¿HA MEJORADO EL DESEMPEÑO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN EL 2016? Guatemala, enero 2017 Alianza para el Congreso Eficiente Segundo Informe. Enero de 2017 Primer año de la VIII Legislatura Este documento es el resultado de un esfuerzo conjunto de cinco organizaciones (Acción Ciudadana, Centro de Investigaciones Económicas Nacionales, Asociación Civil Guatecambia, Movimiento Nacional por la Integridad, Fundación Proyecto de Vida) y dos colectivos (Tuiteros x Guate, Levantemos la Voz). La Alianza para el Congreso Eficiente agradece al Centro para la Empresa Privada Internacional –CIPE- por su apoyo financiero a este proyecto. 1 CONTENIDO 1. Resumen Ejecutivo ..................................................................................................... 3 2. Antecedentes ............................................................................................................... 6 3. Hallazgos ...................................................................................................................... 7 3.1. Actividad legislativa y ética parlamentaria .................................................................. 10 3.2. Transparencia Legislativa .............................................................................................. 18 3.2.1. Resultados del Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa 2016 . 19 3.3. Funcionamiento de las Comisiones de Trabajo ......................................................... 27 3.3.1. Seguimiento a comisiones ..................................................................................... 33 3.4. Asistencia de diputados a las sesiones convocadas en el pleno del Congreso ... 49 3.4.1. Porcentaje de asistencia por sesión ..................................................................... 50 3.4.2. Porcentaje de asistencia a las sesiones por diputado ....................................... 51 3.5. Aspectos financieros del Congreso de la República ................................................. 53 3.5.1. Ejecución Presupuestaria del Congreso de la República en 2016 .................. 53 3.5.2. De los Fondos Rotativos y Saldos Disponibles .................................................. 54 3.5.3. Saldos de disponibilidad presupuestaria ............................................................. 57 4. Conclusiones ............................................................................................................. 59 5. Recomendaciones al Congreso para el ejercicio 2017 .......................................... 62 6. Anexos ........................................................................................................................ 65 2 1. Resumen Ejecutivo ¿Mejoró el desempeño del Congreso de la República en el 2016? En el presente informe se presenta el trabajo elaborado por la Alianza, en la observación y seguimiento al cumplimiento de las Reformas a la Ley Orgánica del Organismo Legislativo (LOOL) así como temas específicos tales como: • Bloques Legislativos • Comisiones • Presupuesto • Producción Legislativa y • Acceso a la Información Pública En el aspecto financiero se ejecutó 81% del presupuesto vigente en 2016 (en 2015 se ejecutó el 77%) y en cuestión de cajas chicas falta tener metodologías y sistemas para rendir cuentas de forma ágil y transparente. Se determinó que el costo para el país de cada diputado de esta legislatura es de 5 millones de quetzales al año versus 1.2 millones que costaba en el año 2002. Se incluye información acerca del cumplimiento de la LOOL y se concluye que, gracias a las reformas a dicha ley, se redujo el transfuguismo en el Congreso. A finales de diciembre continuaban 22 procesos de antejuicio y durante el año 2016 hubo 2 diputados que renunciaron a su curul por el mismo motivo. Respecto al trabajo de las Comisiones, se observó de manera aleatoria a cinco de ellas, logrando determinar que: de las cinco analizadas, no se cumple con el número de sesiones, quórum, trabajo y rendición de cuentas. Se requiere de un seguimiento interno para el cumplimiento de la ley. Existe un reto grande en determinar el número adecuado de comisiones y que las mismas funcionen para lo que fueron creadas. En transparencia y acceso a la información ha habido un avance significativo. El Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria coloca al Congreso de Guatemala en el cuarto lugar de 13 países, mejorando su calificación en relación a la medición del año 2014. Respecto a la producción del Congreso se tiene que se realizaron: • 52 sesiones en 84 días efectivos • 50 decretos • Solo 20% decretos siguieron el procedimiento completo que manda la ley para su aprobación • 110 iniciativas (53%) no recibieron dictamen de las comisiones de trabajo 3 Lo más importante del informe lo constituyen las