10/05/2008 Exclusão e Inclusão Social Simon Schwartzman Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade Conceitos O termo “exclusão social” é usado para descrever a situação de pessoas que, por diferentes motivos, não participam como seria desejável da vida social. Existem diferentes formas pelas quais esta exclusão pode ocorrer, entre as quais: - falta de recursos materiais que lhes permitam ter acesso aos bens de consumo considerados minimamente necessário para uma vida digna. - Falta ou baixos níveis de educação, que dificultam o entendimento e a participação na vida social - Desemprego - Discriminação e falta de direitos políticos e sociais, como o direito de votar, ser eleito para cargos públicos, ou não ter acesso a benefícios sociais. Esta situação pode afetar a grupos étnicos, religiosos, castas ou de diferentes nacionalidades dentro de um país - Limitações físicas e mentais que impedem a participação plena das pessoas na vida social - Pessoas que se sentem marginalizadas, que rechaçam ou não confiam nas instituições da sociedade Estas diferentes dimensões de exclusão podem ocorrer juntas ou de forma separada. Assim, pessoas pobres com baixa educação tem dificuldades em conseguir trabalho. O desemprego pode estar associado, também, à idade das pessoas, problema que afeta mesmo os que têm mais educação. O sentimento de marginalização muitas vezes está associado a situações de pobreza, mas pode também estar associado a outros fatores – por exemplo, jovens que rechaçam as instituições e os valores da cultura tradicional. 1 Minorias étnicas e religiosas podem viver situações de exclusão e, ao mesmo tempo, ter altos níveis educacionais e de renda. A questão da exclusão se torna ainda mais complexa porque as sociedades modernas não são homogêneas, e as pessoas podem se sentir incluídas em determinados ambientes e excluídas de outros. Assim, pessoas que vivem em pequenas cidades podem se sentir fortemente incluídas na comunidade local, mas alienadas e sem identificação com a sociedade mais ampla. As ciências sociais distinguem hoje entre vínculos fortes, como por exemplo os que vinculam as pessoas a suas famílias ou comunidades religiosas, e vínculos fracos, como as que vinculam as pessoas ao mercado de trabalho ou ao sistema escolar1. Estes dois tipos de vínculos muitas vezes ocorrem um em oposição ao outro. Assim, pessoas que se sentem discriminada socialmente podem se vincular fortemente a sua família ou a determinado grupo social, e se manter isolada da sociedade mais ampla. A máfia italiana, organizada em famílias, e as quadrilhas de jovens e criminosos que existem em muitas das grandes cidades das Américas são exemplos disto. O conceito de coesão social procura dar conta desta situação, buscando entender não somente a relação dos indivíduos com a sociedade, mas de grupos e setores sociais entre si. Uma sociedade cortada por fortes divisões de classe, religião, raça ou renda, com os diferentes setores se hostilizando, é uma sociedade de baixa coesão social, embora as pessoas possam se sentir fortemente vinculados a seus respectivos grupos e setores. Não se espera que nas sociedades modernas todos compartam os mesmos valores, mas, em uma sociedade coesa, os diferentes grupos e setores compartem regras comuns de convivência, e as barreiras entre os diferentes grupos e setores não são intransponíveis. O termo “inclusão social” costuma se referir às políticas que visam resolver problemas de exclusão em seus diferentes aspectos: políticas de renda, de educação, de atendimento a determinados grupos e segmentos sociais, e outras formas de ação afirmativa. Exclusão, inclusão e coesão social são conceitos empíricos, que descrevem aspectos da sociedade, mas são também conceitos éticos e morais, na medida em que se referem a coisas que podemos considerar como desejáveis. Assim, quase todos concordam que as pessoas não deveriam ser excluídas da sociedade, e que os diferentes grupos na sociedade deveriam poder coexistir sem estar em um estado constante de conflito. Existe menos acordo, no entanto, quanto ao grau de inclusão e 1 Granovetter, Mark. 1985. "Economic action and social structure: the problem of embeddedness." American Journal of Sociology 91:481-510. Goyal, S. 2005. "Strong and Weak Links." Journal of the European Economic Association 3:608-616. 