ISSN: 1659-2069 Experiencias de listas abiertas en El Salvador Jacobo Cruz Sosa* “El contexto es una co-variable independiente a menudo decisiva respecto a los efectos que tengan las instituciones”. Dieter Nohlen Nota del Consejo Editorial Recepción: 3 de mayo de 2017. Revisión, corrección y aprobación: 7 de diciembre de 2017. Resumen: El cambio en el sistema de elección de diputados en El Salvador, tanto para la Asamblea Legislativa como para el Parlamento Centroamericano, es consecuencia de la sentencia emitida por la Sala Constitucional, que declara que es inconstitucional el sistema de elección de listas cerradas y bloqueadas al lesionar el artículo 78 de la Constitución Política. El artículo expone cuál es la experiencia del sistema de elección de listas abiertas, sus pros y contras en el sistema electoral y político salvadoreño y las expectativas que generó en la población. Palabras clave: Sistema de elección de diputados / Circunscripciones electorales / Representación política / Listas abiertas / Voto preferencial / El Salvador. Abstract: Changes in the current Salvadoran voting system of representatives (congress members) for both the National Legislative Assembly and the Central American Parliament are a consequence of a decision of the Constitutional Chamber of the Salvadoran Supreme Court of Justice. This landmark decision stated that the former system of closed and blocked lists was against article 78 of the Constitution and was therefore unconstitutional. Thus, this study seeks to outline the Salvadoran experience with the newly introduced electoral system of open lists, its pros and cons and the expectations it generated in the people. Key Words: System of election of Congress Members / Electoral circumscriptions / Political representation / Open lists / Preferential vote / El Salvador. * Salvadoreño, abogado, correo [email protected]. Asesor del grupo parlamentario Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en la Comisión Política y Comisión de Reformas Electorales y Constitucionales de la Asamblea Legislativa. Licenciado en Ciencias Jurídicas por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador. Página | 131 Jacobo Cruz Sosa ISSN: 1659-2069 1. INTRODUCCIÓN El sistema electoral salvadoreño sufrió, en los últimos años, diversas reformas provenientes de sentencias de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Entre estas reformas, cabe destacar el paso de un sistema de listas cerradas y bloqueadas a uno de listas abiertas para la elección de diputaciones a la Asamblea Legislativa y al Parlamento Centroamericano (PARLACEN). En la sentencia del proceso de inconstitucionalidad, referencia n.° 61-2009 de 29 de julio de 2010, la Sala de lo Constitucional declaró que: …el art. 262 inc. 6° del Código Electoral es inconstitucional por violar el artículo 78 de la Constitución, ya que la afectación que el sistema de lista cerrada y bloqueada ocasiona en el derecho de los ciudadanos a ejercer el sufragio activo libremente, con plena capacidad de opción, es desproporcionada. El 5 de noviembre de 2014, la Sala de lo Constitucional pronunció sentencia sobre el proceso de inconstitucionalidad, referencia n.° 48-2014, y declaró que era inconstitucional el artículo 185 del Código Electoral, en el enunciado de la primera parte del inciso 3), porque al prohibir al elector marcar candidatos de distintos partidos políticos, distintos candidatos no partidarios o candidatos de partidos políticos y, al mismo tiempo, candidatos no partidarios, violaba el carácter libre del voto contenido en el artículo 78 de la Constitución. A las puertas de las nuevas elecciones en 2018, ya pueden apreciarse, de mejor manera, los efectos de las sentencias antes referidas, y sobre ello nos ocuparemos en este estudio. 