Evaluering af håndteringen af forureningen af drikkevandet fra Vandværket Lyngen i Køge Kommune August 2007 Karl Vogt-Nielsen, Pernille Hagedorn-Rasmussen og Inge Larsen CASA Evaluering af håndteringen af forureningen af drikkevandet fra Vandværket Lyngen i Køge Kommune August 2007 Karl Vogt-Nielsen, Pernille Hagedorn-Rasmussen og Inge Larsen Center for Alternativ Samfundsanalyse Centre for Alternative Social Analysis Linnésgade 25 • 1361 København K. Linnésgade 25 • DK-1361 Copenhagen K. • Denmark Telefon 33 32 05 55 • Telefax 33 33 05 54 Phone +45 33 32 05 55 • Telefax +45 33 33 05 54 E-mail: [email protected] • Hjemmeside: www.casa-analyse.dk E-mail: [email protected] • Homepage: www.casa-analyse.dk Evaluering af håndteringen af forureningen af drikkevandet fra Vandværket Lyngen i Køge Kommune 8 CASA, August 2007 ISBN 978-87-91795-56-5 Elektronisk udgave: ISBN 978-87-91795-57-2 Indholdsfortegnelse Forord.....................................................................................................................3 1 Indledning: Den helhedsorienterede beredskabsplanlægning.................5 2 Konklusioner og hovedanbefalinger...........................................................9 2.1 Resumé af evalueringen......................................................................10 2.2 Hovedanbefalinger..............................................................................14 2.2.1 Anbefalinger til Køge Kommune...........................................14 2.2.2 Anbefalinger til myndigheder................................................15 2.2.3 10 gode råd.............................................................................16 3 Udgangssituationen i Køge........................................................................19 3.1 Kommunalreformen, ny borgmester mm............................................19 3.2 Andre vigtige aspekter........................................................................20 3.3 Spilleregler ved vandforureninger.......................................................20 3.4 Køge Kommunes beredskabsplan.......................................................21 3.5 Vandværket Lyngens beredskabsplan.................................................22 3.6 Opsamling...........................................................................................22 3.7 Relevante guides og vejledninger.......................................................22 4 Tema 1: Fra erkendelse til varsling og stop for forureningen................23 4.1 Vandværkets reaktion på borgerhenvendelser....................................23 4.2 Kommunens reaktion på borgerhenvendelser.....................................24 4.3 Kommunens reaktion internt...............................................................24 4.4 Varslingen af befolkningen.................................................................25 4.5 Varsling af fødevarevirksomheder......................................................28 4.6 Stop for forureningen..........................................................................28 4.7 Anbefalinger........................................................................................30 5 Tema 2: Koordinationsgruppen................................................................31 5.1 Oprettelsen af Koordinationsgruppen.................................................31 5.2 Roller og organisering.........................................................................32 5.2.1 Hvem tager hånd om en vandforurening?..............................32 5.2.2 Den enkelte aktørs rolle.........................................................33 5.2.3 Rolle i forhold til kommunens ledelse og politikere..............33 5.3 Logbog og referater.............................................................................34 5.4 Anbefalinger........................................................................................34 6 Tema 3: Overblik og kildesporing............................................................37 6.1 Overblik via vandprøver kræver flere hensyn.....................................37 6.2 Svært at få overblik over sygdomsbilledet..........................................37 6.3 Vigtigt overblik over vandledningsnettet............................................38 6.4 Kildesporing og årsag.........................................................................39 6.4.1 Flere indicier..........................................................................40 6.5 Hvad betyder de juridiske aspekter?...................................................41 6.6 Anbefalinger........................................................................................42 7 Tema 4: Nødforsyning og genopretning...................................................43 7.1 Effektiv nødforsyning.........................................................................43 7.1.1 Det lange forløb giver ekstra