätderZugangswege undZugangsweisenermöglichtWissen,Einsicht,neueFragestellungenundgedank- licheWeiterführung.InformationundArgumentation,ReflexionundDiskursmüssen Hand in Hand gehen. Das ist gerade notwendig bei einem so heterogenen wissen- schaftlichenGegenstandwiedemdesFöderalismus.Denndieserstelltsichaufder EbenedesNationalstaates,derEbenederEuropäischenUnionundaufderWeltebe- neinjeweilsanderenProblembezügendarundistsozueinerHerausforderungfür wissenschaftlicheAnalyse,Durchdringung,ReflexionundFortentwicklunggewor- den.GeradediegegenseitigeKenntnisnahmederdisziplinärenAnsätze,Sichtweisen undArgumentationeniminterdisziplinärenDialog,derbekanntermaßenbishersehr unterschiedlich verlief, konturiert die jeweiligen Stärken einer Fachdisziplin. Die- sekönnendanneingebrachtwerdenindasinterdisziplinäreErkenntnisinteresseder Grundlagen,Ausprägungen,SpezifikaundBesonderheitenföderalerStrukturenund Entwicklungswege.DasgemeinsameGesprächderverschiedenenDisziplinenbleibt geradebeimFöderalismusnotwendig. DieRechtswissenschaftenbildendenAusgangspunktderhierversammeltenFö- deralismusstudien.UmdieInformations-,Erkenntnis-undWissensbeständeanderer Disziplinen zu erschließen sowie die angesprochenen interdisziplinären Diskurse undgegenseitigenAnregungenbesserzuermöglichen,wurdentheoretischwieempi- rischangeleiteteAnalysen,Betrachtungsweisen,ZugängeundReflexionswegevon Geschichts-, Politik-, Wirtschafts-, Erziehungs-, Medien- und Kulturwissenschaft sowiederPhilosophieaufgenommen.DiesewurdendurcherfahrungsbezogeneAna- lysenausderlebensweltlichenPraxisvonPersönlichkeitendesöffentlichenLebens undalsVertretervonInstitutionenerweitert.Dabeizeigtsichstets:DerFöderalismus war,istundbleibtvondifferenzierter,komplexer,vielgestaltigerNatur. Das„HandbuchFöderalismus–FöderalismusalsdemokratischeRechtsordnung undRechtskulturinDeutschland, EuropaundderWelt“willausunterschiedlicher Perspektiveinformieren,Wissenzusammentragen,Problemebeschreiben,Lösungs- möglichkeiten erörtern, neue Entwicklungen aufzeigen. Es umfasst mit seinen jeweiligenthematischenBezügendendiskursivenRaumeineshiersemantischbreit verstandenenFöderalismus.EsistinvierBändemitjeweiligemSchwerpunktgeglie- dert, eingefasstdurcheinenPrologundeinenEpilog. DerBandIwidmetsichden „GrundlagendesFöderalismusunddemdeutschenBundesstaat“,BandIIuntersucht die„Probleme,ReformenundPerspektivendesdeutschenFöderalismus“,BandIII erörtert die verschiedenen „Entfaltungsbereiche des Föderalismus“, und Band IV thematisiert den „Föderalismus in Europa und der Welt“. Zusammengenommen ergeben die Beiträge zwar kein absolutes, insgesamt aber doch ein umfassendes, grundlegendes, differenziertes, vielfältiges und facettenreiches Bild eines dynami- schenFöderalismus,derinVergangenheitwieGegenwartgroßePrägekraftentfaltet undauchinderZukunftbestimmendseinwird.Überihnnachzudenkenundzudis- kutierenlohntsichmehrdennje. DazuwollendieAutorenunddieHerausgeberin mitihrenBeiträgenanregenundInteressewecken. Diesesbeziehtsichsowohlauf VIII Vorwort diedisziplinärenwieinterdisziplinärenDiskursräumederbeteiligtenWissenschaften alsauchaufdiederöffentlichenMeinungs-undUrteilsbildung. DerersteBandwidmetsichdenrechtlichen, historischen, philosophischen, po- litischen und ökonomischen Grundlagen des Föderalismus. Staatstheoretische und historischeBezügesinddarinebensoeinbeschlossenwiediephilosophische,politik- wissenschaftliche und wirtschaftswissenschaftliche Dimension föderaler Entwick- lungen. DamitverknüpftsindauchGrundsatzfragenundBezügezurRechtskultur, Regionalismus,WettbewerbundGovernance.DesWeiterenwirdderstaatszentrier- te Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland in seinen bundesstaatlichen GrundlagenwieauchproblembezogenenAusformungenuntersucht.Dazugehören dieRollevonZweitenKammern,spezielldieSondersituationdesBundesratesund seineMitwirkungsmöglichkeitenanderbundesdeutschenGesetzgebung,dieAbwei- chungsgesetzgebung als neues Kompetenzverteilungsinstrument, die Bundestreue, diegrundsätzlicheSteuerungs-undModernisierungsproblematikunddieRechtspre- chungdesBundesverfassungsgerichtszumBundesstaat.AbgerundetwirdderBand mitdemföderalenBlickaufBundestagundLänderparlamentemitihrenjeweiligen AufgabenundAnsprüchen. Der zweite Band ist orientiert an den Problemen, Reformen und Perspektiven des bundesdeutschen Föderalismus. So geht es um die Darstellung der Strukturen wie Reformbestrebungen beispielsweise im Bereich derVerwaltungskompetenzen und der Verwaltungsmodernisierung oder des Finanzföderalismus einschließlich der Probleme der Staatsverschuldung und der Steuern, der Gemeinschaftsaufga- ben, der Bund-Länder-Finanzbeziehungen und des Finanzausgleichs sowie der HaftungzwischenBundundLändern.EbensowerdenRechts-undPolitikverflech- tung einschließlich