2. BREVE DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA ELECTORAL SALVADOREÑO 2.1 ANTECEDENTES Y AUTORIDAD COMPETENTE Después de la caída del general Maximiliano Hernández Martínez (derrocado por una huelga de brazos caídos en mayo de 1944, tras 13 años de ejercer el título de presidente, sin haber sido nunca electo popularmente), se trató de buscar en aquella época una apertura democrática con la fundación de algunos partidos políticos. Sin embargo, en octubre de ese año, otro golpe de Estado lleva al poder a otro militar, quien deja como sucesor al general Página | 132 Experiencias de listas abiertas en El Salvador ISSN: 1659-2069 Salvador Castaneda Castro, electo en 1945 y depuesto por otro golpe de Estado el 14 de diciembre de 1948 por reelegirse sin la anuencia de sus compañeros militares (Samoyoa, 1985). El Consejo de Gobierno Revolucionario de aquel entonces convocó a una Asamblea Constituyente la cual, en el año de 1950, promulgó una constitución en la que se incorporaron principios que fueron conservados en las diversas reformas y constituciones posteriores hasta la que rige en la actualidad. Se destaca el hecho de que el sistema político es pluralista y se expresa por medio de los partidos políticos, y estos son el único instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo dentro del Gobierno, reconociéndose como incompatible la existencia de un partido único oficial con el sistema democrático y con la forma de gobierno establecidos en la Constitución. La Constitución de la República de 1983 definió que el Consejo Central de Elecciones sería la autoridad suprema en materia electoral. Su integración poseía un alto contenido político; dos representantes eran propuestos por los partidos políticos y uno era electo de entre una terna de la Corte Suprema de Justicia (El Salvador, Comisión de Estudio de Proyecto de Constitución, 1983). El Consejo Central de Elecciones fue sustituido por el Tribunal Supremo Electoral mediante la reforma constitucional del 31 de octubre 1991, producto de la negociación de los acuerdos de paz, en el acuerdo de México del 27 de abril de 1991 (Naciones Unidas, 1992). En este acuerdo se pactó que el Tribunal Supremo Electoral será la más alta autoridad administrativa y jurisdiccional en lo electoral, su composición será definida por la legislación secundaria, de manera que no predomine ningún partido o coalición de partidos y sus integrantes no deberán tener afiliación partidista. 2.2 LEGISLACIÓN Puede citarse como antecedente de la legislación electoral la Ley Transitoria Electoral dada por el Consejo de Gobierno Revolucionario en San Salvador el 21 de enero de 1950. En 1952, la Asamblea Legislativa emitió una ley electoral, a diferencia de la anterior, también se reguló lo relativo al registro de electores, se determinó que los partidos políticos contendientes tenían derecho a acreditar ante los organismos electorales un representante propietario quien podía intervenir Página | 133 Jacobo Cruz Sosa ISSN: 1659-2069 con voto ilustrativo en las deliberaciones, consultar en las oficinas respectivas; vigilar la recepción, recuento y escrutinio de las votaciones, entre otros. Esta ley fue objeto de reformas en los períodos que siguieron a las elecciones de 1954, 1956 y 1958, todas dirigidas a mantener un control absoluto que facilitara al partido oficial de aquella época su permanencia en el poder (Samayoa, 1985). Posteriormente, se dieron nuevas leyes como la de 1959 y la de 1961. En diciembre de 1981 se promulgó una ley electoral transitoria con el objeto de regular el proceso para elegir una nueva Asamblea Constituyente. Dicha ley contempló modificaciones a la forma de integración del Consejo Central de Elecciones y, habiendo ya partidos políticos independientes, se les dio la oportunidad a dichos institutos para que propusieran candidatos que debían integrar dicho organismo. El 14 de diciembre de 1992, mediante Decreto Legislativo n.° 417 se aprobó el Código Electoral publicado en el Diario Oficial n.° 16, tomo 318 del 25 de enero de 1993. El Código Electoral estableció las siguientes circunscripciones y formas de votación:  Circunscripción nacional. Aplicable a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, a Diputaciones para el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y a Diputaciones para la Asamblea Legislativa (20 escaños).  