2 coesão que deveria existir em uma sociedade, assim como quanto às políticas que deveriam existir para corrigir os problemas de exclusão. Em um extremo, estão as pessoas que gostariam que as sociedades fossem fortemente coesas em torno de um conjunto central de valores e instituições, enquanto que outros preferem que as sociedades sejam mais abertas e plurais. Aonde predominam fortes valores nacionais, raciais e religiosos, existe mais coesão entre os que participam destas sociedades, mas mais interferência das instituições públicas na vida privada das pessoas, e mais conflito e exclusão em relação aos que não participam ou não comungam com os mesmos valores. As sociedades democráticas, por outro lado, tendem a limitar os requisitos de inclusão à garantia dos direitos civis, políticos e sociais das pessoas, e à valorização das instituições públicas que garantem a pluralidade e a liberdade dos indivíduos. Na política social, existem os que preferem ações fortemente interventoras, voltadas para atender às pessoas em todos os aspectos, e as políticas menos interventoras, que se limitam a proporcionar as condições mínimas para que pessoas possam escolher como preferem ou conseguem participar da vida social. Diferentes tipos de exclusão precisam ser avaliados com dados diferentes. As estatísticas de emprego, educação e renda medem as formas mais evidentes de exclusão econômica e educacional. Pesquisas de opinião avaliam a percepção das pessoas sobre a sociedade em que vivem em diferentes aspectos. Dados relativos aos serviços básicos de educação e saúde avaliam a capacidade da sociedade em dar às pessoas os instrumentos fundamentais de participação na vida social. Dados sobre violência urbana são indicadores da convivência pacífica ou não entre as pessoas em uma sociedade. No Brasil, a principal fonte de dados sobre as condições de trabalho, educação e vivenda das pessoas é a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), realizada anualmente pelo IBGE com uma amostra de cerca de 100 mil famílias. 3 O Informe do BID sobre os excluídos Existem muitas publicações, disponíveis na Internet, que apresentam os dados e análises sobre problemas de exclusão e políticas de inclusão social em várias partes do mundo, e na América Latina em particular. Uma das mais recentes o informe de 2008 sobre o Progresso Econômico e Social da América Latina do Banco Interamericano de Desenvolvimento2. Apresentamos abaixo as principais conclusões deste informe, que questiona muitas das idéias convencionais que se costuma ter sobre o tema. I – O que é a exclusão? A exclusão é um processo dinâmico que interage com as transformações sociais, culturais, econômicas e políticas da sociedade. Isto significa dizer que a exclusão não é a conseqüência de políticas econômicas equivocadas nem um fenômeno periférico que o crescimento e a modernização, sozinhos, vão eliminar. As diferentes formas de inclusão e exclusão que existem na região fazem parte de profundas transformações sociais, culturais políticas e econômicas que a democratização, a estabilização econômica e a integração à economia global estão trazendo aos paises da região. A partir dos anos 80, a exclusão se tornou mais urbana e mais visível, dando origem a uma percepção cada vez maior da desvinculação e separação que afeta a amplos setores da população, e criam um terreno fértil para experimentos populistas que erodem as instituições econômicas, sociais e políticas da democracia. A exclusão é um processo multidimensional, cujas múltiplas dimensões se encontram inter-relacionadas. A privação material é um dos resultados mais visíveis da exclusão, mas é só um aspecto das carências que afetam aos excluídos. Quando existe a pobreza, existe também, quase sempre carências em relação ao acesso à justiça, à educação de boa qualidade, baixa participação política, maior exposição à violência, e outros. Estas carências reforçam umas às outras (por exemplo, quando viver em uma área de alta delinqüência dificulta o funcionamento de um pequeno negocio ou as chances de conseguir um emprego). II - De onde vem a exclusão? 2 Banco Interamericano del Desarrollo. 2007. ¿Los de afuera? Patrones cambiantes de exclusión en América Latina y el Caribe. