S O N A M U H S O H C E R E D E D O N A C RI E M A R E T N A I M E T S SI L E N E A VI E R P A T L U S N O C A L A O H C E R E D L E D N Ó CI A C LI P A E D S E R A D N Á T S E Global Affairs Affaires mondiales Canada Canada OT. 15611 / Lenovo - Mirtha / Estandares de Aplicación - PORTADA / PNUD/ Medida 59.1 x 29.7 / Lomo OK: 0.7 cm / Int. 76 pp bond 120 gr. / Cosido a la Francesa Estándares de aplicación del Derecho Consulta Previa a la Sistema en el Interamericano de Derechos Humanos Diana Alvarez-Calderón Gallo Ministra de Cultura Patricia Balbuena Palacios Viceministra de Interculturalidad Angela Acevedo Huertas Directora General de Derechos de los Pueblos Indígenas Juan Francisco Chávez Ramírez Responsable de la Dirección de Consulta Previa Derecho a la Consulta Previa ESTÁNDARES DE APLICACIÓN DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS Ministerio de Cultura Av. Javier Prado Este 2465 - San Borja, Lima 41 Perú www.cultura.gob.pe La elaboración del documento base estuvo a cargo del IDEHPUCP en el marco del Programa de Fortalecimiento de Capacidades de Magistrados y Magistradas de Cortes Superiores de Justicia sobre el derecho a la consulta previa a pueblos indígenas, proyecto apoyado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Fue revisado y publicado en el marco de la asistencia técnica que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) brinda al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura del Perú, mediante el Proyecto “Alianzas para el Diálogo: Prevención de conflictos sociales en el uso de recursos naturales. La revisión del documento estuvo a cargo de: Por el PNUD, a través del Proyecto “Alianzas para el Diálogo. Prevención de conflictos sociales en el uso de recursos naturales”: Luis Francisco Thais Santa Cruz, Alison Hospina Papuico y Manuel García Solaz. Por el Ministerio de Cultura: Angela Acevedo Huertas y Yohannaliz Vega Auqui. Diseño y diagramación: Renzo Espinel. Primera edición, Lima, junio de 2016. Tiraje: 1000 ejemplares. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2016 – 08522 Impreso en: Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Breña - Perú El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) implementa el proyecto “Alianzas para el Diálogo: Prevención de conflictos sociales en el uso de recursos naturales”, en coordinación con la Presidencia del Consejo de Ministros y con el soporte financiero del Gobierno de Canadá. Las opiniones, análisis y recomendaciones de política no reflejan necesariamente el punto de vista del PNUD, como tampoco de su Junta Ejecutiva ni de sus estados miembros. Índice GLOSARIO ...............................................................................................................5 PRESENTACIÓN ..........................................................................................................7 PARA TENER EN CUENTA ..........................................................................................9 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................11 I. EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS Y SU JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PUEBLOS INDÍGENAS ................................15 II. IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE ESTÁNDARES DEL SISTEMA INTERAMERICANO EN MATERIA DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS .........................................................................................................21 A. Obligaciones específicas de los Estados frente a los pueblos indígenas ................21 B. Criterios de identificación .................................................................................27 C. Derechos colectivos ..........................................................................................30 1. Derecho a la propiedad colectiva sobre tierras y territorios ............................30 a) Derecho a la propiedad desde una dimensión colectiva ...........................31 b) Especial relación de los pueblos indígenas con sus tierras y territorios ......33 c) Posesión y uso del territorio ....................................................................35 d) Delimitación y demarcación del territorio ...............................................36 e) Protección frente al desplazamiento forzado ............................................37 f) Restitución del territorio ........................................................................38 g) Conflictos jurídicos de propiedad territorial con terceros ..........................40 2. Uso tradicional de los recursos naturales ......................................................42 3. Derecho a la consulta previa ........................................................................43 a) Consideraciones generales ......................................................................43 b) Garantías específicas frente a la concesiones dentro del territorio de los pueblos indígenas / medidas de salvaguarda para garantizar el derecho a la propiedad comunal .........................................................55 c) Ejercicio del derecho a la consulta previa en el marco de proyectos de desarrollo o inversión en tierras y territorios indígenas ........................56 d) Beneficios compartidos ...........................................................................58 e) Estudios de impacto ambiental ...............................................................59 III. FICHAS RESUMEN DE CASOS .............................................................................63 IV. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .........................................................................73 z e n o ñ ui Q a vi Li r a m O a: afí r g o ot F © Glosario Órganos Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Órgano autónomo e independiente de la Organización de los CIDH Estados Americanos (OEA), cuya misión consiste en promover y proteger los derechos humanos en el continente americano. Corte Interamericana de Derechos Humanos: 5 Institución judicial autónoma de la OEA que vela por la protección Corte de los derechos humanos en el continente americano. Comenzó a IDH funcionar el 29 de junio de 1979. El Estado peruano reconoció su competencia contenciosa el 21 de enero de 1981. A S MO EN Organización de los Estados Americanos: TA Organismo internacional de carácter regional creado en 1948 y OEA EL SISHUM que sirve como foro gubernamental político, jurídico y social del N S O E hemisferio. A CH VIE Organización Internacional del Trabajo: PREDER A E Agencia especializada de la Organización de las Naciones Unidas TD OIT ULO (ONU), fundada en 1919, que tiene por objetivos la promoción y SN NA el reconocimiento de las normas fundamentales del trabajo. CORIC A E Tribunal Constitucional: A LAM Órgano autónomo e independiente encargado de la interpretación TC O ER HNT C y control de la Constitución en el Perú. EI R E D Sistema Interamericano de Derechos Humanos: L E Conjunto de normas, entidades y procedimientos para la promoción D SIDH N y protección de los derechos humanos en los Estados miembros de Ó CI la OEA. A C LI P A E D S E R A D N Á T S E Instrumentos Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes: Tratado adoptado en la 76ª Conferencia Internacional del Trabajo C169 (7 de junio de 1989) y en vigor desde el 6 de setiembre de 1991. Está vigente en el Perú desde el 2 de febrero de 1995, un año después de su ratificación. Convención Americana sobre Derechos Humanos: Convención adoptada en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos (22 de noviembre de CADH 1969) y en vigor desde el 18 de julio de 1978. El Estado peruano ratificó este instrumento el 28 de julio de 1978. 