Circunscripción departamental. Aplicable a diputaciones para la Asamblea Legislativa (64 escaños).  Circunscripción municipal. Aplicable a los Concejos Municipales.  En todas, la forma válida de emitir el voto era a través de la marcación de la bandera -un sistema de listas cerradas y bloqueadas-.  El sistema de distribución de escaños legislativos de representación proporcional de listas cerradas y bloqueadas, a través del método “Hare” por cociente y residuos mayores -calculando el cociente electoral del resultado de dividir los votos de una circunscripción electoral entre el número de escaños que le corresponden, y se van asignando tantos escaños como veces alcanzan los votos por Página | 134 Experiencias de listas abiertas en El Salvador ISSN: 1659-2069 cociente; si faltan escaños por asignar, se recurre al residuo mayor de cada partido-. El 8 de abril de 2003, en la sentencia de inconstitucionalidad del proceso de referencia n.° 28-2002, la Sala de lo Constitucional determinó que el artículo 13 del Código Electoral, al permitir una circunscripción electoral nacional que no se basaba en criterios poblacionales, afectaba la igualdad del voto, así como principios de representación proporcional, por tal motivo declaró inconstitucional dicha disposición; en consecuencia, los 20 escaños para diputaciones a la Asamblea Legislativa que se elegían como circunscripción nacional fueron trasladados a la departamental. (Martínez, 2015, p. 123) El 29 de julio de 2010, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional, en el proceso n.° 61-2009, los artículos 215 inc. 2.° núm. 5, 262 inc. 6.°, 239 inc. 1) y otros del Código Electoral por violación a los artículos 72 ord. 3), 78 y 126 de la Constitución. Esta inconstitucionalidad eliminó la exigencia de afiliación a un partido político para presentar las candidaturas a diputaciones porque, según la Sala, limita el derecho de todos los ciudadanos para optar a tal cargo. También eliminó el sistema de listas cerradas y bloqueadas porque según dijo, la afectación, que dicho sistema ocasiona, del derecho de los ciudadanos a ejercer el sufragio activo libremente, con plena capacidad de opción, es desproporcionada. El 25 de julio de 2013, mediante Decreto Legislativo n.° 413 publicado en el Diario Oficial n.° 138, tomo 400 del 26 de ese mismo mes y año, se decretó un nuevo Código Electoral, con el objeto de contar con un ordenamiento con reglas claras y precisas que garantizaran la consolidación del sistema político, dada la multiplicidad de cambios que había sufrido el anterior; así como la entrada en vigencia, de forma paulatina, de otras regulaciones como el voto residencial, la adopción del Documento Único de Identidad, las formas de votar en elecciones legislativas y la integración de los concejos municipales plurales, entre otras. Así, El Salvador utilizó listas cerradas y bloqueadas en las elecciones para diputaciones a la Asamblea Legislativa en 2009, listas cerradas y desbloqueadas en 2012 y listas abiertas en 2015. A ello debe agregarse que estas dos últimas reformas fueron producto de sentencias judiciales. Página | 135 Jacobo Cruz Sosa ISSN: 1659-2069 3. LISTAS CERRADAS Y DESBLOQUEADAS Históricamente, los países centroamericanos se han caracterizado por poseer sistemas electorales de listas cerradas. El Salvador contaba con dicho sistema hasta que este fue modificado, abruptamente, por sentencia de la Sala de lo Constitucional en el 2010. Los salvadoreños no tuvimos la oportunidad de conocer los efectos que implicó la adopción de ese sistema; sin embargo, Araujo Serrano (2017) retoma la clasificación planteada por los autores costarricenses Brenes y Matarrita (2012) en Efectos colaterales del voto preferente y lo aplica al caso salvadoreño, determinando que: a) Hay un encarecimiento del proceso electoral El presupuesto para las elecciones de 2009 fue de US$ 23 014 435; el presupuesto de 2012 fue de US$ 