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo. 4 A exclusão não é só, nem principalmente, o resultado de discriminação e do preconceito, mas está relacionada a processos que afetam a grupos da população muito diversos, e que vão se transformando ao longo do tempo Tradicionalmente, a exclusão sempre esteve associada a características muito fáceis de identificar nas pessoas, como a origem étnica, raça, o sexo e incapacidade física, que eram estigmatizadas e discriminadas por outros setores da população. As forças modernas de exclusão, de origem sobretudo econômica e social, estão afetando a muitos outros grupos, que não são mais definidos pelas características das pessoas (como sua identidade étnica ou racial) mas por processos (como o desemprego e falta de acesso à terra) que limitam seu acesso a instituições e recursos que normalmente são utilizados pelas pessoas que conseguem participar de forma mais plena da economia de mercado. Mais do que a discriminação aberta, são as condições contextuais associadas a fatores como raça, origem étnica e gênero que explicam as diferenças de inclusão e exclusão social de determinados grupos. O mercado de trabalho, com baixos salários, empregos de má qualidade e altas exigências de qualificação educacional, é um dos lugares em a modernização e o desenvolvimento econômico podem estar criando novas formas de exclusão. III – Qual é o tamanho do problema, na América Latina? A região da América Latina registra a maior desigualdade na distribuição da renda do mundo. Segundo o informe, é muito difícil para as pessoas que se encontram nas posições inferiores da distribuição de renda melhorarem sua posição, ou a de seus filhos, independentemente de seu esforço e capacidade. Por outro lado, os poucos que estão situados nas posições mais altas correm pouco risco de perderem posição. Isto faz com que a desigualdades sociais se mantenham, enquanto não houver políticas específicas para alterá-las. Os dados da CEPAL mostram que os níveis de pobreza e indigência estão diminuindo, mas continuam altos3. 3 CEPAL. 2007. Panorama Social de América Latina. Santiago, Chile: CEPAL., p. 4. Para cada país, a CEPAL estima uma “linha de pobreza” que seria o mínimo montante de renda necessário para satisfazer as necessidades básicas das pessoas. A linha de indigência é a metade da linha de pobreza. Os cálculos para definir esta linha são bastante complexos, e estão descritos no documento. Diferentes autores e agências fazem diferentes estimativas. Alguns paises tem linhas de pobreza oficiais, definidas pelos governos, mas não Brasil, nem a maioria dos paises da região. 5 Gráfico 1 IV - Quais são as conseqüências da exclusão? Além de afetar diretamente as pessoas excluídas, pela pobreza e o isolamento, a exclusão reduz o capital social e o bem-estar de toda a população. O “capital social” é a capacidade que têm as pessoas, em uma sociedade, de confiar umas nas outras, e cooperar para atingir objetivos de interesse comum. Existem muitos estudos que mostram que, sem confiança, as economias funcionam mal, orientadas para a busca de lucros fáceis e de curto prazo, mas sem capacidade de desenvolver projetos de longa duração, que exige a participação e cooperação de muitos, e um contexto político e institucional previsível. Quando as pessoas, em uma sociedade, estão muito distantes uma das outras, em termos de educação, renda, valores e atitudes, existe pouco espaço para a cooperação, e isto afeta não só os mais pobres, mas também as classes médias e ricas. V - Como aumentar a inclusão, e reduzir a exclusão social? Historicamente, os processos de inclusão são impulsionados por lideranças sociais e políticas ativas. Existem muitos exemplos, como o do movimento dos direitos civis nos Estados Unidos nos anos sessenta e a nova política econômica da Malásia nos anos 80, que mostram que a combinação de uma sociedade civil ativa e lideranças políticas motivadas por criar processos de inclusão que não surgiriam naturalmente e de forma automática pelo crescimento econômico e modernização institucional dos paises. 6 A inclusão não pode consistir, somente, em mudar os resultados, mas, principalmente, em mudar os processos que produzem e reproduzem os resultados que fomentam a exclusão. As políticas que favorecem a inclusão trazem novidades importantes em relação à maneira pela qual os recursos são distribuídos, as instituições públicas são governadas, e o acesso a novas oportunidades é facilitado. O principal objetivo das políticas de inclusão deve ser o de buscar a igualdade no acesso e nas oportunidades para os excluídos, aumentando sua participação nas estrutura sociais, políticas e institucionais onde as decisões sobre acesso e oportunidades são tomadas. Portanto, não basta criar novos ministérios e desenhar novos programas, é necessário também mudar a maneira pela qual as decisões sociais, econômicas e políticas são tomadas. As políticas de inclusão precisam ir além das mudanças na proteção dos direitos dos excluídos. É importante melhorar as leis e os