recomendaciones entre las que destacan: Actualizar y mantener disponible en el portal electrónico del Congreso de la República, la información pública de oficio que los artículos 10 y 13 de la Ley de Acceso a la Información Pública. Establecer procedimientos para definir en junta de Jefes de Bloques Legislativos, el proyecto del orden del día o agenda de las sesiones plenarias, para evitar especialmente la mala práctica de presentar, a última hora, temas de trascendencia nacional sin mayor discusión o antecedentes conocidos. Revisar el número y alcance de las Comisiones de Trabajo del Congreso de la República, sean éstas ordinarias, extraordinarias, específicas o singulares. Deberán justificar debida y documentalmente la razón de ser de cada Comisión, sirviendo de parámetro su programación y plan de trabajo, periodicidad de sus reuniones, su concurrencia y resultados. Todo ello dentro de un comparativo frente los recursos que erogan. Toda Comisión deberá mostrar y soportar su labor, avances, informes y dictámenes en archivos remotos de consulta, contar con hojas de asistencia a las sesiones, registro electrónico y audiovisual de sus reuniones, comprobar el cumplimiento dentro del plazo de lo que se le ha encargado, así como cómo publicar, detallar y justificar la contratación de cada uno de sus asesores. Diseñar y presentar un cronograma, con fechas, plazos, costo y responsables, donde el Congreso dará cumplimiento a los compromisos adquiridos en la Ley del Servicio Civil del Organismo Legislativo, tales como: contratación de familiares de diputados, restricciones al cobro de horas extras, rango de salarios de los empleados, retiro voluntario, etc. Garantizar que todas las iniciativas de ley que se presenten al pleno del Congreso, luego de contar con dictamen favorable de las Comisiones de Trabajo, han cumplido con los requisitos de forma para la aprobación de una ley: dictamen de la comisión en el tiempo de ley, cumplimiento de los votos necesarios para su aprobación, estudios técnicos, documentación que justifique la iniciativa, estudio financiero sobre el costo económico para su implementación (cuando sea el caso), etcétera. Fortalecer técnicamente la producción de las leyes. Revisar todas las iniciativas de ley que se encuentren en el Congreso, hacer público el listado y archivar aquellas que no hayan obtenido dictamen de las Comisiones de Trabajo. 4 Dar seguimiento a la ejecución presupuestaria del Congreso y desglosar sus rubros. Mantener y cumplir acuerdos con organizaciones locales e internacionales relacionadas a apoyo técnico, seguimiento de mejoras institucionales, acceso a la Información Pública. Guatemala, enero de 2017. 5 2. Antecedentes Con la instalación en enero de 2016 de la octava legislatura (período 2016-2020) se percibió un cambio en la actividad legislativa al compararla con el año 2015. La nueva legislatura impulsó y aprobó desde el primer semestre del año la reforma a la Ley Orgánica del Organismo Legislativo –LOOL- mediante el decreto número 14-2016 del 4 de febrero de 2016, y más tarde con el decreto número 35-2016, de julio de 2016. A estas reformas se sumó la aprobación en el mes de julio de la nueva Ley del Servicio Civil del Organismo Legislativo, decreto número 36-2016, complementada con los manuales respectivos para su aplicación. La intención de transformación y fortalecimiento del Organismo Legislativo, entre otros temas, fue una constante del trabajo de la Junta Directiva del Congreso durante el año 2016. Claro está, el trabajo no ha concluido. No sólo la percepción, sino también en la práctica, el mayor acceso a la información de los asuntos que trata dicho organismo, la apertura para compartir hallazgos que sirvieron de base para el impulso de reformas administrativas, así como una mayor transparencia en las actuaciones de los distintos órganos y autoridades del Congreso marcaron, un tanto a la fuerza, una pauta que debiera seguir. En septiembre de 2016 la Alianza para el Congreso Eficiente (Asociación Civil Guatecambia /Congreso Transparente, Acción Ciudadana, Movimiento Nacional por la Integridad /Guate Visible, Fundación Proyecto de Vida /FíjateBien, el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales, los colectivos Tuiteros x Guate y Levantemos la Voz), presentó los resultados de la primera evaluación al Congreso, misma que se basó en los procedimientos, acciones, obligaciones contenidas en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, así como en la información que pudiera obtener tanto del portal como de la Unidad de Acceso a la Información Pública del Congreso de la República, y con ello contribuir a la 6 transformación del Congreso con diagnósticos y recomendaciones de acuerdo con los objetivos de la Alianza. Objetivos de la Alianza ¿Qué encontramos? ¿Qué buscamos? 