26, 841 750 –no incluye US$ 7,1 millones de la implantación del voto residencial–; el presupuesto de las elecciones de 2015 fue de US$ 25 568 670 –en esta última se observa una disminución respecto de la anterior, debido a que se redujeron los costos al contratar a varias empresas para la transmisión de resultados, en lugar de una sola como se había hecho en otras oportunidades- (TSE, 2017). Aun así, el presupuesto se ha incrementado nominalmente en un promedio de US$ 3 190 7751. b) No implica una mayor ni una mejor representatividad No se cuenta con un mecanismo que permita monitorear el cumplimiento de las promesas que los candidatos formulan durante las campañas políticas, así como un medio para exigirles resultados demostrables una vez concluida su gestión. En El Salvador, el voto preferente crea una falsa idea de representatividad al dar la impresión de que cada candidatura posee una propuesta individual al programa político del partido. Los antecedentes históricos de la legislación electoral de El Salvador dejan claro que funciona un sistema de partidos; y, en la práctica, aunque no se encuentra expresamente regulado, la Asamblea Legislativa funciona bajo un sistema de grupos parlamentarios donde cada 1 Aunque el promedio de incremento nominal del presupuesto fue de US$ 3 190 775, también se dio un aumento real de US$ 679 8813,61 en la elección de 2012, respecto de la de 2009 -con un PIB nominal de 23 813,60 y un PIB real de 9 451,70 utilizando un deflator de 2,51950-. En las elecciones de 2015 existió una disminución de US$ 171 215,07 respecto de las de 2009 -con un PIB nominal de 26 052,30 y un PIB real de 9 987,90 utilizando un deflator de 2,60839-. Página | 136 Experiencias de listas abiertas en El Salvador ISSN: 1659-2069 diputado vota como su fracción se lo indica –aunque no siempre ha sido el caso–, por lo que hacer promesas individuales constituye un fraude al elector. Las promesas que realizan individualmente los candidatos solo tienen cabida en un sistema de candidaturas individuales o donde no existe un sistema de grupos parlamentarios. c) Debilitamiento de la institucionalidad partidaria Brenes y Matarrita señalan: Dado que el voto no se verifica sobre una sola lista (previamente acordada en su orden a lo interno del partido), la diversidad e independencia de las candidaturas que se asomen, y sus respectivos intereses conllevan que el partido pierda en articulación, disminuyendo el poder y coordinación que sobre estas candidaturas pueda ejercer. (2012, pp.42-62) Algunos ejemplos de debilitamiento de la institucionalidad partidaria dentro de la Asamblea Legislativa que se pueden mencionar son los siguientes:  2015. Ratificación del protocolo de entendimiento de la Asamblea Legislativa. El diputado de Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), Norman Quijano, confirmó que: “...la fracción arenera vive momentos tensos por diferencias en la toma de decisiones cruciales en la Asamblea Legislativa. Alberto Romero, jefe de fracción, reconoció diferencias de opiniones, pero recalcó que se mantiene unidos...” (Serrano, 2015, párr. 1).  2016. Prórroga al subsidio del transporte público. El diputado del partido ARENA, Juan Valiente, mencionó en una entrevista a El Faro lo siguiente: “En la plenaria hubo una votación diferenciada en la que incluso el coordinador de la fracción vota a favor y la subcoordinadora vota en contra...”(Labrador, 2017, párr. 9).  