6 Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre: Declaración adoptada en la IX Conferencia Internacional DAADH Americana (2 de mayo de 1948). A S Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de MO EN los Pueblos Indígenas: TA L SISHUM Declaración adoptada por la Asamblea General de la Organización DNUDPI N ES de Naciones Unidas mediante Resolución A/61/295, 61 periodo O A ECH de sesiones (13 de septiembre de 2007). VIE PREDER Derecho internacional de los derechos humanos: A E Conjunto de normas de derecho internacional sobre la protección DIDH TD ULO de los derechos humanos. SN NA OC CRI A E LM A A O ER HNT C EI R E D L E D N Ó CI A C LI P A E D S E R A D N Á T S E Presentación En el marco del programa de fortalecimiento de capacidades de magistrados y magistradas de Cortes Superiores de Justicia sobre el derecho a la consulta previa a pueblos indígenas, proyecto apoyado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura consideró la necesidad de contar con un documento que sintetice los estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en relación con los derechos de los pueblos indígenas, específicamente con el 7 derecho a la consulta previa. Para la realización de esta labor, el Ministerio de Cultura convocó al Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP), cuyos objetivos están orientados a promover la cultura democrática MA OS EN y el respeto de los derechos humanos en el país desde una mirada de prevención TA y promoción de una cultura de respeto y garantía de tales derechos. L SISHUM E N S O E Este documento analiza, determina y desarrolla aquella información sobre los A CH VIE casos emblemáticos resueltos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos PREDER y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos vinculados con los derechos A E TD de los pueblos indígenas y en especial con el derecho a la consulta previa. ULO SN En ese sentido, detalla información —actualizada y sistematizada— sobre los NA OC CRI criterios jurisprudenciales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. A E LM Cuando el caso lo requiere, se muestran ejemplos sobre otros ordenamientos A A O ER jurídicos de la región (por ejemplo, el de Colombia), vinculados con el derecho HNT C a la consulta previa.1 REI E D L E Esta publicación es posible gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas D N para el Desarrollo (PNUD), a través del Proyecto ¨Alianzas para el Diálogo. Ó CI Prevención de conflictos sociales en el uso de recursos naturales¨. A C LI P A E D S E R A D N Á T S E 1 El documento base fue elaborado por el Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP). Estuvo a cargo de Gustavo Zambrano, investigador senior, y Cristina Blanco, coordinadora del Área Académica y de Investigaciones del Instituto, quienes contaron con el apoyo de Adrián Lengua, asistente de investigación. Finalmente, la elaboración de este documento responde al esfuerzo institucional del Ministerio de Cultura para consolidar la implementación del derecho a la consulta previa. Patricia Balbuena Palacios Viceministra de Interculturalidad Ministerio de Cultura 8 A S MO EN TA L SISHUM E N S O E A CH VIE PREDER A E TD ULO SN NA OC CRI A E LM A A O ER HNT C EI R E D L E D N Ó CI A C LI P A E D S E R A D N Á T S E PARA TENER EN CUENTA Estándar La noción de «estándar» no se encuentra normativamente definida; sin embargo, su uso es muy frecuente en el derecho internacional de los derechos humanos. La doctrina postula que los estándares «son usados tanto como pautas de comportamiento de los Estados Partes en la Convención, como criterios de evaluación del mismo comportamiento y como reglas jurídicas, cuyo contenido implica el establecimiento de obligaciones concretas a cargo de los Estados, cuya inobservancia acarrea consecuencias en materia de responsabilidad internacional» (Quinche Ramírez, 2009). 9 Desde una perspectiva gramatical, el Diccionario de la Real Academia Española define estándar —del inglés standard— como «lo que sirve como tipo, modelo, patrón, nivel o referencia» (Diccionario de la lengua española, 2010). De este modo, es posible entender que el término estándares se A S refiere al modelo de referencia que se debe seguir para el cumplimiento de MO EN las obligaciones contraídas, que viene determinado por los razonamientos TA desarrollados a través de pronunciamientos de los órganos competentes L SISHUM E en materia de derechos humanos. N OS E A CH VIE Tratado PREDER A E TD En el derecho internacional, la definición de «tratado» se encuentra ULO SN NA contenida en el artículo 2.1. a de la Convención de Viena sobre el Derecho OC CRI de los Tratados de 1969. Según establece esta disposición: «Se entiende por A E LM “tratado” un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y A A O ER regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o HNT C EI en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación R E D particular». En tal sentido, un tratado es un acuerdo de voluntades alcanzado L E por dos o más Estados que busca producir efectos jurídicos vinculantes D N entre las partes y constituye fuente de derecho en el ámbito internacional. Ó CI A C Declaración PLI A E D Las "declaraciones", contrariamente a los tratados, carecen, por definición, S E R de efectos jurídicos vinculantes, en virtud de su contenido eminentemente A D N programático y por la forma que revisten. No obstante, ellas no responden Á T a un modelo único y su obligatoriedad puede depender, entre otros ES factores, de las circunstancias en las que se hayan emitido y del valor que se les haya reconocido a la hora de adoptarlas o con posterioridad. Así, por ejemplo, en lo que concierne a la Declaración Americana de los