procedimentos legais para proteger e promover os direitos dos grupos excluídos. Mas é importante também que as instituições tenham um papel ativo de melhorar a forma em que funcionam, contratam empregados e fazem cumprir suas leis e regulamentos, eliminando as praticas discriminatórias herdadas de histórias passadas de exclusão. Outras visões sobre os problemas da exclusão e as políticas de inclusão Existem muitas controvérsias e diferenças de perspectiva nas questões de exclusão e inclusão social, e o Informe do BID difere de outros em alguns aspectos importantes: I - Outras fontes de dados não confirmam que a exclusão social, pelo menos em termos de pobreza, esteja se mantendo estagnada ou piorando. O Panorama Social da América Latina 2007, publicado pela Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina diz que En el último cuatrienio (2003-2007) se ha registrado el mayor crecimiento del PIB por habitante desde los años setenta. De acuerdo con estimaciones de la CEPAL, esta tendencia continuará en 2008, lo que completaría cinco años consecutivos con un crecimiento del PIB por habitante superior al 3% anual. De esta manera se ha logrado avanzar en la reducción de la pobreza, ha disminuido el desempleo y en algunos países ha mejorado la distribución del ingreso. Sin embargo, permanecen varios problemas y rezagos respecto de otras regiones. La desigualdad socioeconómica sigue siendo extremadamente alta. El gasto social, que creció ostensiblemente en la década pasada, ha tendido a estabilizarse en relación con el PIB y aún no basta para cubrir las necesidades 7 sociales. Asimismo, persisten las corrientes migratorias provocadas por los desiguales niveles de desarrollo de las diversas localidades y regiones de los países. O desenvolvimento econômico que beneficiou os maiores paises do mundo, China e Índia, nos últimos anos, reduziu de maneira muito significativa a pobreza no mundo, embora ela seja ainda muito grande, e existam novos problemas trazidos pelo próprio desenvolvimento. Segundo o Banco Mundial4: Living standards have risen dramatically over the last decades. The proportion of the developing world's population living in extreme economic poverty -- defined as living on less than $1 per day ($1.08 in 1993 dollars, adjusted to account for differences in purchasing power across countries) -- has fallen from 28 percent in 1990 to 21 percent in 2001. Substantial improvements in social indicators have accompanied growth in average incomes. Infant mortality rates in low- and middle-income countries have fallen from 86 per 1,000 live births in 1980 to 60 in 2002. Life expectancy in these countries has risen from 60 to 65 between 1980 and 2002. Adult literacy has also improved, though serious gender disparities remain. Male adult literacy (% ages 15 and over) rose from 78% to 83% in low- and middle-income countries between 1990 and 2002. While female literacy rates rose from 62% to 70%. II - O estudo do BID apresenta um quadro bastante pessimista sobre a mobilidade social e econômica nos países de América Latina, que outros dados parecem não confirmar. Esta é uma discussão muito técnica, que depende muito dos conceitos, dos dados e das medidas que se utilizam. Um ponto importante é a diferença entre desigualdade social e pobreza. Quando todos melhoram, mas alguns enriquecem mais rapidamente do que outros, a pobreza diminui, mas a desigualdade social aumenta. Os dados mostram que, ao longo das últimas décadas, no Brasil e em muitos outros paises da região, tem aumentado a escolaridade, e expectativa de vida e as condições de habitação da maioria das populações, mas, por outro lado, a desigualdade social tem se mantido bastante estável, com alguma melhora nos anos mais recentes. O que causa mais exclusão, a pobreza absoluta ou a distribuição da renda? Não há resposta fácil para esta questão, mas não há dúvida de que são coisas diferentes. III - O estudo do BID concentra suas recomendações nas políticas de “empowerment”, palavra inglesa que tem sido adaptada ao português como 4 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/EXTPA/0,,conten tMDK:20153855~menuPK:435040~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:430367,00.ht ml 8 “empoderamento”, e dá menos ênfase a políticas de capacitação, melhoria das condições de vida nas cidades e criação de empregos. Estas políticas consistem em dar às pessoas diretamente afetadas pela exclusão maior participação e poder nas decisões e distribuição de recursos que podem ser de seu interesse. A importância