2016. La diputada del Partido Concertación Nacional (PCN), Cristina López, no votó para el presupuesto de la Asamblea Legislativa de 2017, pese a que su grupo parlamentario votó a favor, el diario Salvador Times lo recoge de la siguiente manera: Ante la ausencia de los diputados de ARENA luego de abandonar el pleno mientras se leía el proyecto de decreto del Página | 137 Jacobo Cruz Sosa ISSN: 1659-2069 presupuesto del legislativo y la Ley de Salarios de la Asamblea, en el Salón solo quedaba el FMLN, PCN y GANA. Juntos hacían los votos suficientes para aprobar el presupuesto; sin embargo, al momento del voto, no se logró los 43 votos necesarios... (Andrade, 2016, párr. 2). d) Atomización parlamentaria La fraccionalización interna es evidente no solo por la rivalidad que se genera, entre partidarios sino, además, porque el eventual ganador lo será más por méritos propios que por respaldo o identificación partidaria. Es decir, se favorece el desarraigo, también, para con el partido, dado que no fue el partido en sí quien le llevó al poder, sino él mismo. (Brenes y Matarrita 2012, p.52) Araujo Serrano retoma como ejemplo el caso del diputado Ochoa Pérez2. Sin embargo, hay otro ejemplo que demuestra la atomización de los partidos y se trata de la demanda de amparo interpuesta por los candidatos Oscar Armando García Ventura, Josué Alvarado Flores y Erving Ortiz Luna candidatos a diputados por el departamento de San Salvador, de los institutos políticos Partido de Concertación Nacional, Partido Demócrata Cristiano y Gran Alianza por la Unidad Nacional, respectivamente, en contra del Tribunal Supremo Electoral por el acta de escrutinio final de la elección de diputados a la Asamblea Legislativa. Los demandantes alegaron que: “…el TSE, se aplicó y consideró únicamente en el escrutinio dos herramientas de registro: el formulario cuenta votos para establecer los cocientes y residuos de los partidos políticos y el formulario cuenta marcas para contabilizar el número de marcas para el voto preferente por rostro y para el voto cruzado” (Sala Constitucional, voto 177, 2015). 2 Ochoa Pérez sirvió en el ejército salvadoreño durante el conflicto armado en ese país (1980-1992), donde alcanzó el grado de coronel en la jerarquía militar. Posteriormente, se dedicó a la política, para lo cual solicitó su baja de la Fuerza Armada. En enero del mismo año, el entonces presidente de la República, Mauricio Funes, intentó obligarlo a que formara parte de la Comisión de Asuntos Limítrofes con Honduras, para lo que el mandatario ordenó darle de alta en el Ejército, con lo cual frenaba su lucha para optar por un escaño en la Asamblea Legislativa. En consecuencia, Ochoa Pérez se amparó ante la Sala de lo Constitucional, la cual declaró con lugar el recurso, por estimar que se transgredieron sus derechos a la participación política, para optar por cargos públicos y la libertad de expresión. Su pública y férrea oposición a las órdenes arbitrarias del jefe de Estado, sumada a la sentencia de amparo que le fue favorable, elevaron sus niveles de popularidad y le granjearon la fama de ser un hombre sensato y valeroso. Posteriormente, fue incluido en la última posición para diputación por el departamento de San Salvador por el partido ARENA, en un sistema de listas cerradas y desbloqueadas, y resultó con un escaño. Inició su mandato el primero de mayo de 2012; sin embargo, hacia noviembre de ese mismo año, el diputado Ochoa Pérez –junto a dos congresistas de la misma fracción– abandonó el partido ARENA tras afirmar que no estaba de acuerdo con algunas políticas de esa agrupación partidaria y se declaró independiente. Semanas después, se incorporó al partido Democracia Salvadoreña (DS). Página | 138 Experiencias de listas abiertas en El Salvador ISSN: 1659-2069 Según los demandantes, ese procedimiento "...genera un grave error, en el sentido que los votos que fueron emitidos única y exclusivamente a un candidato en particular (voto directo y preferencial a un solo candidato) no fue contabilizado en ningún formulario por parte del TSE…” (El Salvador, Sala Constitucional, voto 177, 2015). Acá se evidencia cómo el sistema de listas cerradas y desbloqueadas degeneró todo el sistema electoral salvadoreño, incluidas las reformas logradas mediante los acuerdos de paz, donde se priorizaba un sistema de partidos que poco a poco se ha ido debilitando por reformas aisladas y sin un fin claro. El voto sigue siendo para los partidos políticos y son estos quienes obtienen un número determinado de escaños, el voto preferente únicamente determina qué candidato ocupará el escaño ganado por