behov.......................................44 7.2 Genopretning af drikkevandsforsyningen..........................................44 7.3 Anbefalinger.......................................................................................45 8 Tema 5: Samspillet mellem forvaltning og politikere.............................47 8.1 Orientering af byrådet.........................................................................47 8.2 Kommunens talsmand........................................................................49 8.3 § 60 selskaber og regler for tilsyn med disse......................................49 8.3.1 Renseanlægget (KER)...........................................................50 8.3.2 Tilsyn med renseanlægget.....................................................50 8.4 Bestyrelsen for renseanlægget (KER)................................................51 8.5 Anbefalinger.......................................................................................52 9 Tema 6: Kommunikationsstrategi............................................................53 9.1 Informationsarbejdet og Koordinationsgruppen.................................53 9.2 Intern information i forvaltningen......................................................54 9.3 Hvordan blev borgerne informeret i Køge?........................................55 9.3.1 Hjemmesiden.........................................................................56 9.3.2 Hotline...................................................................................56 9.3.3 Pressen...................................................................................57 9.3.4 Breve til borgerne..................................................................58 9.3.5 Info-skurvogn........................................................................58 9.4 Fik borgerne i Køge, hvad de havde brug for?...................................58 9.4.1 Fravalg af borgermøder.........................................................59 9.4.2 Pressemeddelelser som borgerinfo........................................60 9.4.3 Politikerne var usynlige for borgerne....................................61 9.5 Samarbejdet med pressen...................................................................61 9.6 Gode råd om krisekommunikation.....................................................62 10 Forureningen set i et borgerperspektiv....................................................63 10.1 Borgerne fra det hvide område..............................................63 10.2 Borgerne fra det røde område................................................64 10.3 Repræsentanter for “rød zone” – en borgergruppe................66 10.4 Perspektiver på borgernes oplevelser....................................69 Bilag 1: Koordinationsgruppen m.fl......................................................................73 Bilag 2: Hændelsesbeskrivelse..............................................................................75 Bilag 3: Spørgeskemaundersøgelse.....................................................................125 Bilag 4: Tekniske rapporter – og den mest sandsynlige forklaring.....................133 Bilag 5: Oversigt over pressemeddelelser, breve til borgere/husstande samt rapporter.....................................................................................................141 Bilag 6: Eksempler på GIS-kort..........................................................................145 Læsevejledning Rapporten er bygget op om en række temaer, der som udgangspunkt kan læ- ses hver for sig og derfor har enkelte overlap i gennemgangen, da flere tema- er griber ind i hinanden. Den grundige læser kan med fordel starte med at læ- se den detaljerede hændelsesbeskrivelse (bilag 2). 2 Forord I weekenden d. 12.-14. januar 2007 sker der en forurening af drikkevands- forsyningen til en række boliger og virksomheder i den nordlige del af Kø- ge. I løbet af weekenden indkommer de første meldinger fra beboere til det private vandværk, som dækker området, og fra mandag til kommunens for- valtning. Køge Kommune nedsætter en krisestab – kaldet Koordinations- gruppen – som mødes første gang mandag d. 15. januar kl. 14.00. Denne evaluering er en procesevaluering af Koordinationsgruppens indsats, som den kan kortlægges og vurderes i perioden fra forureningen og frem. Evalueringens fokus er: o Koordinationsgruppens håndtering af sagen, herunder sammenhæng mel- lem viden, beslutninger og handlinger set i et tidsforløb og omkring for- skellige problemstillinger. o Samspillet med og mellem det politiske niveau. o Befolkningens oplevelser og vurdering af forløbet. Sigtet med evalueringen er at se fremad og udnytte erfaringerne fra hand- lingsforløbet i Køge Kommunes egen beredskabsplanlægning samt, at andre kommuner og myndigheder kan udnytte erfaringerne fra forløbet i Køge. Evalueringens basis har været at inddrage de forskellige involverede aktører for