desta recomendação é clara, sobretudo dada a longa história de indiferença, das elites econômicas e políticas da região, com a situação de pobreza e exclusão de grande parte da população de seus paises. No entanto, o documento não apresenta evidências sobre os efeitos destas políticas de inclusão, nem discute seus aspectos problemáticos. Um dos problemas, que afeta grande parte das políticas de ação afirmativa (cotas, critérios raciais e culturais na designação de pessoas para determinadas posições, etc), é que elas acabam muitas vezes sendo capturadas por pequenos grupos que se mobilizam para defender determinados grupos, que mobilizam as vantagens em causa própria, sem realmente beneficiar a população mais necessitada. Um segundo problema é que ele pode levar à deterioração da capacidade de gestão das agências públicas, na medida em que critérios técnicos e de competência na escolha de pessoas e na distribuição de recursos são substituídos por critérios políticos, ideológicos ou étnicos e raciais. Terceiro, estas políticas podem criar polarizações étnicas e raciais que não existiam previamente, sobretudo ao afetar populações e grupos socialmente vulneráveis mas que não se enquadram nas políticas de ação afirmativa, como, no caso do Brasil, estudantes pobres de famílias brancas que ficam prejudicados por políticas de cotas raciais nas universidades. IV - O estudo do BID trata de alguns temas importantes que afetam a inclusão social, mas dá menos ênfase a políticas que poderiam ter impacto mais direto na capacitação das pessoas para sair das situações de exclusão. O estudo do BID tem o mérito de analisar em profundidade alguns temas importantes que afetam a inclusão social, como o acesso ao sistema de créditos e a questão do registro civil e documentação da população mais pobre, mas dá menos ênfase a políticas que poderiam ter impacto mais direto na capacitação das pessoas para sair das situações de exclusão, como a educação e as transformações no mercado de trabalho. Existe forte evidência, e o relatório do BID mostra isto, que os resultados obtidos pelas pessoas através da educação dependem muito das condições sociais e educacionais de seus pais, e neste sentido a educação, em grande parte, reproduz a desigualdade social pré-existente. Mas as novas gerações na América Latina são muito melhor educadas que as anteriores, e é possível melhorar os sistemas 9 educacionais para que eles reduzam em certa medida o peso das condições sociais nos resultados conseguidos, criando desta forma mais igualdade de oportunidades. As transformações da economia criadas pelas mudanças tecnológicas e a globalização tem afetado fortemente o mercado de trabalho, tornando obsoletas antigas profissões, aumentando o desemprego de pessoas com menos educação formal e, em alguns casos, destruindo setores econômicos que não conseguem competir internacionalmente. Existem visões diferentes sobre os efeitos de longo prazo destas transformações, e o que se pode fazer a seu respeito. Não parece fazer sentido, para paises em desenvolvimento, fechar suas economias às transformações que ocorrem no mundo, que trazem novas oportunidades e ganhos importantes de produtividade, nem deixar de tomar em consideração seus eventuais efeitos perversos sobre a condição de vida da população. É importante identificar possíveis espaços para ações públicas em relação ao mercado de trabalho, melhorando os sistemas de informação e intermediação no mercado de trabalho, e sobretudo pela redução da separação que hoje existe entre o trabalho formal e o informal, que pode ser feita pela desoneração das folhas de pagamento das empresas, simplificação dos processos de contratação, e flexibilização dos acordos salariais. A médio e longo prazo, não há dúvida de que a única maneira de reduzir o impacto das mudanças tecnológicas e da globalização sobre o trabalho é aumentando a educação e a capacitação profissional das pessoas. Evolução dos dados sobre pobreza, desigualdade social, educação e tamanho das famílias no Brasil A Pesquisa Nacional por Amostras do Domicílios do IBGE permite comparar, ao longo do tempo, a evolução de uma série de indicadores relacionados à pobreza e exclusão social no Brasil. O Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade – IETS – disponibiliza na Internet um conjunto de séries históricas elaboradas a partir destes dados que permitem, justamente, fazer estas comparações5. Alguns dos principais indicadores estão indicados a seguir. 5 http://www.iets.org.br/rubrique.php3?id_rubrique=12 10