möglicher Strukturbrüche und Verflechtungsfallen, föderaler Wettbewerb, Standortpolitik und Innovation, die föderalen Bedarfs- und Entwick- lungsnotwendigkeitenvonStädten, KreisenundGemeindensowieFragendirekter Demokratie thematisiert. Die beiden großen Reformen zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung gemäß den Vorschlägen der Föderalismuskommissio- nen I und II werden erläutert, und auch die immer wiederkehrende Frage nach Länderneugliederungenwirdmitbedacht.SchließlichwirdnachföderalenWeiterent- wicklungenjenseitstradierterbundesstaatlicherVerwaltungsstrukturengefragtund dieDiskussionumdieEntfaltungeinesnichthoheitlichenFöderalismusamBeispiel metropolitaner wie regionaler Governance (Metropolregionen, „Regionen aktiv“) undföderalerMehrebenenvernetzung(amBeispielELER)aufgenommen. Im dritten Band stehen die einzelnen Rechts- und Politikfelder der bundes- deutschen Föderalismuswelt im Vordergrund der Analyse und der Reflexion. Die bundesstaatlichen Strukturen erschöpfen sich ja nicht in der Institution Bundesrat oder den Bund-Länder-Finanzbeziehungen, sondern finden ihren politischen und rechtlichenNiederschlag–wennauchinunterschiedlichemMaß–indenjeweiligen TeilbereichenunsererGesellschaft.DieklassischenLänderbereichevonPolizei(in- nererSicherheit),BildungundKulturwerdenausführlichinihremföderalenVerbund dargestelltundauchStreitfragennichtausgeklammert. Darüberhinauswerdendie föderalenElementeundStruktureninweiterenPolitikfeldernproblemorientiertauf- gezeigtwieDatenschutz,Medien,Katastrophenschutz,Sozialpolitik,Agrarbereich, Vorwort IX Umweltschutz,Wasserwirtschaft,RaumordnungundLandesplanung,Religion,Ver- braucherpolitik und Migration/Integration. Die Rolle von Erinnerungs-, Gedenk- und Geschichtspolitik alsTeil einer föderalen politischen Kultur, die Entwicklung und Förderung von bürgergesellschaftlichem Engagement auf den föderalen Ebe- nen, die Auswirkungen des demografischen Wandels in den Bundesländern und der Föderalismus im Spiegel der Demoskopie werden mit ihren Spannungsfeldern thematisiert. Der vierte Band rekurriert auf die Entwicklung der föderal strukturierten, von den Mitgliedstaaten getragenen Europäischen Union. Über den Binnenmarkt und dieökonomischeWohlfahrthinausträgtsieinzwischenZügeeinesnichtstaatlichen, rechtlich geordneten europäischen Gemeinwesens „sui generis“ im gemeinschaft- lichen Verfassungsverbund. In diesem Zusammenhang werden Prinzipien des fö- deraleneuropäischenVerhältnissesaufderFoliedessupranationalenFöderalismus ebensountersuchtwieFormenföderalerKohäsionimModusmoralisch-praktischer, rechtlicher und vernunftstrategischer Selbstbindung. Diese finden ihre Konkretion imeuropäischenGemeinwohlundindenRechtsprinzipienLoyalität,Solidaritätund Subsidiarität.AufgenommenwerdenunteranderemFragenvonKompetenzordnung undzuwachsenderLegitimitätdurchdenAusbauderdemokratischenRechtsetzung, vonVerwaltungs-,Sozial-undFinanzstrukturinderföderalenEuropäischenUnion einschließlich der Diskussion um Schuldenbremsen im Euroland und der euro- päischen Gedächtniskultur als eine der nichtmateriellen Grundlagen des föderalen ZusammenhaltsEuropas. Auf Weltebene wird eine Reihe ausgewählter föderaler Staaten aus allen Erd- teilen vorgestellt, wobei die Bandbreite von klassischen Föderalstaaten über den dissoziativenFöderalismusbishinzuprä-föderalenStrukturenreicht:USA,Kana- da, Mexiko, Indien, Südafrika, Australien, Österreich, Schweiz, Belgien, Italien, Spanien und Russland. Jedes Land bildet dabei vor dem Hintergrund unterschied- licherhistorischerEntwicklungendifferenzierteundhöchsteigenständigeföderale Strukturen,TraditionenundProblemeaus, wassichauchinderStaatsorganisation undderDemokratiegestaltungniederschlägt. Den Abschluss bildet die Frage nach den neuen Herausforderungen der Glo- balisierung für die Entwicklung des Föderalismus. Entsteht eine neue föderale Weltordnung,dieMenschenrechteundDemokratieaufderBasisvonMulti-Level- Governancebefördert,demstarkenweltweitenWettbewerbderMärkte–vorallem der(spekulativen)Finanzmärkte–undderStandortkonkurrenzstandhältsowieden modernenProblemenbeispielsweisevonKlimaschutzundNachhaltigkeit,derWei- terentwicklungdesVölkerrechtszumWeltrechtunddenneuenZivilstruktureneiner WeltgesellschaftRechnungträgt? ÜberdennationalstaatlichenFöderalismussagtman,erseieine,ewigeBaustel- le‘. Mit der erheblich erweiterten Europäischen Union und der Weltebene ist der FöderalismusnunzueinerbeständigenGroßbaustellegeworden. Die vier Bände des Föderalismushandbuchs vermitteln zusammengenommen grundlegendes Wissen und Erkenntnisse, sind aber zugleich auch eine Fundgrube anIdeen, FragestellungenundVorschlägen.WieeinKaleidoskopermöglichenSie inderZusammenschauunterschiedlicherBeiträgemitihrenjeweiligentheoretischen