el partido político. Araujo concluye que: “… basta pasar revista al caso salvadoreño, donde a pesar de que la población en general ve con buenos ojos el voto preferente, las consecuencias en el sistema de partidos políticos han sido devastadoras, algunas, se manifiestan el día de hoy…”. (2017, p. 167) También, el politólogo Dieter Nohlen reaccionó a la decisión de la Sala de lo Constitucional de modificar el sistema de listas cerradas y bloqueadas a listas cerradas y desbloqueadas, afirmando que: A la Sala de lo Constitucional en la Corte Suprema de Justicia de El Salvador le faltaron buenos criterios doctrinales y comparativos, cuando declaró en su sentencia de julio de 2010 de inconstitucional a las listas bloqueadas. Este tipo de lista no contradice la norma constitucional del sufragio directo, como se insinuaba en la sentencia. Por otro lado, la lista bloqueada es común y corriente en un sinnúmero de democracias representativas, lo que señala que el legislador es libre de escoger el tipo de lista según criterios más amplios, por ejemplo el de la estabilidad institucional del sistema de partidos políticos. (2015, p. 28) 4. LISTAS ABIERTAS El 29 de septiembre de 2014 la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia admitió una demanda presentada por los ciudadanos Eduardo Salvador Escobar Castillo, Félix Augusto Antonio Ulloa (conocido como Félix Ulloa hijo) y José Ramón Villalta, en la cual solicitaron que se declarara la Página | 139 Jacobo Cruz Sosa ISSN: 1659-2069 inconstitucionalidad del artículo 185 inc. 3) y, por conexión, de los artículos 205 incisos b), c), y d) y 207 incisos b), c), y d) del Código Electoral, aprobado por Decreto Legislativo n.° 413 del 3 de julio de 2013, publicado en el Diario Oficial n.° 138, tomo n.° 400 del 26 de julio, porque a juicio de los actores contravenía el carácter libre del voto garantizado en el artículo 78 de la Constitución. El 31 de octubre de 2014, el Tribunal Supremo Electoral convocó a elecciones para diputaciones a la Asamblea Legislativa, Parlamento Centroamericano y Concejos Municipales, por realizarse el 1 de marzo de 2015 (El Salvador, TSE, 2015). Cinco días después de la convocatoria a elecciones y después de poco más de un mes de presentada la demanda de inconstitucionalidad contra el art. 185 inc. 3) y, por conexión, los arts. 205 incisos b), c), y d) y 207 incisos b), c), y d) del Código Electoral, la Sala de lo Constitucional declaró que existía la inconstitucionalidad alegada y a la vez estipuló que: Si al momento de las próximas elecciones –de Diputados– 2015 no estuviera vigente la legislación pertinente que desarrolle el contenido del voto cruzado, esto no implicará una pérdida de eficacia de la plena capacidad de opción que supone el voto libre, y por lo tanto, el contenido del derecho al sufragio, declarado en la presente sentencia, deberá ser aplicado de modo directo a partir de tal evento electoral, por los ciudadanos, los partidos políticos y el Tribunal Supremo Electoral, el cual deberá adoptar las medidas pertinentes a fin de garantizar la capacitación del personal electoral, especialmente sobre la forma de asignación de escaños y la información pública a la ciudadanía sobre la forma de ejercer el voto cruzado. (Voto 48, 2015) En la sentencia de inconstitucionalidad referida, el presidente de la Corte Suprema de Justicia y de la Sala de lo Constitucional razonó su voto de la siguiente manera: Debe cumplirse con el procedimiento legislativo, en el que deben evaluarse objetivamente las diversas aristas y consecuencias materiales de esta declaratoria de inconstitucionalidad para implementar o permitir el voto cruzado, que van desde considerar la modalidad concreta de voto cruzado que se adoptará, la sencillez que debe ofrecer de cara al electorado, la manera de emitir el sufragio, el escrutinio y recuento de votos; a lo anterior hay que agregar las novedades que llevaran a cabo en el inmediato proceso electoral, como son la implementación de los concejos municipales Página | 140