at give en reel afdækning af, hvorledes håndteringen er foregået, forlø- bet er oplevet, og hvordan erfaringer udnyttes. Vi vil gerne takke de mange personer – i Koordinationsgruppen, i Køge Kommunes forvaltning og blandt politikerne samt borgerne i de berørte om- råder for at have bidraget konstruktivt til, at vi med denne evaluering kan tegne et så præcist billede som muligt af hændelsesforløbet, når en katastro- fe bygger sig op og skal håndteres. Det skal her endvidere bemærkes, at evalueringen primært er baseret på interview fortaget 2-3 måneder efter for- ureningen, hvilket naturligvis påvirker, hvor præcist de involverede kan hu- ske et forløb i den detaljeringsgrad, som vi har prøvet at beskrive især de første dage. Derfor kan afvigelser i beskrivelser formentlig forklares her- med. Som led i evalueringen har CASA inddraget Beredskabsstyrelsen og Miljø- styrelsen. Det skal understreges, at rapportens anbefalinger er CASAs. Be- redskabsstyrelsens bidrag har været generelle synspunkter vedrørende be- redskabsplanlægning, krisestyring og krisekommunikation. Miljøstyrelsens bidrag har været synspunkter vedrørende vandforureninger. 3 4 1 Indledning: Den helhedsorienterede beredskabsplanlægning Beredskabsstyrelsen anbefaler, at myndigheder generelt planlægger et be- redskab, som går ud over redningsberedskabet. Det er defineret som “den helhedsorienterede beredskabsplanlægning”. Sigtet er, at selvom alvorlige forstyrrelser, ulykker og katastrofer aldrig helt vil kunne undgås, kan sandsynligheden og konsekvenserne imidlertid redu- ceres væsentligt. Beredskabsstyrelsen anbefaler en proces for beredskabs- planlægning, der omfatter følgende elementer: o Mål og organisering. o Risiko- og sårbarhedsanalyse. o Forebyggelse. o Forberedelse. o Kompetenceudvikling. o Evaluering og udvikling. Processen skal betragtes som en kontinuerlig proces, der har til formål at sikre, at de enkelte elementer behandles hensigtsmæssigt og i en logisk ræk- kefølge. Modellen er nærmere beskrevet i en rapport fra Beredskabsstyrel- sen1. I denne sammenhæng er det især indsatsen omkring “Forberedelse”, vi fo- kuserer på. Kommuner anbefales at beskrive et beredskab, som det daglige beredskab ikke forventes at kunne håndtere. Bl.a. fremhæves det, at der skal beskrives de foranstaltninger, der skal iværksættes, når de almindelige dag- ligdags, forudsigelige “driftssituationer” overgår til situationer, der stiller krav af en sådan karakter eller et sådant omfang, at de daglige rutiner og ressourcer ikke længere slår til, herunder planlægning af kommunikation – suppleret med en beskrivelse af, hvordan myndigheden vil implementere planen i organisationen således, at de personer, som skal udføre planen, sættes i stand til dette. Erfaringerne fra vandforureningen i Køge viser netop, at krisestyring ikke kun er et anliggende for redningsberedskaberne, men at alle forvaltnings- områder bør inddrages aktivt i planlægningsprocessen. Kommuner bør generelt være opmærksomme på, at ekstraordinære hændel- ser ofte er kendetegnet ved, at man ikke har stået i situationen før. Det er derfor særdeles væsentligt, at kommunens samlede beredskab er så robust 1 Helhedsorienteret beredskabsplanlægning – information, inspiration og praktik. Beredskabsstyrelsen 2005. 5 og fleksibelt, at man hurtigt kan tilpasse sin respons efter omstændigheder- ne. Beredskabsplanlægning kan generelt illustreres via nedenstående figur. Den optrukne linje udtrykker en faktisk efterspørgsel efter krisestyring og ind- sats. Den stiplede udtrykker den krisestyring og indsats, der kan ydes ved en given beredskabsplanlægning. Gabet mellem disse to kurver udtrykker et forbedringspotentiale. En detaljeret beredskabsplanlægning kan gøre den stiplede linje stejlere, dvs. at man hurtigere når op på en indsats, som svarer til efterspørgslen. Behov for krisestyring Tid Generelt vil arbejdet med en helhedsorienteret beredskabsplanlægning gøre kommunen mindre afhængig af held, som i stedet erstattes af planlægning og systematik. Der findes eksempler på kommuner, der har arbejdet med nogle af disse aspekter: I en jysk kommune findes en beredskabsplan for drikkevandforsyningen. Foruden retningslinjer for, hvem der skal udtale sig til pressen på vegne af kommunen (den tekniske direktør) findes her også skabeloner til breve til borgere. Et brev, der beskriver kogeanbefalinger og et brev, der beskriver nødvandsforsyningen. Derudover er det på forhånd besluttet, at såfremt det bliver nødvendigt at indføre brugsforbud, så skal alle borgere have et brev. Der er desuden beskrevet, hvem der skal indkaldes, når der er brug for hus- standsomdeling af breve. I en anden (større) kommune findes også en kommunikationsplan for kom- munens beredskab. Den er mere omfattende end den ovennævnte, da kom- munen er stor, men grundlæggende indeholder den de samme beslutninger: Hvem udtaler sig til pressen? Hvordan skal borgerne informeres? Kommu- 6