1) Status Quo 1) Innovación 2) Coyuntura 2) Planificación 3) Subjetividad 3) Objetividad 4) Opacidad 4) Transparencia 5) Secretividad 5) Apertura 6) Percepción 6) Sustento técnico 7) Falta de ética 7) Fiscalización 8) Imposición 8) Debate 9) Activismo 9) Resultados 10) Inefectividad 10) Eficiencia Fuente: elaboración propia a partir de la percepción de los integrantes de la Alianza. 3. Hallazgos El objeto del segundo informe de la Alianza para el Congreso Eficiente es dar seguimiento a los avances a favor de la transparencia y publicidad de las actuaciones del Congreso, a la observancia de los cambios introducidos en el año 2016 a la Ley del Organismo Legislativo y al contenido de la nueva Ley de Servicio Civil del Organismo Legislativo. Así mismo, se dio seguimiento a los hallazgos y recomendaciones formuladas por la Alianza en su primer informe (septiembre 2016). Con ello se busca también analizar a esta importante institución, sobre la base de criterios objetivos y medibles. 7 Los hallazgos presentados en el primer informe de la Alianza para el Congreso Eficiente representan retos que debieran afrontarse para mejorar el sistema de evaluación y también la efectividad del Congreso: Tabla 1. Hallazgos y retos para 2017 Hallazgo 2016 Reto para 2017 Actualización y reforma legal. La revisión y Observancia de la ley. Las reformas a las reforma a la Ley Orgánica del Organismo leyes y la aplicación a las mismas no Legislativo y la nueva Ley del Servicio Civil deben depender de la voluntad política; se del Organismo Legislativo introdujeron deben internalizar y respetar por tratarse importantes cambios a la dinámica de de una norma que forma parte del trabajo del Congreso, tanto en la ordenamiento jurídico guatemalteco. La contratación del recurso humano, el nueva Junta Directiva del Congreso para el funcionamiento de las comisiones de año 2017 deberá continuar con las trabajo, el trato a diputados que se siguientes fases de reforma a la normativa declaran independientes, así como el uso que regula el funcionamiento de tan del recurso de la interpelación, entre otros, importante institución. lo que permitió iniciar el proceso de depuración interna, así como la revisión y actualización de manuales. Cultura de información. Los ciudadanos Institucionalizar la cultura de apertura de la pueden encontrar información en el portal información. Para el año 2017 se espera del Congreso de la República, o solicitar y que se den pasos concretos hacia la recibir información de la Unidad Acceso a institucionalización de una cultura de la Información Pública del Congreso de la apertura, transparencia y publicidad de los República (por lo general se recibe la actos del Congreso. Es importante información solicitada en el tiempo que sistematizar la información para que la establece la ley). misma se proporcione en tiempo. Debiera contarse con un formato unificado de recopilación y de entrega de información que facilite la comprensión de la misma, la 8 Hallazgo 2016 Reto para 2017 comparación o cotejo, así como el seguimiento periódico. Acercar los bloques a la población. La Plan de trabajo de las Comisiones de población guatemalteca desconoce cuál es Trabajo del Congreso. Es importante que, el plan de trabajo de los diputados electos. aunque no es una obligación contenida en La transparencia del trabajo del Congreso y la ley, los bloques legislativos cuenten con el seguimiento de su trabajo por parte de la un plan de trabajo y que el mismo sea de sociedad civil se ve debilitada cuando no conocimiento público. De esta forma los se cuenta con información sobre el trabajo votantes pueden dar seguimiento al trabajo que llevarán a cabo. de sus diputados, las bancadas pueden impulsar una agenda en el Congreso, y en las comisiones de trabajo puedan desarrollar de mejor manera el trabajo que les compete. Mejorar el desempeño de las comisiones. Transparentar el funcionamiento de las El trabajo de las comisiones legislativas es Comisiones de Trabajo. Se debe depurar el vital para el buen cumplimiento de la labor número y especialidad de las comisiones legislativa y de fiscalización. de trabajo. Las comisiones deben funcionar conforme a las nuevas disposiciones legales, así como rendir cuentas de su trabajo. Hacer uso eficiente de los recursos Eficiencia en el uso de los recursos. Se financieros. Parte de la transparencia de debe definir los recursos que se requieren las actuaciones del Congreso de la para el cumplimiento de sus funciones y República y la efectividad del mismo se ejecutarlos correctamente, especialmente relaciona con la administración de los en lo relacionado con el gasto en recursos físicos y financieros de la arrendamientos y en el personal institución. contratado. La definición de los recursos requeridos y su ejecución deben poder ser auditables por la sociedad. 9